詳解食品、食用農(nóng)產(chǎn)品、預(yù)包裝食品、散裝食品

詳解食品、食用農(nóng)產(chǎn)品、預(yù)包裝食品、散裝食品在基層的食品安全監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管干部常會(huì)遇到這樣的困惑：對(duì)于食品、食用農(nóng)產(chǎn)品、預(yù)包裝食品、散裝食品等基礎(chǔ)概念，官方給出的定義模糊不清，執(zhí)法人員無(wú)法根據(jù)這些定義準(zhǔn)確地界定概念的外延。概念是人類思維體系中最基本的構(gòu)筑單位，概念不清勢(shì)必會(huì)造成認(rèn)知的偏差。為了切實(shí)做好食品安全監(jiān)管工作，清楚界定相關(guān)概念的外延，做到精準(zhǔn)執(zhí)法、不錯(cuò)不漏，非常有必要對(duì)這些基礎(chǔ)概念進(jìn)行認(rèn)真分析。食品與食用農(nóng)產(chǎn)品《食品安全法》第一百五十條給食品下的定義是：食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！妒秤棉r(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第五十七條給食用農(nóng)產(chǎn)品下的定義是：食用農(nóng)產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的供人食用的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)活動(dòng)，指?jìng)鹘y(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，以及設(shè)施農(nóng)業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動(dòng)。植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的，以及經(jīng)過(guò)分揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級(jí)、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)的產(chǎn)品。比較兩者的定義，不難發(fā)現(xiàn)食品的概念比較大，包含了食用農(nóng)產(chǎn)品。事實(shí)上直至改革開放初期，除藥品外所有的吃食都被稱為食品，當(dāng)時(shí)并無(wú)食用農(nóng)產(chǎn)品之說(shuō)。食用農(nóng)產(chǎn)品的概念是后來(lái)為了方便部門監(jiān)管等需要人為創(chuàng)造出來(lái)的。而且在某些情況下，區(qū)分食品與食用農(nóng)產(chǎn)品的意義不大，因?yàn)閮烧咚婕暗降姆蓷l文沒(méi)有差別，例如兩高《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋（［2013］12號(hào)）第八條、第九條將食用農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖、銷售、運(yùn)輸、貯存等過(guò)程中的犯罪行為統(tǒng)一以生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。不過(guò)在市場(chǎng)監(jiān)管部門的食品安全監(jiān)管過(guò)程中，區(qū)分食品與食用農(nóng)產(chǎn)品還是非常有必要的，因?yàn)閮烧咴诤芏喾矫娴谋O(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)都存在著比較大的差異,比如銷售食品要辦理《食品經(jīng)營(yíng)許可證》，銷售食用農(nóng)產(chǎn)品則不需要；預(yù)包裝食品的標(biāo)簽要標(biāo)明《食品安全法》第六十七條規(guī)定的諸多事項(xiàng)，銷售散裝食品需要標(biāo)明《食品安全法》第六十八條規(guī)定的內(nèi)容，而食用農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)要求則低的多；食品的安全管理適用《食品安全法》，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，僅市場(chǎng)銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和有關(guān)農(nóng)業(yè)投入品等方面遵守《食品安全法》的規(guī)定;凡是通過(guò)挑揀、清洗等方式，能夠有效剔除不可食用部分，保證食用安全的食用農(nóng)產(chǎn)品，像果蔬類產(chǎn)品帶泥、帶沙、帶蟲、部分枯敗等和水產(chǎn)品帶水、帶泥、帶沙等，均不屬于腐敗變質(zhì)、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常等情形，而食品則沒(méi)有類似的規(guī)定。