試析農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村水利投入機(jī)制的構(gòu)建

試析農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村水利投入機(jī)制的構(gòu)建——以江蘇省南通市為例農(nóng)村水利是整個(gè)水利事業(yè)的重要組成部分，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的命脈。加強(qiáng)農(nóng)村水利建設(shè)，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障糧食安全的重要條件，是改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障，也是增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活環(huán)境的重要措施。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨中央實(shí)行讓農(nóng)民休養(yǎng)生息的政策，采取取消農(nóng)業(yè)稅等多種措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動(dòng)積累工，農(nóng)村水利投入面臨一個(gè)下降的趨勢(shì)。為此，如何保證農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村水利建設(shè)資金的投入就是一個(gè)顯得及為重要的課題。本文試圖通過(guò)在對(duì)江蘇省南通市農(nóng)村水利投入面臨的現(xiàn)狀及采取的相關(guān)措施進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出若干對(duì)策，以期對(duì)這一問(wèn)題的研究有所借鑒。南通市位于長(zhǎng)江下游北岸，東臨黃海，北面、西面分別與鹽城和泰州市接壤，南與上海隔江相望。全市總面積8001平方公里，以通揚(yáng)運(yùn)河、如泰運(yùn)河為界，南、北分屬長(zhǎng)江和淮河兩個(gè)流域。全市現(xiàn)有耕地面積712.61萬(wàn)畝，總?cè)丝?73.79萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口533.17萬(wàn)，人均占有耕地0.89畝。全市轄6縣（市）、3區(qū)，131個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)村實(shí)有勞動(dòng)力353.96萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力128.68萬(wàn)人，農(nóng)村居民人均純收入4929元。屬長(zhǎng)江三角洲沖積平原，雨量充沛，土壤肥沃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件較好。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949～2005年水利總投入達(dá)35.5億元，共完成土方52.43億立方米，新建配套建筑物38.5萬(wàn)座；開挖疏浚一級(jí)河12條，二級(jí)河111條，三級(jí)河1277條；修筑江海洲堤511.76公里，新建里下河圩堤750.52公里，興建通江通海水閘221座；發(fā)展機(jī)電排灌動(dòng)力35萬(wàn)千瓦；發(fā)展有效灌溉面積514.62萬(wàn)畝。初步建成了能引能排、能調(diào)能控的獨(dú)立水系，保證和促進(jìn)了全市農(nóng)業(yè)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。一、農(nóng)業(yè)稅取消后南通市農(nóng)村水利投入的現(xiàn)狀根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革政策，江蘇省2005年全部取消農(nóng)業(yè)稅，主要用于農(nóng)村水利建設(shè)的“兩工”政策也由“一事一議籌勞”所代替。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革無(wú)疑對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生積極的作用。但在短期內(nèi)，也相應(yīng)給以農(nóng)民投入為主的農(nóng)村水利建設(shè)帶來(lái)影響。1、農(nóng)村水利投入出現(xiàn)下降農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，南通市農(nóng)村水利投入80%以上投入來(lái)源為農(nóng)村“兩工”（勞動(dòng)積累工和義務(wù)工），其中以資金代勞“兩工”統(tǒng)籌款一般為每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力5個(gè)工日，每個(gè)工日以10元計(jì),全市以360萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力計(jì)，可籌集資金18000萬(wàn)元左右。按規(guī)定應(yīng)全部用于農(nóng)村水利建設(shè)，但一般最多只有50%。還有就是農(nóng)村勞動(dòng)力出工，利用冬春空閑時(shí)間，興修水利，一般每年平均大約1800多萬(wàn)個(gè)工日，折資可達(dá)1.5億多元。