論稅務機關(guān)在實施《行政許可法》中的正確定位

文章來源：中顧法律網(wǎng)中國第一法律門戶中顧法律網(wǎng)提供更多免費資料下載論稅務機關(guān)在實施《行政許可法》中的正確定位永平舉國關(guān)注的《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)已于2004年7月1日起開始施行，這是我國社會主義民主法制建設(shè)中的一件大事。《行政許可法》是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復議法之后又一部規(guī)范政府行政行為的重要法律?！缎姓S可法》的實施，是規(guī)范設(shè)立、實施行政許可的需要，是深化行政審批改革的需要，是適應加入WTO規(guī)則新形勢的需要。它所確立的諸多原則和制度是對現(xiàn)行行政許可制度的規(guī)范和重大改革，是對行政機關(guān)的一次新的挑戰(zhàn)。稅務機關(guān)是國家的重要經(jīng)濟執(zhí)法部門，稅務行政許可是稅務行政管理中經(jīng)常使用到的重要手段，因此稅務機關(guān)處于應對《行政許可法》挑戰(zhàn)的前沿。稅務機關(guān)在實施《行政許可法》中應當如何正確定位從而積極應對這場新的挑戰(zhàn)?這是我們每個稅務干部都應當認真思考的問題，本文擬就這一問題談談自己的膚淺看法。定位一：稅務機關(guān)要做法治機關(guān)《行政許可法》第四條規(guī)定，設(shè)定和實施行政許可，應當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。該規(guī)定要求行政機關(guān)在設(shè)定、實施行政許可過程中必須依法辦事，使行政機關(guān)行政審批活動完全建立在合法的基礎(chǔ)上。這就是行政許可法確立的法治原則。法治原則是現(xiàn)代法治國家行政活動的一條最基本的原則，也是政治文明的一個突出標志。具體到稅務機關(guān)，在貫徹行政許可法治原則上，應當做到以下幾點：第一，稅務行政許可設(shè)定法定。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，國家稅務總局制定的部門規(guī)章無權(quán)設(shè)定行政許可，這是貫徹《行政許可法》法治原則的前提。第二，稅務行政許可事項法定。目前僅限于6項，即：指定企業(yè)印制發(fā)票，對發(fā)票使用和管理的審批，對發(fā)票領(lǐng)購資格的審批，對增值稅防偽稅控系統(tǒng)最高開票限額的審批，建立收支憑證粘貼簿，進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置的審批，印花稅票代售許可。除此外，不得對其他審批事項實施稅務行政許可。第三，稅務行政許可的實施機關(guān)法定。根據(jù)國家稅務總局《關(guān)于實施稅務行政許可若干問題的通知》規(guī)定，“稅務行政許可的實施機關(guān)由具有行政許可權(quán)的稅務機關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)實施，各級稅務機關(guān)下屬的事業(yè)單位一律不得實施行政許可”。就目前保留的6項稅務行政許可來看，實施機關(guān)主要有4類：第一類為總局或者省級稅務機關(guān)，如指定企業(yè)印制發(fā)票;第二類為主管稅務機關(guān)，例如，對發(fā)票使用和管理的審批、對發(fā)票領(lǐng)購資格的審核。第三類是縣級以上稅務機關(guān)，如建立收支憑證粘貼簿，進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置的審批;第四類為當?shù)囟悇諜C關(guān)，例如印花稅票代售許可。按照法治原則的要求凡規(guī)定了由省級稅務機關(guān)實施的行政許可，縣市級就不得實施該行政許可。此外，沒有法律、行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，上級機關(guān)也不得將自己實施的行政許可委托下級稅務機關(guān)行使。第四，程序法定。稅務行政許可的申請、受理、審查、決定、聽證、審批與延續(xù)、辦理時限等都必須遵守《行政許可法》的規(guī)定。定位二：稅務機關(guān)要做有限機關(guān)有限機關(guān)與法治機關(guān)是一脈相承的，有限意味著行政權(quán)力不能無限膨脹，而應受到限制和約束。從某種程度上說，法治的歷史就是不斷限制政府權(quán)力而還權(quán)利于老百姓的歷史。因此，筆者認為，《行政許可法》要求行政機關(guān)做有限機關(guān)就是從三個方面限制行政權(quán)入手的：一是以立法限權(quán)。我們知道，立法是對權(quán)利(權(quán)力)、義務的第一次分配，通過法律這種最權(quán)威最有效的分配方式，從而實現(xiàn)社會的動態(tài)平衡。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，部門規(guī)章無行政許可設(shè)定權(quán)。國務院各個行政部門承擔著主要的日常行政工作，《行政許可法》將部門規(guī)章排除在行政許可的設(shè)定權(quán)外，是立法在權(quán)力分配上限制權(quán)力的表現(xiàn)。二是以權(quán)力制約權(quán)力?！