2017年十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議，左萬(wàn)軍等6名代表在第8975號(hào)建議中提出“關(guān)于司法實(shí)踐中如何區(qū)分初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品與食品”的問(wèn)題。國(guó)家食藥監(jiān)總局在答復(fù)中并沒(méi)有給出具體的區(qū)分方法和標(biāo)準(zhǔn)，可見(jiàn)這一問(wèn)題的復(fù)雜性。在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，有人曾希望通過(guò)定義入手尋找兩者之間的差異，例如以是否“改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)”來(lái)區(qū)分食品與食用農(nóng)產(chǎn)品。實(shí)事求是地說(shuō)，這種辦法在多數(shù)情況下是可行的，但是也存在著比較大的風(fēng)險(xiǎn)。根本原因在于食品與食用農(nóng)產(chǎn)品之間的分割線是為了管理需要人為劃出來(lái)的，而且這條線本身還隨著許可目錄變化等原因而變動(dòng)。從降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的角度看，執(zhí)法人員在作食品與食用農(nóng)產(chǎn)品區(qū)分時(shí)最合適的方法是按圖索驥，即對(duì)照目錄來(lái)確定相關(guān)物品是屬于食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品。在《商務(wù)部、財(cái)政部、稅務(wù)總局關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的通知》（商建發(fā)［2005］1號(hào)）附件中有一個(gè)《食用農(nóng)產(chǎn)品范圍注釋》，對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的范圍和種類做了具體的分類。盡管這一文件制定的出發(fā)點(diǎn)與食品安全監(jiān)管有所不同，但卻是我們目前唯一可以參照的由政府部門聯(lián)合制定的依據(jù)，且該文件以列舉了植物類、畜牧類、漁業(yè)類三大類共16小類的食用農(nóng)產(chǎn)品，非常便于使用。除此之外，國(guó)家食藥監(jiān)總局于2016年發(fā)布了《食品生產(chǎn)許可分類目錄》，以目錄的形式列舉了32類食品、食品添加劑類別。在區(qū)分相關(guān)物品是屬于食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，執(zhí)法人員可以對(duì)照這兩份文件進(jìn)行確定。不過(guò)上述辦法也并非沒(méi)有缺陷，最明顯的一點(diǎn)是《食用農(nóng)產(chǎn)品范圍注釋》與《食品生產(chǎn)許可分類目錄》中的物品名稱存在交叉，比如兩份文件中大米都赫然在目。造成這種現(xiàn)象的原因并非其中某一文件歸類錯(cuò)誤，而是因?yàn)橛行〇|西本質(zhì)上是食用農(nóng)產(chǎn)品，卻由于加強(qiáng)食品安全管理等原因納入了食品生產(chǎn)許可范圍。在對(duì)這類物品進(jìn)行定性時(shí)，執(zhí)法人員可以從兩個(gè)方面進(jìn)行考慮：一是看來(lái)源，一般而言農(nóng)民自產(chǎn)自銷的屬于食用農(nóng)產(chǎn)品。二是看屬于粗制還是精制，一般來(lái)說(shuō)粗制的屬于食用農(nóng)產(chǎn)品，而精制的屬于食品。預(yù)包裝食品《食品安全法》第一百五十條給預(yù)包裝食品下的定義是：預(yù)包裝食品，指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料、容器中的食品。這一定義看似非常簡(jiǎn)單，但在執(zhí)法實(shí)踐中卻非常容易出錯(cuò)，最常見(jiàn)的表現(xiàn)就是將非預(yù)包裝食品當(dāng)作預(yù)包裝食品，并以其未達(dá)到預(yù)包裝食品的相關(guān)要求而進(jìn)行處罰。為了減少類似錯(cuò)誤的發(fā)生，我們需要對(duì)預(yù)包裝食品的概念有比較全面的了解。在1984年頒布的《食品衛(wèi)生法》中并未出現(xiàn)預(yù)包裝食品的概念。