國家安全新格局下的供應鏈風險識別及合規(guī)管理

前言近來，以美國、歐盟及其成員國為代表的各國紛紛頒布供應鏈安全相關法律或政策文件，以強迫勞動、雇用童工等侵犯人權行為、氣候危機背景下的綠色供應鏈以及沖突地區(qū)礦產(chǎn)開采與加工、國家經(jīng)濟安全與發(fā)展利益為著眼點，對相關企業(yè)施加供應鏈盡職調(diào)查的義務要求，涵蓋其商品生產(chǎn)、流通、消費、交換等各環(huán)節(jié)，隨著“泛國家安全化”與地緣政治博弈趨勢不斷嚴峻，已經(jīng)引發(fā)全球規(guī)范供應鏈安全的“多米諾骨牌效應”。本文作為國家安全系列文章第七篇，將對歐盟、美國和中國在供應鏈管理方面的法律法規(guī)及政策進行梳理歸類，并在此基礎上，對國家安全新格局下的供應鏈風險識別及合規(guī)管理進行分析與提示，供讀者參考。一、“泛國家安全化”趨勢下的歐盟供應鏈安全政策傳統(tǒng)的國家安全主要指軍事、政治和外交安全，聚焦于國防領域。但伴隨著經(jīng)濟貿(mào)易全球化、信息技術的發(fā)展和普及，國家安全的內(nèi)涵越發(fā)廣泛，涉及經(jīng)濟安全、網(wǎng)絡安全、環(huán)境安全、勞工安全等多項非傳統(tǒng)國家安全的供應鏈儼然成為全球各國重點關注的目標。各國逐漸意識到國際供應鏈管理對國家安全的重要性，國家安全問題已經(jīng)遠不止單純的軍事問題，特別是自中國加入世界貿(mào)易組織（WorldTradeOrganization，WTO）以來，歐美愈發(fā)關注到國家間經(jīng)濟相互依賴所帶來的原材料短缺、供應鏈物流中斷、本國產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品供給不足等國家產(chǎn)業(yè)安全與供應鏈穩(wěn)定性相關的風險。試圖解決這些問題成為歐美國家及相關聯(lián)盟的國家安全戰(zhàn)略目標之一，并不斷對該目標進行規(guī)范化和義務化。1.歐盟應對供應鏈安全態(tài)度及所針對的行業(yè)領域受經(jīng)濟危機以及國際間局部政治沖突等多維因素的影響，歐盟多領域供應鏈受阻，歐盟委員會相繼頒布多項供應鏈相關政策文件，以期推動歐盟經(jīng)濟競爭力并保障其重點產(chǎn)業(yè)的供應鏈安全。2021年5月，歐盟更新其十年的戰(zhàn)略計劃《2020年工業(yè)戰(zhàn)略》（The2020IndustrialStrategy），其中包括科技創(chuàng)新、清潔能源、勞動力市場自由化等方面，旨在為歐洲復蘇打造更強大的單一市場。[1]該戰(zhàn)略計劃重點關注到歐盟在技術和工業(yè)方面供應鏈的依賴性，初步識別出歐盟高度依賴的敏感生態(tài)系統(tǒng)，包括能源密集型行業(yè)（如原材料）和健康生態(tài)系統(tǒng)（如藥物成分）以及綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型系統(tǒng)。同時，歐盟表示對原材料、電池、活性藥物成分、氫氣、半導體以及云和邊緣技術，六項產(chǎn)業(yè)深入審查并將進一步探討該戰(zhàn)略依賴的影響，企圖通過加大投入和支持新產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的方式減少在該等領域?qū)ν鈬痰囊蕾嚒?.歐盟供應鏈安全規(guī)范與分析（1）《歐洲芯片法案》（EuropeanChipsAct）繼美國發(fā)布《2022年芯片和科學法案》后，《歐洲芯片法案》于2023年9月21日正式生效。該法案旨在增強歐洲在半導體技術和應用方面的競爭力和韌性，增強歐洲在半導體領域的技術領先地位。2020年，歐盟在全球芯片市場的占比份額約為10%。[2]歐盟已意識到，在當前復雜的地緣政治背景下，芯片在關鍵工業(yè)價值鏈上的戰(zhàn)略地位，其應當加大芯片領域的投資，以準備、預測和迅速應對未來的任何供應鏈中斷問題?！稓W洲芯片法案》表明，到2030年，歐盟預計有超過430億歐元的政策驅(qū)動投資支持芯片產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具對下一代技術投資為整個歐洲提供用于尖端芯片原型設計、測試和實驗的設計工具和試驗線高能效和可信芯片的認證程序，以保證關鍵應用的質(zhì)量和安全性為在歐洲建立制造工廠提供更有利于投資者的框架支持創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)、規(guī)?