缎姓S可法》第10條、第60條規(guī)定縣級以上人民政府對行政機關(guān)、上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督檢查制度，是權(quán)力制約權(quán)力的典型反映。三是以權(quán)利制約權(quán)力。首先,在設(shè)定行政許可上，法律規(guī)定的6類可以設(shè)定許可的事項，如果通過公民、法人或者其他組織、市場競爭機制、行業(yè)組織、中介機構(gòu)、事后監(jiān)督能決定、調(diào)節(jié)、自律管理或者解決的，也可以不設(shè)定行政許可。其次，地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可;不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。最后，《行政許可法》確立的有關(guān)聽證案卷排他性原則、許可變更中行政機關(guān)不作為視為同意、即時告知制度、依法補償制度、監(jiān)督檢查不影響納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營制度、許可原則上不收費制度、利害關(guān)系人的聽證申請權(quán)和行政許可的申請撤銷權(quán)等都是以公民、法人或者其他組織的權(quán)利制約行政機關(guān)權(quán)力的反映?？梢哉f，《行政許可法》是一部放松規(guī)制的法律，其立法宗旨就是行政限權(quán)，而將更多的自主來、面向世界的高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍的要求還有很大差距，特別是既懂稅收專業(yè)知識又懂法律知識和外語的復合型人才十分稀缺。很難想像，沒有高素質(zhì)的干部隊伍，執(zhí)法水平能達到高效能。二是精兵簡政。稅務機關(guān)效能不高，很重要的一個原因就是機構(gòu)臃腫，人浮于事。當前稅務機關(guān)機構(gòu)存在的問題是過分追求以增加職能部門和增加稅務人員的數(shù)量來取代效能，過分追求機構(gòu)和職務的上下對口，橫向相稱，重復設(shè)置各種職務，大量設(shè)置各種虛職，造成官僚主義滋生，稅務行政效能下降。三是做到職責權(quán)統(tǒng)一。當前稅務機關(guān)在貫徹行政執(zhí)法責任原則中存在的的一個突出問題就是職責權(quán)不對稱，存在有職無權(quán)、有權(quán)無責的普遍現(xiàn)象。四是改革完善目標考核機制?，F(xiàn)在的目標考核是以工作量為基礎(chǔ)的，即一年內(nèi)完成若干工作任務得100分，以獎牌為主要加分因素，最終打出目標考核分以此來確定考核單位的工作業(yè)績。這種工作任務導向型目標考核體系的特征是：只注重工作數(shù)量而忽視工作質(zhì)量，只注重內(nèi)部評價而忽視外部評價。在該考核機制下，會存在納稅人評價很不好的稅務人員在系統(tǒng)內(nèi)部公務員考核中可能多年被評為先進的尷尬局面,甚至出現(xiàn)了花錢向有關(guān)單位買獎牌的情況。筆者認為，應當以效能導向型目標考核機制來取代工作任務導向型目標考核機制。稅務機關(guān)要做效能機關(guān)，就必須要解決以上四個問題，深入開展能力工程培訓，提高培訓的廣度和深度，保證質(zhì)量。進一步深化干部人事制度改革，精兵簡政，輕裝上陣，完善崗責體系，做到職責權(quán)對稱統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上，改革完善目標考核機制，使其由“工作任務型”向“工作效能型”轉(zhuǎn)變。定位五：稅務機關(guān)要做責任機關(guān)《行政許可法》確立了國家賠償責任，依法補償責任，監(jiān)督檢查責任和其他違法責任制度，可以說是確立的責任比較多的一部法律。過去行政機關(guān)習慣以“官老爺”自居，對自己的違法行為不負責任，或者是怕輸官司，丟面子，或者是輸了官司又賴官司，對行政管理相對人的合法權(quán)利持淡漠，冷視的態(tài)度。為了應對《行政許可法》的挑戰(zhàn)，行政機關(guān)必須轉(zhuǎn)變觀念，多一些責任意識，少一些權(quán)力意識?！缎姓S可法》的一大亮點是：除繼承了國家賠償責任制度外，還首次確立了依法補償責任制度。該法規(guī)定即使是合法行為，如果導致了相對人的合法利益損失，也可能要依法予以補償。此外，《行政許可法》另一特色是監(jiān)督檢查責任制度，過去行政機關(guān)重許可、輕監(jiān)管，將許可作為增加本部門收入的一條重要途徑，只要收了錢就對作出許可的事項不再監(jiān)督檢查，以至于多年以后，被許可人不再具備許可條件了，還在從事許可項目，特別是對于關(guān)系公共安全的許可事項是十分危險的。具體到稅務部門，對于6類許可事項要加強監(jiān)督檢查，特別是指定企業(yè)印制發(fā)票這樣的重大行政許可更是要加強檢查，對不現(xiàn)符合條件的要堅決撤銷許可。稅務機關(guān)要增強自己的責任心，明白權(quán)力是人民給的，行使權(quán)力是有責任的，按照法律規(guī)定稅務機關(guān)應當承擔責任的，要敢于承擔責任。稅務機關(guān)在做責任機關(guān)時，必須強化責任意識，淡化權(quán)力意識，要堅持這樣的信念：只要依法辦事了，程序到位了，再多的責任，也不怕追究。