焦作市預算管理制度改革情況調查樣本

焦作市預算管理制度改革狀況調查財政廳政研室調研組為進一步深化財政改革，完善公共財政體系，焦作引入財政內某些權制衡理念，建立了財政預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價互相制衡“四權分離”管理機制；引入參加式預算管理理念，建立了科學民主財政分派新機制；引入復式預算和綜合預算理念，建立了完整統(tǒng)一公共預算體系。徐光春書記批示焦作財政改革做法值得推廣。通過調研，咱們總結了焦作改革重要做法、分析了焦作經驗推廣可行性，提出推廣意見和建議。一、焦作預算改革內容及做法（一）建立了“四權分離”財權制衡新機制為轉變財政職能、規(guī)范權力運作，焦作市從變革財權制衡機制入手，在不增長人員編制前提下，通過對內部機構調節(jié)，建立預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督和績效評價相分離相制衡“四權分離”財政運營新機制。一是成立預算編制局。將各業(yè)務科室預算編制職能和有關人員集中起來，和原預算科整合在一起構成預算編制局。預算編制機構重要任務是研究政策、預測收入、制定原則、審核把關。二是成立預算執(zhí)行局。預算執(zhí)行局由原國庫業(yè)務部門構成，預算執(zhí)行權由預算執(zhí)行局、國庫科和局內其她資金管理部門、會計委派中心等行使。在預算執(zhí)行中，直接支付、授權支付、政府采購、內部監(jiān)督互相銜接聯(lián)系，分別由預算執(zhí)行局、會計委派中心、政府采購辦、財稅監(jiān)督局分工承擔。三是建立財稅監(jiān)督局。依托制度保障、技術支撐和網絡程序，做到預算編制、執(zhí)行全程動態(tài)實時監(jiān)督，把事后懲罰前移到事前把關、事中監(jiān)控上，保證監(jiān)督到位。四是加強績效評價機構建設?？冃гu價權由績效評價科和各業(yè)務科室行使。預算評價機構重要對重大支出和項目?？顚嵭芯C合績效評價，將績效評價成果向社會公開，并與下年度預算安排掛鉤。五是建立“大辦制”工作機制。為保障“四權分離”財政管理新機制順暢運營，全面完畢財政工作任務，焦作市借鑒“大部制”機構成功經驗，跨越領導分工和科室界限，依照工作需要整合業(yè)務職能，建立綜合辦公室，管理預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價等業(yè)務，優(yōu)化了人員配備，整合了業(yè)務職能。（二）建立了公眾參加財政民主決策機制焦作新一輪財政改革以預算管理制度改革為切入點。其科學民主財政分派機制，重要體當前重大財政政策制定上，特別在預算編制環(huán)節(jié)上引入公共選取程序，注重民眾參加和監(jiān)督。財政分派科學民主重要體當前預算編制中間磋商和科學論證環(huán)節(jié)上。在預算編制中間環(huán)節(jié)，焦作市財政局根據參加式預算新理念，通過引入公共選取程序，創(chuàng)新參加辦法和參加途徑，科學設計參加流程，逐漸擴大群眾對財政預算編制知情權、參加權，實現(xiàn)了公開透明理財和科學民主決策。一是信息公開。通過網站和財政沙盤信息平臺，公開預算編制基本信息、資源分布和定額原則。二是在項目預算編制環(huán)節(jié)引入民眾參加。項目公示，通過網絡媒體向社會公示，擴大了民眾知情權；專家論證，為預算編制提供科學根據；社會聽證，擴大參加權，公開透明理財。三是人大公開審查。人大常委會選取市直單位部門預算進行初審，組織人大代表就百姓關懷熱點問題進行公開審查。（三）建立了完整統(tǒng)一公共預算體系為進一步深化預算改革，提高預算編制科學化、精細化管理水平，焦作市在編制經常性政府收支預算同步，編制了政府公共預算、社會保障預算、政府債務預算、國有資本經營預算、政府采購預算、住房公積金預算、基金預算等七項復式預算，初步建立了涵蓋政府所有收支、政府公共預算與專項預算相對照，經常性預算與項目預算相配套完整統(tǒng)一公共預算體系和規(guī)范復式預算管理制度，基本反映了政府預算全貌和資金流向。