；髽I(yè)和中小企業(yè)獲得股權融資培養(yǎng)微電子領域的技能、人才和創(chuàng)新預測和應對半導體短缺和危機以確保供應安全的工具與志同道合的國家建立半導體國際伙伴關系（2）《歐盟沖突礦產(chǎn)條例》(theEUConflictMineralsRegulation)2021年1月1日，《歐盟沖突礦產(chǎn)條例》正式生效。該條例針對錫礦、鉭礦、鎢礦和金礦建立了供應鏈盡職責任調(diào)查制度，以減少沖突地區(qū)以及暴力元素參與相關供應鏈與交易，并且明確了作為歐盟進口商的供應商盡職調(diào)查義務,強制要求歐盟企業(yè)不得采購或使用來自受沖突影響或高風險地區(qū)的鎢、錫、鉭、金四種金屬原料及其制成品。[4]《歐盟沖突礦產(chǎn)條例》直接約束的是在歐盟內(nèi)注冊的使用鎢、錫、鉭、金原料和制品的進口商，但也間接地影響了和歐盟進口商相關的鎢、錫、鉭、金冶煉廠、精煉廠等各國企業(yè)，而中國正是鎢、錫、鉭、金的重要出口國和生產(chǎn)國?！稓W盟沖突礦產(chǎn)條例》要求歐盟進口商遵循經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）《受沖突性影響和高風險地區(qū)負責任建立健全的公司管理體系識別和評估供應鏈中的風險設計并實施應對已識別風險的策略對供應鏈盡職調(diào)查進行獨立的第三方審計每年報告供應鏈盡職調(diào)查（3）《歐盟關鍵原材料法案》（EuropeanCriticalRawMaterialsAct）2023年3月16日，為確保歐洲采購、加工和回收原材料的供應鏈安全和可持續(xù)供應，歐盟委員會通過《歐盟關鍵原材料法案》，要求2030年前實現(xiàn)歐盟供應多樣化，降低歐盟對單一國家供應商進口的依賴。該法案提出了明確行動重點：根據(jù)所有原材料在支持綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及國防、航天航空等技術中的用途和重要性，整理出關鍵和戰(zhàn)略原材料清單，每四年至少審查并更新一次；建設歐洲能力：加強原材料從采礦到精煉再到加工、回收的價值鏈，發(fā)展更精簡、可預測的許可程序和方法，以及改善獲得資金的機會；提高供應鏈彈性：建立了關鍵原材料供應鏈的協(xié)調(diào)監(jiān)測機制，提高歐盟抵御供應鏈中斷的能力，促進可持續(xù)投資于研究、創(chuàng)新和技能：歐盟將加強在關鍵原材料中采用和部署突破性技術，在關鍵原材料研發(fā)方面建立大規(guī)模的技能伙伴關系和原材料學院，促進關鍵原材料供應鏈中勞動力相關的技能培訓；促進更加可持續(xù)和循環(huán)的關鍵原材料經(jīng)濟：歐盟提出降低關鍵原材料環(huán)境足跡（environmentalfootprint）等規(guī)定，鼓勵從采掘廢物設施中回收關鍵原材料，并加大力度減輕對勞工權利、人權和環(huán)境保護的不利影據(jù)悉，《歐盟關鍵原材料法案》所列清單涉及銻、鎵、鍺、重稀土元素等34種關鍵原材料以及鉍、鋰-電池級、鎂金屬等16種戰(zhàn)略原材料。而中國在稀土、鎂、鋰、鎵等關鍵原材料的生產(chǎn)和加工方面具有全球性優(yōu)勢。歐盟97%的鎂供應來自于中國、100%用于永磁體的稀土在中國精煉，[7]不難看出歐盟也意識到對第三國關鍵原材料嚴重依賴的供應鏈脆弱性，從而頒布《歐盟關鍵原材料法案》以降低依賴。該法案的頒布必然對中國關鍵、戰(zhàn)略原材料產(chǎn)業(yè)鏈上相關企業(yè)帶來挑戰(zhàn)。二、“泛國家安全化”下的美國供應鏈安全政策如美國白宮于2022年10月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》（NationalSecurityStrategy）聲稱，美國“必須投資于我們的創(chuàng)新和工業(yè)實力，并在國內(nèi)建設我們的復原力”。半導體限制、出口管制和經(jīng)濟制裁、供應鏈限制以及國家安全問題正日益成為美國經(jīng)濟政策的驅(qū)動力。美國將在外交、發(fā)展合作、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、國防安全等層面對于高新技術，網(wǎng)絡安全以及貿(mào)易和經(jīng)濟制定相關規(guī)則，具體領域包括微電子技術、先進計算機技術、生物技術、清潔能源技術和先進電信技術等。