各級(jí)政府財(cái)政資金一般僅占資金投入的15%不到，年投入不到兩千萬(wàn)元。這樣在稅費(fèi)改革前每年用于水利投入的資金在2億多元左右。稅費(fèi)改革后,農(nóng)村水利投入總量從2001年至2004年總的呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，2004年下降到1.951億元,其中主要影響因素“兩工”政策(“兩工”政策2001年為20工日,2002年為15個(gè)工日,2003年為10工日,2004年改為“一事一議籌勞”為8個(gè)工日),在今年中央一號(hào)文件的作用下,農(nóng)村水利投入力度有了進(jìn)一步的加大,2005年的農(nóng)村水利投入達(dá)到2.665億元。具體數(shù)據(jù)詳見(jiàn)附表(南通市“十五”農(nóng)村水利建設(shè)投入情況分解表)。2、農(nóng)村水利建設(shè)欠賬較多南通市現(xiàn)有河道17.8萬(wàn)條，根據(jù)流域規(guī)劃及控制區(qū)域大小劃分為5級(jí)。這些河道與38.5萬(wàn)座各種類型建筑物構(gòu)成平原河網(wǎng)，成為蓄水水庫(kù)，排水通道、提水水源、調(diào)水渠道和控水樞紐。經(jīng)過(guò)多年的努力，全市農(nóng)村水利建設(shè)雖然取得了初步成效，但對(duì)照農(nóng)村水利現(xiàn)代化的要求來(lái)看，還存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高的問(wèn)題。突出表現(xiàn)在：一是區(qū)域性治理滯后，一些高低水系控制工程、圩區(qū)排澇工程還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；二是面上農(nóng)田排水工程配套率低，排澇標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，普遍只有3～5年一遇；三是面上農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，南面三縣滯后于北面三縣；四是工程老化失修嚴(yán)重，效益衰減，更新改造任務(wù)繁重。據(jù)最近測(cè)查，全市一至四級(jí)河道淤積土方達(dá)1.4億立方米，占河網(wǎng)有效庫(kù)容的30%左右。由于農(nóng)村河道污染、淤積嚴(yán)重，造成河網(wǎng)調(diào)蓄能力減弱，灌排標(biāo)準(zhǔn)下降；水體自凈能力變差，水環(huán)境惡化，水質(zhì)性缺水已經(jīng)越來(lái)越成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。今年的初夏，我市不少地區(qū)連續(xù)干旱少雨，溝河缺水，無(wú)水澆灌農(nóng)田，直接影響了水田耕作,出現(xiàn)了水鄉(xiāng)缺水。這一切充分說(shuō)明了農(nóng)村水利存在的不足。在水土保持方面，雖然通過(guò)長(zhǎng)期的艱苦努力，我市高沙土區(qū)的面貌已經(jīng)有了很大改觀，“龜背駝”已基本得到平整，但是溝河坡面水土流失依然是沙土、高沙土區(qū)水環(huán)境整治的一個(gè)突出問(wèn)題，水土流失依然嚴(yán)峻，防治任務(wù)依然艱巨。3、農(nóng)村水利投入力度還須加大2004年12月，江蘇省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水利建設(shè)的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》規(guī)劃了江蘇農(nóng)村水利建設(shè)的基本藍(lán)圖。到2010年，全省旱澇保收農(nóng)田占基本農(nóng)田的80%以上，農(nóng)田灌溉保證率達(dá)到75%以上，灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.55；縣級(jí)主要河道水質(zhì)基本達(dá)到水功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)；水土流失面積80%以上得到治理，小城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到10至20年一遇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南通市700多萬(wàn)畝耕地中，旱澇保收面積僅占60%，排澇標(biāo)準(zhǔn)小于110毫米的有74萬(wàn)多畝，抗旱標(biāo)準(zhǔn)小于30天的有100多畝，降漬標(biāo)準(zhǔn)小于1.0米的有80萬(wàn)畝。大面積的耕地排澇、抗旱、降漬標(biāo)準(zhǔn)偏低，成為農(nóng)業(yè)乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一大制約因素。南通相應(yīng)的遠(yuǎn)景規(guī)劃是：小城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到50年一遇，面上農(nóng)田排澇標(biāo)準(zhǔn)為20年一遇暴雨不成災(zāi)；農(nóng)田灌溉用水保證率達(dá)到95%（主要指灌溉水源保證率），灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.6以上；控制地下水位在地面以下1～1.5米；田間主要配套建筑物100%配齊；水土流失面積90%以上得到治理；基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)田林網(wǎng)化，溝、河、堤坡面植被化。