二、焦作預算改革獲得成效和啟示（一）防止腐敗、細化管理、強化職能成效明顯1.強化了權力制衡機制，從源頭抑制了腐敗不受監(jiān)督權力導致腐敗。近十年來，通過強化內部監(jiān)督和權力制衡，焦作領導干部經濟犯罪案件數量和涉案金額明顯減少。此外，民眾參加預算編制某些環(huán)節(jié)，也極大地調動了社會各界對預算監(jiān)督積極性。2.提高了預算編制透明度、科學性，財政精細化管理水平明顯提高民眾參加預算編制，一方面擴大了預算編制透明度，另一方面，專家論證、社會聽證等促使項目預算更加科學合理。信息公開和民眾參加預算編制，擴大了民眾知情權、參加權、監(jiān)督權。復式預算制度建立，也提高了預算管理精細化水平。3.緩和財政與部門間資金分派矛盾，強化了財政調控職能當前，項目投資與否立項，預算與否合理科學，資金投入效率如何，大某些民眾把注意力集中在財政，很少有人問責預算單位。通過項目公示、民意測評以及民眾參加專家論證、社會聽證等環(huán)節(jié)，預算單位從幕后推向前臺，直接面對社會質詢和問責。項目預算中某些財政部門管理困難問題轉交給社會公眾管理，變化了資金分派矛盾集中在財政部門，被動問責局面。（二）焦作預算改革啟示焦作預算改革之因此能順利持續(xù)履行,咱們以為成功核心因素涉及如下方面:1.市委市政府高度注重和大力支持焦作市財政局將預算管理制度作為改革突破口，把建立深化“四權分離”財權制衡機制和摸索政府績效管理作為重點領域，得到了市委市政府等重要領導大力支持。當前國內社會正處在轉型階段，發(fā)展中面臨狀況也較復雜。對預算管理制度進行深層次改革與摸索，如果沒有地方重要領導大力支持，僅依托財政部門，改革推動難度較大。2.財政部門有自我改革意識和銳意進取摸索精神“四權分離”、“大辦制”在全國沒有先例，沒有經驗供借鑒，焦作財政能在全國率先順利履行并實驗成功，重要得益于她們強烈改革創(chuàng)新意識，以及銳意進取摸索精神。3.制度體系建設及時,為改革成功持續(xù)履行提供了保障以來焦作市出臺了《關于完善公共財政體系推動和諧焦作建設意見》、制定了《焦作市市級預算管理暫行辦法》、《焦作市市級基本支出預算管理辦法》、《焦作市財政項目專家論證管理辦法》等專項管理制度和操作辦法，為焦作財政改革穩(wěn)步推動提供了制度保障和工作根據。三、焦作預算改革做法推廣必要性和可行性分析焦作預算改革走在了全省乃至全國前列，受到了各級領導注重，8月13日，河南省委書記徐光春批示，焦作做法值得推廣。為更好地推廣需要進一步分析其必要性和利弊得失。（一）“四權分離”符合公共財政改革方向，但需趨利避害進一步摸索1.加強權力監(jiān)督和強化預算職能是改革現(xiàn)實需要在國內，財政預算、執(zhí)行和監(jiān)督互相制約、互相增進財政管理框架和財政監(jiān)督工作機制雖然已初步建立，但是某些職能并沒有得到真正履行，特別是財政部門內部監(jiān)督管理方面更是滯后。從某種限度上說，以權力制衡權力，才干避免權力濫用，而獨立權力才干互相制約。因而，為從源頭杜絕腐敗，強化內部監(jiān)督，從制度改革創(chuàng)新入手，建立互相有效制衡、互相監(jiān)督財權制衡機制很有必要。2.在現(xiàn)行制度基本上克服不利因素積極履行改革省內財政部門機構、職能設立基本類同，借鑒焦作做法，著力建立財政預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價，“四權”既互相分離制衡、互相監(jiān)督，又互相銜接新機制基本上可行，但全省各地改革環(huán)境、現(xiàn)實條件有較大差別，“四權分離”自身尚有某些問題和缺陷在短期內難以克服。此外，該做法履行時間也不長，效果還沒有明顯體現(xiàn)出來。因而，還需要在實踐中不斷完善。有利因素詳細分析如下：(1)現(xiàn)行財政內部機構設立已包括算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價，雖然互相監(jiān)督互相制衡效果不算太抱負，但是，基本組織框架構造及監(jiān)督機制運營，為履行“四權分離”制提供了基本和現(xiàn)實條件。