根據(jù)現(xiàn)有可查的資料，預(yù)包裝食品的概念最早應(yīng)出現(xiàn)在《食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》（GB7718－94）中，該標(biāo)準(zhǔn)中預(yù)包裝食品的定義是：預(yù)先包裝于容器中，以備交付給消費(fèi)者的食品。到了《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB7718-2004），該定義改為：經(jīng)預(yù)先定量包裝，或裝入（灌入）容器中，向消費(fèi)者直接提供的食品。而到了《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB7718-2011），該定義又改為：預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品，包括預(yù)先定量包裝以及預(yù)先定量制作在包裝材料和容器中并且在一定量限范圍內(nèi)具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識(shí)的食品。由此可見(jiàn)，預(yù)包裝食品的概念本身就是在不斷變化和發(fā)展中的，我們應(yīng)該根據(jù)定義及相關(guān)要求來(lái)確定預(yù)包裝食品的外延，具體應(yīng)關(guān)注“食品”、“定量”、“預(yù)先包裝”這三個(gè)點(diǎn)?！笆称贰敝冈诖_定一件物品是否屬于預(yù)包裝食品時(shí)，一個(gè)基本的前提就是要確定該物品是食品而非食用農(nóng)產(chǎn)品。在基層執(zhí)法過(guò)程中，常見(jiàn)的問(wèn)題就是把預(yù)先定量包裝好的食用農(nóng)產(chǎn)品誤當(dāng)作預(yù)包裝食品，比如冷凍的水產(chǎn)品（尤其是進(jìn)口的）、獸類禽類的肉產(chǎn)品、各種毛茶等。在遇到此類問(wèn)題時(shí)，建議按照前文介紹的方法予以先行區(qū)分?！岸俊敝敢闱宄堪b中的“量”具體指什么，是包括數(shù)量、質(zhì)量、長(zhǎng)度、體積等還是僅包括其中部分。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，超市中常見(jiàn)的6個(gè)/盒的皮蛋算不算預(yù)包裝食品？這個(gè)問(wèn)題《食品安全法》給出的定義是解釋不了的，但《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB7718-2011）中的定義卻明確了這一點(diǎn)，即“定量包裝”中的“量”僅指質(zhì)量或體積，這就將固定數(shù)量的預(yù)先包裝的食品排除在預(yù)包裝食品之外?！邦A(yù)先包裝”的重點(diǎn)并不是指包裝工藝或包裝材料，而是指“預(yù)先包裝”的行為發(fā)生在哪個(gè)環(huán)節(jié)。在餐飲、食品銷售等領(lǐng)域，常會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者為了方便銷售，將待售食品預(yù)先定量包裝的現(xiàn)象。如果單從定義來(lái)看，這些食品也完全符合預(yù)包裝食品的概念。難道這類食品也屬于預(yù)包裝食品嗎？這顯然不合情理。因此在確定預(yù)包裝食品的外延時(shí)，除了概念之外，我們還需要考慮關(guān)于預(yù)包裝食品的其他規(guī)定?！妒称钒踩ā返诹邨l第一款第八項(xiàng)規(guī)定:預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽。標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明下列事項(xiàng)：（八）生產(chǎn)許可證編號(hào)。只有工業(yè)化生產(chǎn)的食品才有可能有生產(chǎn)許可證編號(hào)，這也可以倒推出一個(gè)結(jié)論，那就是預(yù)包裝食品只可能是工業(yè)化生產(chǎn)出來(lái)的食品。因此，預(yù)包裝食品定義中的“預(yù)先定量包裝或者制作”單指發(fā)生在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的預(yù)先包裝行為，在餐飲、食品銷售等領(lǐng)域進(jìn)行預(yù)先定量包裝的食品不屬于預(yù)包裝食品。散裝食品散裝食品的定義最早出自2003年衛(wèi)生部頒布的《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》中：本規(guī)范所稱散裝食品是指無(wú)預(yù)包裝的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鮮果蔬，以及需清洗后加工的原糧、鮮凍畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品等。