2940.4因此，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面推進(jìn)，“兩工”政策的取消，各級(jí)政府必須加大農(nóng)村水利建設(shè)的財(cái)政投入。農(nóng)村水利的大部分功能是公益性的，特別是對(duì)一些全社會(huì)普遍受益的骨干河道疏浚工程、主要防洪排澇設(shè)施建設(shè)、跨鄉(xiāng)跨縣水資源調(diào)度工程、水環(huán)境保護(hù)工程等，必須由政府負(fù)責(zé)，財(cái)政出資建設(shè)。2004年12月，江蘇省人民政府出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水利建設(shè)的意見(jiàn)》規(guī)定：增加各級(jí)財(cái)政性資金對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投入。省級(jí)財(cái)政增加農(nóng)村水利建設(shè)的投入，主要對(duì)重點(diǎn)農(nóng)村水利工程進(jìn)行補(bǔ)助，重點(diǎn)向蘇北地區(qū)和革命老區(qū)傾斜。市、縣財(cái)政應(yīng)堅(jiān)持從本級(jí)財(cái)力中安排2%-4%用于水利建設(shè)的規(guī)定，增加對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投入。從政策要求上來(lái)看，江蘇省各級(jí)財(cái)政對(duì)今年的水利投入將會(huì)有一個(gè)較大幅度的增長(zhǎng)。政府財(cái)政投入正在成為農(nóng)村水利建設(shè)的主體，經(jīng)過(guò)測(cè)算，政府財(cái)政投入在南通市將占到農(nóng)村水利投入的比率，按最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行將達(dá)到32%，按最高標(biāo)準(zhǔn)將達(dá)到50%。南通市2005年各級(jí)政府財(cái)政投入占全年農(nóng)村水利投入比率達(dá)到44.61%。（“十五”期間各類投入的占南通市農(nóng)村水利投入比重表如下）“十五”期間各類投入占南通市農(nóng)村水利投入的比重表總投入農(nóng)民投入投入占比政府投入投入占比其它投入占比200124897.2722046.6688.55%2640.6110.61%2100.84%200221621.0417588.0481.35%361016.70%4231.96%200322324.7516291.9572.98%5374.824.08%6582.95%200419507.6310498.953.82%7721.7339.58%12876.60%200526654.6514223.2553.36%11891.444.61%5402.03%合計(jì)115005.3480648.870.13%31238.5427.16%31182.71%對(duì)于政府對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投入，今年在中央一號(hào)文獻(xiàn)的精神作用及由于近幾年水利建設(shè)的不足顯現(xiàn)出來(lái)問(wèn)題（在去年入秋及今年初夏的連續(xù)干旱少水的情況下，由于農(nóng)村水利設(shè)施存在的不足在一些地區(qū)出現(xiàn)了較嚴(yán)重的水鄉(xiāng)缺水的現(xiàn)象），在南通市其相應(yīng)的投入有較大的提高?，F(xiàn)在問(wèn)題的關(guān)鍵是如何保持這一良好的發(fā)展趨勢(shì)，不斷加大各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村水利投入的力度及比重，從根本上保證各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投入，使其長(zhǎng)期化、制度化。2、農(nóng)村水利建設(shè)還須廣大農(nóng)民的積極參與農(nóng)民歷來(lái)是農(nóng)村水利建設(shè)的主體，這并不因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”政策而發(fā)生變化。這是由于農(nóng)村水利的主要任務(wù)是改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，是直接為農(nóng)民服務(wù)，讓農(nóng)民受益的。因此，要在堅(jiān)持“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則和尊重農(nóng)民民主決策的前提下，把農(nóng)田水利的規(guī)劃向農(nóng)民講清楚，讓農(nóng)民知道自己在農(nóng)村水利建設(shè)中如何受益，真正調(diào)動(dòng)他們投工投勞農(nóng)村水利建設(shè)的積極性。目前，農(nóng)民參與農(nóng)村水利建設(shè)的主要形式是“一事一議”籌資、籌勞。在2004、2005年，南通市“一事一議”籌資、籌勞總額中用于農(nóng)村水利投入的占41.8%、58.9%，分別占當(dāng)年農(nóng)村水利投入的53.8%、53.4%。為此要規(guī)范村民“一事一議”政策。村民“一事一議”制度是今后發(fā)展農(nóng)村水利建設(shè)的重要政策，必須在堅(jiān)持尊重民意的原則下，因地制宜，積極探索，規(guī)范程序，完善制度，運(yùn)用“一事一議”政策，積極引導(dǎo)農(nóng)民籌資籌勞投入農(nóng)村水利建設(shè)。