定位六：稅務機關(guān)要做科技機關(guān)《行政許可法》第三十三條規(guī)定，行政機關(guān)應當建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務，在行政機關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項，方便申請人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請;應當與其他行政機關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率。根據(jù)該條規(guī)定，稅務機關(guān)應當做科技機關(guān)。過去幾年，稅務機關(guān)按照“科技+管理”的征管工作思想，普遍確立了以納稅申報為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡為依托，以納稅評估為監(jiān)控，集中征收，重點稽查的征管新模式。在此基礎(chǔ)上，也建立了稅務內(nèi)部行業(yè)網(wǎng)，辦公自動化系統(tǒng)，可以說大大提高了辦事效率和質(zhì)量，已有個別條件較好的稅務機關(guān)建立了網(wǎng)站，供納稅人查詢，但在發(fā)展較落后的中西部地區(qū)，大多數(shù)稅務機關(guān)連個電子公告屏都沒有。無論是發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū)同《行政許可法》要求的電子政務相比，都還具有較大的差距，體現(xiàn)在：當前還有大量的涉稅事宜尤其是稅務行政許可的受理是通過人工來完成的，大量的政策資料還只有依靠納稅人電話咨詢稅務機關(guān)來得到，從已建成的網(wǎng)站來看，普遍存在資料不全，信息更新不及時，給人感覺像是在“做秀”。全面推行電子政務后，納稅人申請行政許可時，足不出戶，在家里只要發(fā)一個E-mail就可以了，余下的事就是稅務局的了，這就是推行電子政務的好處。筆者認為，未建立網(wǎng)站的稅務機關(guān)當務之急就是著手建立自己的網(wǎng)站，并對網(wǎng)站進行定期更新維護，在網(wǎng)站上公布行政許可事項，在此基礎(chǔ)上，與其他行政機關(guān)聯(lián)網(wǎng)。此外，我們還要看到，推行電子政務雖然能給稅務行政管理相對人帶來很多便利，但電子政務需要進一步制訂相關(guān)運作規(guī)則和技術(shù)規(guī)則作保障，推行電子政務并不是一項簡單的工作，更是一個涉及稅務機關(guān)、納稅人、社會公眾、其他行政機關(guān)的多部門、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。為此，稅務機關(guān)要按《行政許可法》的要求，著手制定推行電子政務的規(guī)劃、方案，并分步實施，最終實現(xiàn)與納稅人、社會公眾、其他行政機關(guān)的信息互動，以應對《行政許可法》的挑戰(zhàn)。定位七：稅務機關(guān)要做陽光機關(guān)《行政許可法》第三十條規(guī)定，行政機關(guān)應當將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。這就是《行政許可法》確定的公開制度。從國外來看，很多國家都注重行政行為的公開、透明，例如，日本單獨制定了《情報公開法》(該法所稱情報，是指行政文件，是行政機關(guān)工作人員依職權(quán)制定或者取得的文件，圖畫及電子記錄等在行政機關(guān)保存的資料)。加拿大更是注重稅務行政執(zhí)法的公開，被稱為“讓稅收執(zhí)法在陽光下進行”的國家。長期以來，我國稅務行政審批，幾乎是各級稅務機關(guān)手中唯一的管理手段，以至稅務行政審批泛濫，稅務行政許可清理前，各種稅務行政性審批有近百項之多，如果說稅務機關(guān)“門難進、事難辦”是納稅人對稅務機關(guān)衙門作用譏諷的話，那么“跑斷腿、磨破嘴”則是納稅人的萬般無賴?！缎姓S可法》的實施，無疑使稅務機關(guān)政務公開上了一個新的層次，為稅務機關(guān)行政審批“暗箱操作”劃上了句號，也為納稅人實施有力的稅收執(zhí)法外部監(jiān)督創(chuàng)造了更好的條件。推而廣之，不單是稅務行政許可，所有的稅收執(zhí)法事項都應當公開，稅務機關(guān)應當真真切切做一個陽光機關(guān)。定位八：稅務機關(guān)要做服務機關(guān)稅務機關(guān)在實施行政許可過程中，還要做服務機關(guān)。筆者認為，稅務機關(guān)做服務機關(guān)是指以上法治機關(guān)、有限機關(guān)、效能機關(guān)、責任機關(guān)、誠信機關(guān)、科技機關(guān)、陽光機關(guān)的綜合體現(xiàn)，不是單純?yōu)榉斩铡！缎姓S可法》規(guī)定的“部門規(guī)章無行政許可設(shè)定權(quán)”、“一窗對外”、“辦理時限”、“信賴利益保護”、“監(jiān)督檢查制度”等都是服務的體現(xiàn)。稅務機關(guān)是否屬于服務機關(guān)是由納稅人、扣繳義務人等行政管理相對人對稅務機關(guān)的滿意度來最終決定的，而不是稅務機關(guān)自認為對納稅人提供了服務就能標榜為服務機關(guān)的。例如，稅務機關(guān)在辦理行政許可過程中，違法設(shè)置了行政許可或者增設(shè)了前置性行政許可條件，肯定會使納稅人不滿意。反之，如果稅務機關(guān)為了扶持某企業(yè)發(fā)展而對不符合條件的企業(yè)授予“指定企業(yè)印制發(fā)票”的稅務行政許可，雖會使該企業(yè)感到滿意，但同時會使其他類似企業(yè)不