論現(xiàn)行土地管理法的缺陷

論現(xiàn)行土地管理法的缺陷摘要《中華人民共和國(guó)土地管理法》自1986年制定實(shí)施以來(lái)，經(jīng)幾次修訂，逐步完善，現(xiàn)行版本是2004年版本。幾年的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在肯定其對(duì)我國(guó)土地管理、維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制、保護(hù)和開(kāi)發(fā)土地資源、合理利用土地方面做出重要貢獻(xiàn)的同時(shí)，也暴露出了一些問(wèn)題。資源配置與損失補(bǔ)償?shù)姆莾r(jià)值化原則，征收、征用土地補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇?，集?quán)型、管制型為主要內(nèi)容的制度規(guī)范，監(jiān)督檢查機(jī)制與公眾反饋機(jī)制的缺乏，公共利益界定的不明確，土地產(chǎn)權(quán)的不清晰，都是現(xiàn)行土地管理法表現(xiàn)出的問(wèn)題。另一方面，由于制度的不合理，也開(kāi)始暴露出來(lái)了很多隱藏的問(wèn)題，例如，禁止集體土地入市，唯一進(jìn)入市場(chǎng)的方式就是通過(guò)土地征收，這妨礙了農(nóng)民集體參與工業(yè)化、城市化的機(jī)會(huì)；征地補(bǔ)償還是維持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的地價(jià)制度，補(bǔ)償費(fèi)還是由政府來(lái)定，而不是市場(chǎng)價(jià)，這就從農(nóng)民身上拿走了巨額的財(cái)產(chǎn)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益；小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生，也從側(cè)面反映出現(xiàn)行《土地管理法》存在的嚴(yán)重問(wèn)題。合理分析現(xiàn)行《土地管理法》的缺陷，提出合理的建議，將會(huì)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，為保護(hù)開(kāi)發(fā)土地、合理利用提出寶貴意見(jiàn)。關(guān)鍵詞土地管理法缺陷征地正文中華人民共和國(guó)土地管理法簡(jiǎn)介：1986年6月25日

第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，明確提出制定本法的目的是：為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。第一版的土地管理法包括七章五十七條。之后一直到現(xiàn)在，總共進(jìn)行了三次修訂。1988年12月29日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞的決定》，主要進(jìn)行了五大方面的修訂；1998年8月29日中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，進(jìn)行了第二次修訂，修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》分為八章八十六條，增加了29條，同時(shí)增加了監(jiān)督檢查這一章；2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》，為第三次修訂，這次修訂主要是區(qū)分了征收與征用的不同，包括以下幾條：第二條第四款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?；將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的“征用”修改為“征收”。現(xiàn)行《土地管理法》為2004年版。本法自實(shí)施以來(lái)，為保護(hù)土地資源、合理利用土地、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的做出了重大貢獻(xiàn)，但同時(shí)，隨著實(shí)施時(shí)間的延長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)的積累，本法也暴露出來(lái)了一些明顯的缺陷和不足，資源配置與損失補(bǔ)償?shù)姆莾r(jià)值化原則，集權(quán)型、管制型為主要內(nèi)容的制度規(guī)范，都成為現(xiàn)行土地管理法面臨的問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的變化，以及立法環(huán)境的不斷變化，從一定程度上都要求我們需要有一個(gè)適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)現(xiàn)狀的土地管理法。本文主要論述現(xiàn)行土地管理法存在的一些缺陷和問(wèn)題。一、《土地管理法》中有關(guān)征收、征用土地的問(wèn)題《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。也正是這一條關(guān)于征收征用土地的規(guī)定，暴露除了很多與我國(guó)社會(huì)情況不相符合的問(wèn)題，成為近年來(lái)一直備受爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。中國(guó)征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征，這是與我國(guó)現(xiàn)狀不符合的，因而必然引發(fā)矛盾。具體分析在《土地管理法》法條中體現(xiàn)的不合理之處，主要有以下幾點(diǎn)：一是法律規(guī)定不完備，對(duì)公共利益的界定不明確。