1.美國應對供應鏈安全態(tài)度及所針對的行業(yè)領域2017年特朗普政府下的《美國國家安全戰(zhàn)略》報告共8次提及供應鏈，包括建立健康、安全的國防工業(yè)供應鏈，減輕國外供應鏈依賴，建立有彈性韌性的供應鏈，防止供應鏈上敏感信息泄露等內(nèi)容。[8]拜登政府同樣十分重視美國供應鏈安全。2021年2月24日，拜登簽署第14017號行政令[9]，要求對美國半導體、新能源電池、關鍵礦物、醫(yī)藥用品四大關鍵領域的供應鏈彈性進行評估。2021年7月，拜登政府針對前述行政令頒布《建設有彈性的供應鏈，振興美國制造業(yè)，促進廣泛增長》（BuildingResilientSupplyChains,RevitalizingAmericanManufacturing,andFosteringBroad-basedGrowth）評估報告。[10]報告指出，半導體制造和先進封裝、大容量電池、關鍵礦物和材料、藥品和活性藥物成分是當前美國供應鏈安全中的四大關鍵領域，此外拜登政府也會繼續(xù)解決供應鏈網(wǎng)絡安全漏洞。以備受各國關注的半導體行業(yè)為例。2021年以來，美國高度關注半導體行業(yè)供應鏈透明度問題。2021年9月，美國商務部以提高芯片“供應鏈透明度”為由，要求包括生產(chǎn)商、消費者、中間商在內(nèi)的所有芯片產(chǎn)業(yè)供應鏈企業(yè)，自愿分享其有關庫存、需求和交付的動態(tài)信息，以便商務部監(jiān)測漏洞并采取行動，[11]對全球半導體供應鏈產(chǎn)生足夠的脅迫與擾亂，尤其是對中國半導體企業(yè)采取了單獨的干預手段，以遏制中國半導體領域的競爭除半導體行業(yè)外，美國同樣重視在國防原料、關鍵礦物等行業(yè)的供應鏈安全，并頒布相關政策文件，對中國企業(yè)造成不小的影響。2.美國供應鏈安全規(guī)范與分析（1）美國《2022年芯片和科學法案》（CHIPSandScienceActof2022）2022年8月9日，拜登總統(tǒng)簽署《2022年芯片和科學法案》（“《芯片法案》”），該法案正式生效。《芯片法案》以強化美國半導體產(chǎn)業(yè)供應鏈安全和維護國家安全為由，為美國本土的半導體制造和其他相關前沿領域的科研活動提供了巨額的財政撥款和稅收抵免等產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠舉措。通過向美國芯片制造商提供巨額資金支持其在美建廠、減免稅負、加大人工智能等關鍵領域的投入等措施，推動芯片制造回流美國本土。[12]《芯片法案》在架構上主要分為三部分，第一部分為《2022年芯片法案》，主要為半導體產(chǎn)業(yè)提供專項撥款與稅收抵免政策，第二部分為《研發(fā)與創(chuàng)新》，主要為美國其他關鍵技術領域（如航空航天）和基礎理工學科（STEM）研發(fā)提供相關的撥款，第三部分則為《對美國最高法院應對威脅進行補充撥款》。美國商務部已開始實施《2022年芯片法案》，該法案撥款527億美元用于支持美國半導體產(chǎn)業(yè)。這筆資金不僅旨在支持制造商，更是激勵半導體生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展，包括供應商、勞動力發(fā)展和研發(fā)，具體措施如下：[13]向美國國防部撥款20億美元，用于資助汽車和國防系統(tǒng)的傳統(tǒng)芯片制造；5億美元用于提供國際信息通信技術安全和半導體供應鏈活動；132億美元用于研發(fā)和勞動力發(fā)展；為制造半導體和相關設備的資本支出提供25%的投資稅收抵免（預計總金額為240億美元）；15億美元投入于無線供應鏈項目，以提高美國開放式無線接入網(wǎng)絡5G網(wǎng)絡的競爭力；100億美元投資于全國各地的區(qū)域創(chuàng)新和技術中心，建立區(qū)域伙伴關系。2023年10月17日，美國商務部工業(yè)和安全局（BIS）更新了“先進計算芯片和半導體制造設備出口管制規(guī)則”的三項內(nèi)容，[14]分別為《半導體制造物項出口管制臨時最終規(guī)則》（ExportControlsonSemiconductorManufacturingItemsInterimFinalRule）、《實施額外出口管制：某些先進計算物項、超級計算機與半導體終端應用，更新和修改臨時最終規(guī)則》（ImplementationofAdditionalExportControls:CertainAdvancedComputingItems;SupercomputerandSemiconductorEndUse;UpdatesandCorrectionsInterimFinalRule），以及將13家從事先進計算集成電路（ICs）開發(fā)的中國實體列入實體清單。