同時(shí)，對(duì)以“一事一議”方式籌措的水利經(jīng)費(fèi)，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)與監(jiān)督，明確使用范圍，便于村組干部的操作。農(nóng)民投資投勞占農(nóng)村水利建設(shè)的比重在“十五”期間總體是呈下降趨勢(shì)的（具體詳見(jiàn)上表），目前從政策上來(lái)看也已到了一個(gè)合理的邊界?，F(xiàn)在對(duì)我們而言要考慮的問(wèn)題是，隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口的老齡化，農(nóng)村一事一議籌資及籌勞的數(shù)額必然會(huì)下降；而隨著農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村各類公益性事業(yè)的建設(shè)必然會(huì)增多，這樣一事一議籌資及籌勞用于農(nóng)村水利建設(shè)的比重也必然會(huì)下降。這也就必然會(huì)影響到農(nóng)民投勞投資農(nóng)村水利建設(shè)的數(shù)額。3、運(yùn)用市場(chǎng)化的手段，實(shí)現(xiàn)資源的有效整合，引導(dǎo)社會(huì)投資有許多農(nóng)村水利工程的受益對(duì)象是具體的，應(yīng)該按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)投資”、或者“誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)”的原則，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)各種社會(huì)資本投入農(nóng)村水利工程建設(shè)與管理。這是新形勢(shì)下農(nóng)村水利建設(shè)的一個(gè)重要方向。同時(shí)在農(nóng)村水利建設(shè)中，通過(guò)優(yōu)化規(guī)劃布局和工程設(shè)計(jì)，把農(nóng)村水利工程建設(shè)與土地復(fù)墾、道路建設(shè)、植樹綠化和其他多種經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，科學(xué)開發(fā)水土資源，通過(guò)以河養(yǎng)河、一土多用、以土換資等途徑，可以多渠道擴(kuò)大農(nóng)村水利建設(shè)資金來(lái)源，促進(jìn)農(nóng)村水利建設(shè)加快發(fā)展。目前，其所占比率還不高（具體內(nèi)容見(jiàn)上表），其應(yīng)該有較大的發(fā)展空間。對(duì)此，南通市也進(jìn)行了積極了探索，如通州市騎岸鎮(zhèn)在水利建設(shè)中采取“一土多用，以土換資”的市場(chǎng)化運(yùn)作方式，籌措水利建設(shè)資金，保證了水利建設(shè)順利進(jìn)行。該鎮(zhèn)土質(zhì)沙性重，河道淤積多，全鎮(zhèn)三、四級(jí)河道原來(lái)共淤積泥土190萬(wàn)多立方米，嚴(yán)重影響了防洪、排澇、抗旱航運(yùn)等功能的發(fā)揮。騎岸鎮(zhèn)探索出一條“政府牽頭，市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)管理”的新路子，取得了較好的效果。該鎮(zhèn)通過(guò)淤泥出售或淤泥置換的方式，變廢為寶，把它作為水利建設(shè)資金的主要來(lái)源。這個(gè)鎮(zhèn)共有4家磚瓦廠，以前他們大都是通過(guò)高地改低的辦法取土的，每畝田只能取到300立方米的土，還要花不少錢。現(xiàn)在土源不足，審批從嚴(yán)，這些磚瓦廠每年15萬(wàn)立方米的用土量難以滿足。騎岸鎮(zhèn)從保護(hù)土地資源和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大局出發(fā)，積極鼓勵(lì)磚瓦企業(yè)用淤泥制磚，這樣既幫助解決了生產(chǎn)原料的問(wèn)題，又為河道疏浚籌集了資金。該鎮(zhèn)在河道疏浚過(guò)程中，還根據(jù)施工河段的實(shí)際情況，實(shí)行取土還土，淤泥置換，即按河床清淤土方，落實(shí)好沿河岸的換土田塊，將20厘米的表層土先取出堆放一邊，然后將1.5米左右的黏土層直接挖運(yùn)到所購(gòu)買的磚瓦廠制磚，待形成取土坑后再將河中清出的沙質(zhì)淤泥填入坑中沉淀，淤泥干后隨即把先前取出的表層土覆蓋。這樣企業(yè)得到了原料，耕地減少了挖廢，土地改善了肥力，一舉三得。從2003年開始，我市如東、通州、海門等地開始改變常規(guī)水利建設(shè)的思維模式，積極開展資源水利建設(shè)的嘗試。通州市抓住區(qū)內(nèi)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不斷達(dá)標(biāo)，窯廠制磚用土面臨“斷糧”的機(jī)遇，召開了由土管局、墻改辦及有關(guān)窯廠領(lǐng)導(dǎo)參加的座談會(huì)，在摸清全市49家窯廠年需土源150萬(wàn)立方米的基礎(chǔ)上，決定利用河道的河床淤土資源與窯廠的土源需求進(jìn)行置換，用資源換經(jīng)費(fèi)開展農(nóng)村水利建設(shè)。僅2003年度，通州全市縣鄉(xiāng)級(jí)河道疏浚結(jié)合窯廠取土的就有10條段、48.09千米、86.22萬(wàn)立方米，分別占計(jì)劃總量的30.3%、42.3%、45.4%，利用河道棄土置換河