第二條強(qiáng)調(diào)國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地進(jìn)行征用，但未對(duì)公共利益做出明確的界定，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用范圍過(guò)大，沒(méi)有充分尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)使用、收益和處分的權(quán)利。經(jīng)營(yíng)性用地也打著公共利益幌子進(jìn)行征用。《土地管理法》第六十三條規(guī)定“：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！钡谒氖龡l規(guī)定“：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。可以看出，只有國(guó)有土地使用權(quán)才能上市流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體的土地不能上市流轉(zhuǎn)，而征用權(quán)的行使是集體土地變?yōu)閲?guó)有的唯一途徑;這種建設(shè)用地統(tǒng)一由國(guó)家征用、政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的土地使用制度，為地方政府“以地生財(cái)”創(chuàng)造了條件。政府以“公共利益”為借口可以征收征用集體土地，而不必征求農(nóng)民的意見(jiàn)，農(nóng)民對(duì)征收征用補(bǔ)償不能討價(jià)還價(jià)，不能行使權(quán)利對(duì)征收征用予以反對(duì)，也不能從政府利用征用的集體的土地通過(guò)拍賣(mài)賺取土地差價(jià)中獲得直接報(bào)酬。這就在客觀上形成了土地征占越多，政府利益越大的現(xiàn)狀。而農(nóng)民則無(wú)緣于土地在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的價(jià)值增值。二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6~10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4~6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。土地在農(nóng)村不僅僅是收入來(lái)源，還有著社會(huì)保障的功能。但是，中國(guó)農(nóng)村整體上社會(huì)保障體制尚五、法律監(jiān)督的不足《土地管理法》中法律監(jiān)督的不足，主要包括了兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是監(jiān)督反饋機(jī)制的缺失導(dǎo)致公共監(jiān)督作用不能發(fā)揮，一是政府部門(mén)自身在監(jiān)督檢查過(guò)程中的不足?！锻恋毓芾矸ā返诹轮袑?duì)監(jiān)督檢查的規(guī)定，主要是面向政府部門(mén)，對(duì)政府部門(mén)應(yīng)該履行的監(jiān)督檢查職責(zé)做出了明確的規(guī)定。包括對(duì)土地監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)和人員的規(guī)定，對(duì)監(jiān)督檢查措施的規(guī)定，以及對(duì)有關(guān)單位的應(yīng)盡義務(wù)的規(guī)定，對(duì)行政處分和土地行政處罰的規(guī)定等。但是從法條中可以看出，這個(gè)監(jiān)督檢查的主體始終是政府部門(mén)。也就是說(shuō)，是政府部門(mén)監(jiān)督法條的實(shí)施，檢查法條的執(zhí)行情況，并要求相關(guān)單位予以配合。但是由于政府失靈的存在，以及在利益驅(qū)動(dòng)下的部分政府職能的喪失，就要求監(jiān)督檢查的主體決不能僅僅是政府部門(mén)。而這是我們《土地管理法》沒(méi)有提到的。一方面，公眾對(duì)政府部門(mén)監(jiān)督的缺乏，對(duì)法律實(shí)施情況監(jiān)督的缺乏，以及政府部門(mén)反饋機(jī)制的欠缺，成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的又一發(fā)阻力。農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，幫助政府集中更多的土地資源，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市擴(kuò)張帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加地方政府收入，房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)商成為影響政府的重要社會(huì)利益集團(tuán)。在這種種利益訴求的推動(dòng)下，政府的角色正悄然發(fā)生著變化，其權(quán)力被不斷放大。政府已不再是單一的執(zhí)法者，成為既是土地的占有者，又是土地的支配者；既是現(xiàn)行土地法律的執(zhí)法者又是因改革發(fā)展而不得不突破現(xiàn)行土地法律規(guī)定的違法者的雙重角色。加速土地交易，造成土地的無(wú)序供應(yīng)，也加快了農(nóng)村土地的流失，從而威脅著國(guó)家的耕地保護(hù)紅線(xiàn)。“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題正是在政府角色的悄然變化中由地方政府默許和推動(dòng)，不正常發(fā)展起來(lái)的。歸根結(jié)底，是公眾監(jiān)督的缺失。另一方面，是政府部門(mén)自身監(jiān)督檢查機(jī)制的不完善。農(nóng)村改革實(shí)踐證明，為了更好地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，適度的放權(quán)給地方政府是必要的，但在關(guān)系改革發(fā)展大局的重大問(wèn)題上，國(guó)家必須統(tǒng)籌全局，必須加強(qiáng)監(jiān)督，絕不能以土地為代價(jià)換取發(fā)展，也決不能因?yàn)樽陨肀O(jiān)督不到位而產(chǎn)生損害人民利益的事。所以，加