這是拜登政府通過對中國獲取美國半導體技術實施新的限制，基于2022年10月7日規(guī)則的修改和強化，進一步加嚴對人工智能相關芯片、半導體制造設備的對華出口限制。上述措施試圖解決美國在國家安全和外交政策方面對中國戰(zhàn)略和軍事目標的擔憂，旨在限制中國“獲取先進計算芯片、開發(fā)和維護超級計算機以及制造先進半導體的能力”。（3）美國所謂的《維吾爾強迫勞動預防法案》（UyghurForcedLaborPreventionAct）所謂的“涉疆問題”，從《維吾爾強迫勞動預防法案》（“《涉疆法案》”）立項至總統(tǒng)簽字生效，美國立法及行政執(zhí)法機關亦在不斷強化其法律工具、研究完善執(zhí)法手段、加強人員配備和資金保障等，并逐漸形成美國國內(nèi)較為完備和穩(wěn)定的執(zhí)法實踐。如在《涉疆法案下產(chǎn)業(yè)鏈溯源應對與突圍》中所介紹，美國借口“強迫勞動”，對大量中國企業(yè)施加供應鏈溯源壓力。美國海關與邊境保護局（“CBP”）亦是依據(jù)《涉疆法案》拒絕大量中國貨物入境。根據(jù)對行業(yè)數(shù)據(jù)分析的結果顯示（如圖1），截至2024年2月5日，CBP依據(jù)《涉疆法案》扣貨數(shù)量最高的是電子行業(yè)（3141批次），服裝和紡織品行業(yè)緊隨其后（1214批次），再次是工業(yè)及制造材料行業(yè)（1087批次）。[15]根據(jù)彭博社報道，鋁制品等金屬制品、作為新能源光伏產(chǎn)業(yè)重要原材料的多晶硅已經(jīng)和棉花、西紅柿共同成為重點受審查圖1：CBP依據(jù)《涉疆法案》扣留貨物的行業(yè)審查結果（截至本文發(fā)表前的官方數(shù)據(jù)來源）（4）美國《禁止與某些生物技術供應商簽訂合同的法案》草案（ABilltoprohibitcontractingwithcertainbiotechnologyproviders）2024年1月25日，美國參眾兩院以“保護基因數(shù)據(jù)和國家安全”為由，分別提出針對部分中國生物技術公司的《禁止與某些生物技術供應商簽訂合同的法案》（以下簡稱“《生物技術法案》”）。[17]除《生物技術法案》中已經(jīng)列明的中國生物技術公司外，美國政府有權將滿足以下條件的實體列入法案限制范受外國對手政府管轄、指揮、控制或代表其運作的任何實體；在任何程度上參與生物技術設備或服務的制造、分銷、提供或采購；并且基于以下原因?qū)γ绹膰野踩珮嫵娠L險：a.與外國對手的軍事、內(nèi)部安全或情報機構進行聯(lián)合研究，或得到其支持，或與其有聯(lián)系；b.向外國對手的政府提供通過生物技術設備或服務獲得的多組學數(shù)據(jù)（multiomicdata）；或c.未經(jīng)明示和實際同意的情況下，通過生物技術設備或服務獲取人類多組學數(shù)據(jù)。如該法案后續(xù)發(fā)布生效并頒布受限生物技術公司清單后，被列入清單的中國生物技術公司將無法獲得美國政府的采購合同，或從美國政府獲得貸款或捐贈，從而大大削弱上述生物技術公司獲取涉美商業(yè)機會的能力。美國政府機構（以下簡稱“政府機構”）不得與根據(jù)該法案指定的生物技術公司（以下簡稱“生物技術公司”）簽訂采購類型合同，具體而言：政府機構不得采購或獲取生物技術公司生產(chǎn)或提供的任何生物技術設備或服務；不得與使用生物技術公司生產(chǎn)或提供的任何生物技術設備或服務的任何實體簽訂或續(xù)簽合同；或不得簽訂或續(xù)簽任何履約過程中需要使用生物技術公司生產(chǎn)或提供的任何生物技術設備或服務的合同。三、中國的供應鏈政策與國家安全黨的十八大以來，確保供應鏈穩(wěn)定安全被確認為是助力中國產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、保障實體經(jīng)濟穩(wěn)定運行、構建新發(fā)展格局的重要內(nèi)容，也是國家經(jīng)濟安全的重要組成部分。