(2)國內外有先進經驗可借鑒。從創(chuàng)新管理制度角度，加強預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督互相制衡互相監(jiān)督，國內外已有經驗可借鑒。焦作市財政局在編制、執(zhí)行、監(jiān)督基本上，突出加強內部監(jiān)督和績效評價作用，也為履行財權制衡新機制提供了運營經驗?！八臋喾蛛x”是較深層次財政改革，觸及到有關利益。同步，由于實行時間不長，借鑒或履行過程中或許會浮現(xiàn)某些問題和不利因素：(1)“四權分離”上下級之間銜接困難。對上對下浮現(xiàn)銜接問題實質上就是不同級別財政改革不同步帶來問題。由于“四權分離”整合了有關科室，實行“四權分離”會浮現(xiàn)預算編制局或執(zhí)行局各種上級指引問題，對此焦作市通過創(chuàng)新“大辦制”工作機制，內部消化溝通予以解決，但這種過渡性辦法若與上下財政系統(tǒng)組織構造長期不同步，將增長工作難度和改革成本。(2)績效評價部門剛剛摸索建立，職能較弱，不適應“四權分離”?？冃гu價制度建立處在剛起步階段，績效評價制度、辦法和目的等設立技術性比較強，需要進一步完善；績效評價范疇較為有限，經驗積累也不太充分。(3)內部監(jiān)督職能尚有待充分有效發(fā)揮。如監(jiān)督部門對預算編制、預算執(zhí)行細節(jié)及技術性專業(yè)知識需要系統(tǒng)培訓；財政監(jiān)督信息化建設相對滯后，預算編制、執(zhí)行等信息化系統(tǒng)還需要升級，要為預算全過程實時監(jiān)督提供必要信息手段支持。（二）參加式預算成效明顯，其做法應積極加以推廣1.公共參加預算決策改革十分必要擴大民眾在預算編制環(huán)節(jié)參加權十分必要。一方面，擴大了群眾知情權，使公共財政改革成為了經濟社會政治改革和加強政治民主建設一種較好切入點。另一方面，加強了監(jiān)督力量，對防止經濟腐敗，建設法制型機關起著重要作用。此外，民眾參加有助于增強財政決策、資金分派科學性和透明度，有助于提高預算管理規(guī)范化水平，有助于把有限財政資金投入到急需公共領域。2.借助公眾力量減少部門利益調節(jié)形成阻力(1)參加式預算技術可行，當代信息手段是有力支撐。近些年我省財政信息化建設工作推動比較到位，運用信息手段實現(xiàn)預算編制環(huán)節(jié)上信息公開、項目公示和民意測評不存在技術障礙，履行成本較低。(2)實行聽證制度，有較多經驗可供借鑒。近些年，公共事務管理中社會聽證越來越多，這些聽證會舉辦為財政預算項目聽證提供了參照和經驗。(3)項目預算編制實行專家論證，有現(xiàn)成制度可以嫁接。我省財政系統(tǒng)基本上都建立了投資評審機構和制度，就重大資金項目和重大資金安排，實行專家論證有經驗可循。固然，預算編制中引入民眾參加，也也許觸及到部門利益而產生阻力和困難。此外，我省大某些地區(qū)財政不太寬裕，項目支出比例也比較小，如果在項目論證環(huán)節(jié)過多引入民眾參加，將產生長期政策目的與短期民生需求矛盾，需要通過恰當辦法加以協(xié)調。（三）復式預算得到廣泛承認，可以逐漸履行完善預算法及其實行條例規(guī)定各級政府要實行復式預算，但由于制度體制等方面因素，復式預算制度在大某些地區(qū)并沒有建立。實行復式預算管理制度，建立統(tǒng)一完整復式預算，在理論界和財政部門已獲得廣泛承認。但建立什么樣復式預算即復式預算原則，還沒有真正擬定。焦作建立復式預算內容涵蓋比較多，某些預算為特種預算，政府債務預算、社會保障預算、政府采購預算做得比較成功，其她有些特種預算尚有待于進一步完善。相對全國來說，我省在債務預算管理方面工作做得相對夯實，為試編債務預算提供了堅實基本。四、焦作財政預算改革推廣建議焦作財政預算改革核心是分權制衡預算體系，其推廣實行要把握如下環(huán)節(jié)：（一）明確改革思路貫徹貫徹黨十七大精神和科學發(fā)展觀，把實現(xiàn)、維護、發(fā)展人民群眾利益作為推動改革出發(fā)點和落腳點，堅持分權制衡、公開透明理財、科學民主決策理念，積極穩(wěn)妥地推動預算制度改革，強化財政職能，為增進社會和諧提供體制保障?！