《食品衛(wèi)生法》和《食品安全法》都沒(méi)有給散裝食品下定義，但在全國(guó)人大法工委編寫的《食品安全法釋義》中卻給散裝食品下了一個(gè)定義：散裝食品，指無(wú)預(yù)包裝的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鮮果蔬，以及需清洗后加工的原糧、鮮凍畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品，即消費(fèi)者購(gòu)買后可不需清洗即可烹調(diào)加工或直接食用的食品，主要包括各類熟食、面及面制品、速凍食品、醬腌菜、蜜餞、干果及炒貨等。比較兩個(gè)定義，可以發(fā)現(xiàn)全國(guó)人大法工委給出的定義詳細(xì)具體，但同樣沒(méi)能回答一個(gè)問(wèn)題，即明確散裝食品出自哪個(gè)領(lǐng)域。之所以要搞清楚這一點(diǎn)，是因?yàn)椤妒称钒踩ā返谖迨臈l第二款和第六十八條分別對(duì)散裝食品的貯藏和銷售提出了要求，即需標(biāo)明食品的名稱、生產(chǎn)日期或者生產(chǎn)批號(hào)、保質(zhì)期、生產(chǎn)者名稱及聯(lián)系方式等內(nèi)容。僅從定義上看，餐飲食品和現(xiàn)制現(xiàn)售食品也完全符合散裝食品的概念啊，難道它們也需要標(biāo)明上述內(nèi)容嗎？在《食品安全法釋義》中，對(duì)于《食品安全法》第五十四條第二款和第六十八條對(duì)貯藏和銷售散裝食品要標(biāo)示相關(guān)內(nèi)容的原因給出了解釋，其中一項(xiàng)原因是：消費(fèi)者購(gòu)買散裝食品后，如果發(fā)生食品安全問(wèn)題，可能通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者名稱及聯(lián)系方式追溯，及時(shí)主張權(quán)利。從保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的角度上看，出現(xiàn)這種規(guī)定很重要一個(gè)原因是因?yàn)槟承┦称返纳a(chǎn)和食用在時(shí)間和空間上分離，消費(fèi)者需要通過(guò)標(biāo)識(shí)的相關(guān)內(nèi)容來(lái)確保自己的知情權(quán)。但這也帶來(lái)一個(gè)疑問(wèn)：如果食品的生產(chǎn)加工和銷售發(fā)生在同一時(shí)間、同一空間內(nèi)，消費(fèi)者對(duì)于食品的名稱、生產(chǎn)日期、生產(chǎn)者名稱、聯(lián)系方式等信息是非常容易獲知的，還有必要標(biāo)識(shí)這些內(nèi)容嗎？因此，在討論何種食品屬于散裝食品時(shí)，還是有必要回到源頭，即《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》中來(lái)。該《規(guī)范》第二條第一款規(guī)定：本規(guī)范適用于所有經(jīng)營(yíng)散裝食品的食品超市、商場(chǎng)等銷售單位（以下稱“經(jīng)營(yíng)者”），但不包括餐飲業(yè)和集貿(mào)市場(chǎng)。直接把餐飲食品排除在散裝食品之外。除此之外，該《規(guī)范》第三條第二款規(guī)定：“出廠的散裝食品必須采用符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)要求的包裝材料和容器進(jìn)行密封包裝，并在標(biāo)簽上標(biāo)明以下內(nèi)容：食品名稱、配料表、生產(chǎn)者和地址、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、保存條件、食用方法、包裝規(guī)格。同時(shí)應(yīng)附有檢驗(yàn)合格證明”，第十一條第一款規(guī)定：“散裝食品標(biāo)簽標(biāo)注的生產(chǎn)日期必須與生產(chǎn)者出廠時(shí)標(biāo)注的生產(chǎn)日期相一致”。可以看出，該《規(guī)范》所指的散裝食品都是“出廠”的，即從工廠中出來(lái)的。在《食品安全法》第五十四條第二款和第六十八條要求標(biāo)注的信息中，有一項(xiàng)是“生產(chǎn)者名稱”。根據(jù)《食品安全法》第二條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，食品生產(chǎn)和加工稱食品生產(chǎn)，食品銷售和餐飲服務(wù)稱食品經(jīng)營(yíng)。也就是說(shuō)，只有食品生產(chǎn)和加工者能稱為食品生產(chǎn)者，而食品銷售者和餐飲服務(wù)者只能稱為食品經(jīng)營(yíng)者。這也從一個(gè)側(cè)面證明了散裝食品只能來(lái)自于食品生產(chǎn)和加工領(lǐng)域，而不會(huì)來(lái)出自食品銷售和餐飲服務(wù)