[18]一方面，中國近年來一直積極參與國際供應鏈安全規(guī)范建設；另一方面，面對西方國家針對供應鏈安全頒布的各項措施，尤其是部分帶有明顯“去中國化”色彩的供應鏈安全政策，中國在頒布《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》以應對“攻擊”的同時，不斷完善與更新《出口管制法》《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》等相關制度，以維護中國企業(yè)及關鍵產(chǎn)品的正當權益和進出口安全。1.法律法規(guī)層面（1）《出口管制法》圖2：形成全面覆蓋核、生物、化學、導彈以及軍品等物項的新出口管制法律制度體系[19]如《塵埃落定，全面速解中國〈出口管制法〉》中介紹，面對以美國為代表的國家在出口管制領域的頻繁執(zhí)法，中國于2020年12月1日起正式實施《出口管制法》，有效填補了中國出口管制法律體系的空白。基于維護國家安全和利益的立法目的，《出口管制法》在管制物項的范圍、管理方式、引導企業(yè)建立出口管制合規(guī)內(nèi)控制度等方面進行了明確。（2）《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（“《阻斷辦法》”）近年來，美國頻繁利用出口管制及經(jīng)濟制裁為執(zhí)法手段，強行干預中國企業(yè)的正常經(jīng)濟活動。為阻斷外國法律與措施的不當域外適用對中國的影響，維護國家安全并保護中國公民及企業(yè)的合法權益，2021年1月9日，中國正式開始實施《阻斷辦法》。《阻斷辦法》對其適用范圍和判斷標準、主管部門、報告制度、禁令制度、追償制度、支持措施等予以規(guī)定。中國企業(yè)可依據(jù)《阻斷辦法》第五條的規(guī)定向商務主管部門報告制裁等相關情況并依據(jù)第八條申請豁免遵守禁令，保障正常貿(mào)易往來。中國企業(yè)亦可以依據(jù)《阻斷辦法》第九條的規(guī)定依法向人民法院提起訴訟，要求相關方賠償因遵守禁令范圍內(nèi)的外國法律與措施而侵害中國企業(yè)合法權益所導致的損失。2.政策措施層面（1）不斷更新、完善《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》2024年1月1日，2024年度《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》正式實施。伴隨著國內(nèi)外每年進出口管控、稅收等政策的變化，進出口許可證管理目錄也會隨之進行調(diào)整。每年12月底，商務部會于其官網(wǎng)更新并公布下一年度的《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》。（2）對于特定領域的管制近年來，中國針對具有戰(zhàn)略意義的特定物項發(fā)布出口管制的公告。例如，2023年7月3日，商務部、海關總署發(fā)布關于對鎵、鍺相關物項實施出口管制的公告，對相關物項實行出口許可證件審批制度。出口經(jīng)營者應當向海關出具出口許可證件，依照《中華人民共和國海關法》的規(guī)定辦理海關手續(xù)，并接受海關監(jiān)管。海關憑商務部簽發(fā)的出口許可證件辦理驗放手續(xù)。同樣的，中國于2023年接續(xù)發(fā)布關于優(yōu)化調(diào)整石墨物項臨時出口管制措施的公告、關于對含γ-丁內(nèi)酯部分特定產(chǎn)品優(yōu)化服務管理措施的公告等措施，以強化特定領域的監(jiān)督檢查。（3）針對特定個人/實體的制裁如我們在《2023年中國出口管制與反制裁年度回顧及展望》中介紹，為維護國家主權、安全和發(fā)展利益，中國于2023年2月16日首次啟動“不可靠實體清單”，依據(jù)《不可靠實體清單規(guī)定》第二條、第八條和第十條等有關規(guī)定，對嚴重損害中國企業(yè)、其它組織或者個人合法權益的外國實體采取制裁措施。四、供應鏈風險識別與應對建議1.泛國家安全化下的供應鏈可能面臨的風險重新評估如前所述，泛國家安全化背景下，以美歐為代表的西方國家或聯(lián)盟皆對進出口商提出了風險評估或上報相關證明文件的要求。如歐盟《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》（CorporateSustainabilityDueDiligenceDirective）對歐盟成員國及非成員國但滿足一定條件的公司均提出了供應鏈盡調(diào)義務，包括供