匦屡鋫湄斦炔款A算管理權限，形成預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等權力分離預算管理制衡機制?！苿訁⒓邮筋A算改革，在公共預算制定、審批、執(zhí)行、評估等各個階段，依法建立社會公眾參加程序，提高財政公共決策水平。——完善復式預算體系，由政府公共預算、資本預算和特種預算構成。逐漸建立資本預算，集中反映資本性支出；單獨編列特種預算，加強專項工作預算管理?！訌婎A算編制技術支持，建立當代化財政經濟管理信息系統(tǒng)平臺。（二）堅持基本原則1．堅持三個有助于。有助于強化預算約束觀念，規(guī)范政府行為；有助于人大代表和社會公眾在公開、公正、規(guī)范基本上對預算監(jiān)督；有助于財政科學管理和宏觀決策。2．堅持積極穩(wěn)妥，循序漸進，逐漸推動。既要明確預算改革方向，加快改革步伐，加大改革力度，又要結合實際，把握好改革節(jié)奏和力度。3．堅持以改革辦法解決財政職能弱化問題。通過改革，不但要加強對財政預算權力制衡，更重要是增強決策者預算觀念，解決政府決策脫離預算制約問題。4．堅持實踐摸索與制度建設相結合。及時把行之有效改革辦法規(guī)范化、制度化和法制化。（三）解決好五個關系一是解決好分權制衡與財政管理效率關系。適時進行財政內部機構改革和職能調節(jié)，借助人大、審計、社會公眾、財政內部監(jiān)督力量，加強預算對政府決策控制和約束，更加靈活有效地運用預算手段達到政策目的，用強化財政整體職能去化解局部權力削弱而形成阻力。二是解決好預算改革與財政其她改革關系。財稅體制改革處在優(yōu)先地位，在此制度約束和勉勵下，各級政府才干有效地運用預算工具執(zhí)行其職能和政策目的。三是解決好預算體系改革關系。在預算四個環(huán)節(jié)中，預算編制、監(jiān)督、績效評價重要解決“做對的事”；預算執(zhí)行（支出管理）則重要解決“對的地做事”。因而，首要是把重要精力放在公共支出管理改革方面，在此基本上才干更好地推動預算體制改革。四是財政預算權力集中和外部監(jiān)督關系。財政預算權力集中是政府預算體系改革核心，預算分權制衡并不是預算權力在政府部門間分散，而是通過財政預算權力集中，便于對預算過程進行監(jiān)督，實現(xiàn)預算程序合理化、規(guī)范化運作。（四）推廣初步方案建議1.逐漸履行分權制衡預算管理機制分權制衡預算管理體制采用全面推動方式，在既有行政管理體制下，推動阻力大。相對來講，采用漸進改革方式較為可行。詳細來講，在改革環(huán)節(jié)上，選用某些條件成熟省轄市，先行一步履行“四權分離”財權制衡機制，同步勉勵焦作市繼續(xù)摸索和完善機制，為后續(xù)推廣提供更為寶貴經驗。在改革辦法上，重點放在強化預算編制職能、擴大預算監(jiān)督兩個環(huán)節(jié)上；同步進一步完善支出管理改革，逐漸調節(jié)分離業(yè)務處室職能，由預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督一體向監(jiān)督、評價為主轉變。2.建立復式預算管理制度各省轄市可根據各自實際狀況，逐漸建立由政府公共預算、資本預算和特種預算構成完整統(tǒng)一復式預算體系。一方面，依照社會經濟發(fā)展需要編制多項特種預算。例如，依照現(xiàn)階段社會保障任務繁重、政府負債底數不清、政府采購分散等問題突出，可以在特種預算中單獨編列社會保障預算、政府債務預算、政府采購預算等。另一方面，逐漸建立資本預算。通過推動預算收支分類改革，在普通預算、基金預算和債務預算中，單獨反映資本性支出。時機成熟建立資本預算。同步，增設國有資產經營預算作為資本預算子預算，將國有資產經營預算納入資本預算統(tǒng)一框架。3.推動參加式預算編制改革參加式預算重要是針對地方政府重點大支出項目和涉及民生重要項目吸取各方人士參加項目預算擬定，鑒于