經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控研究-審計(jì)理論研究的一個(gè)新領(lǐng)域

經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控研究----審計(jì)理論研究的一個(gè)新領(lǐng)域[摘要]在現(xiàn)代社會(huì)中,審計(jì)已成為權(quán)力制衡最重要的力量之一。經(jīng)濟(jì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有對(duì)稱(chēng)性,是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。對(duì)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行狀況的審計(jì),從另一個(gè)視角來(lái)看,就是要對(duì)履行責(zé)任背后的行權(quán)情況進(jìn)行考察。經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控研究的主要問(wèn)題包括構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)控為重心的審計(jì)理論體系研究等若干問(wèn)題。對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控效果進(jìn)行實(shí)證研究應(yīng)當(dāng)考慮監(jiān)控效果的衡量指標(biāo)、解釋變量的指標(biāo),并可構(gòu)建一些模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。[關(guān)鍵詞]受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任;經(jīng)濟(jì)權(quán)力;審計(jì)監(jiān)控問(wèn)題提出的背景經(jīng)濟(jì)權(quán)力是指對(duì)物質(zhì)財(cái)富的占有權(quán)、支配權(quán)和管理權(quán)等,經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)用在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為職權(quán),行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力的目的是為了維護(hù)權(quán)力所有者的經(jīng)濟(jì)利益。經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控是指利用審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使者所進(jìn)行的監(jiān)督和控制,以防止經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行中的異化,遏制腐敗的發(fā)生,保證和促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任得到全面有效的履行。理論背景洛克在其享有盛名的《政府論》(下篇)中提出了立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)三權(quán)分立的思想,他認(rèn)為三種權(quán)力應(yīng)當(dāng)相互分立,但也應(yīng)當(dāng)相互制約、協(xié)同行動(dòng)[1]。孟德斯鳩認(rèn)為,為了反對(duì)專(zhuān)制主義,保證公民的政治自由,就必須實(shí)行分權(quán)原則,三權(quán)不僅要分立,而且要相互制約,相互平衡,防止濫用權(quán)力。他認(rèn)為“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[2]。杰斐遜提出要實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)的分立與制衡,任何一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)都不能超出其權(quán)力范圍而不受其他權(quán)力機(jī)關(guān)的制約[3]。列寧認(rèn)為,對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督非常重要,要使社會(huì)主義建設(shè)獲得成就,繼續(xù)進(jìn)行反官僚主義的斗爭(zhēng)是絕對(duì)迫切需要的[4]。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀是解釋對(duì)權(quán)力進(jìn)行審計(jì)監(jiān)控的內(nèi)在動(dòng)因的重要理論。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任指受托人按照特定要求或原則經(jīng)營(yíng)管理受托經(jīng)濟(jì)資源并報(bào)告其經(jīng)營(yíng)狀況的義務(wù),可分為行為責(zé)任和報(bào)告責(zé)任兩大方面。從行為責(zé)任方面分析,受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主要內(nèi)容是按照保全性、合法(規(guī))性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和社會(huì)性以及控制性等要求經(jīng)營(yíng)管理受托經(jīng)濟(jì)資源,它們分別構(gòu)成受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的某個(gè)方面,我們分別賦予其特定的名稱(chēng),即保全責(zé)任、遵紀(jì)守法責(zé)任、節(jié)約責(zé)任、效率責(zé)任、效果責(zé)任和社會(huì)責(zé)任以及控制責(zé)任;從報(bào)告責(zé)任方面來(lái)說(shuō),受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主要內(nèi)容是按照公允性或可信性的要求編報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表[5]。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀認(rèn)為,審計(jì)在本質(zhì)上是一種特殊的經(jīng)濟(jì)控制,目的是保證和促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任得到全面有效的履行。經(jīng)濟(jì)權(quán)力是委托人授予受托人對(duì)受托經(jīng)濟(jì)資源的控制權(quán)力,履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的過(guò)程也就是受托人運(yùn)用被授予的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的過(guò)程。因此,審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)控是全面有效履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)在要求。但現(xiàn)有的審計(jì)理論與方法體系是以經(jīng)濟(jì)信息質(zhì)量和具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制為主要目標(biāo)的,而并非以經(jīng)濟(jì)權(quán)力控制為重心。因此,深入探討和研究經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控具有極其重要的理論意義。實(shí)踐背景權(quán)力的監(jiān)控由來(lái)已久,古羅馬的監(jiān)督官和古埃及監(jiān)督官制度便具備權(quán)力監(jiān)督的雛形。古希臘政府審計(jì)中,審計(jì)官只有在確定不存在貪污、受賄之時(shí),才允許500人議事會(huì)的官員卸職離任[6]。我國(guó)戰(zhàn)國(guó)時(shí)期形成的“上計(jì)制度”也包含了從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)角度對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的直接監(jiān)控,如田嬰相齊輔王上計(jì)就是要知吏之奸邪得失[7]。唐朝時(shí)中央設(shè)御史臺(tái),御史臺(tái)下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院三院,三院御史根據(jù)律、令、格、式中有關(guān)財(cái)務(wù)管理的規(guī)定,對(duì)違反法規(guī)的行為進(jìn)行糾舉彈劾,刑事案件中的官吏貪贓枉法的財(cái)務(wù)案亦由御史監(jiān)督彈劾[8],這也是對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力直接監(jiān)控的一種表現(xiàn)。黨的十六大和十七大報(bào)告都凸現(xiàn)了權(quán)力的審計(jì)監(jiān)控理念。十六大報(bào)告指出:“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制衡和監(jiān)督?！薄鞍l(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門(mén)的作用?！笔髨?bào)告提出運(yùn)用審計(jì)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,十七大報(bào)告則進(jìn)一步明確運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督。十七大報(bào)告在“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”部分明確指出:“確保權(quán)力正確行使,必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！薄爸攸c(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督,健全質(zhì)詢(xún)、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度?！泵绹?guó)政府問(wèn)責(zé)總署GAO對(duì)救市計(jì)劃執(zhí)行的評(píng)估也體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)控。2008年12月2日,GAO提交了一份題為《為保證救市方案的完整性、受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任和透明度,需采取更多行動(dòng)》的報(bào)告。該報(bào)告質(zhì)疑政府的花錢(qián)方式,即對(duì)資金使用權(quán)的運(yùn)用方式提出疑問(wèn),并提出了九個(gè)方面的建議[9]。中國(guó)國(guó)家審計(jì)署對(duì)政府4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激方案的全程跟蹤審計(jì)亦體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的審計(jì)監(jiān)控。2009年5月18日,審計(jì)署發(fā)布第3號(hào)公告,對(duì)截至2009年1季度的投資情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì),并跟進(jìn)財(cái)政資金運(yùn)用過(guò)程,對(duì)資金使用權(quán)的運(yùn)用情況進(jìn)行審計(jì)[10]。經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)控的理論與實(shí)踐發(fā)展說(shuō)明,在現(xiàn)代社會(huì),審計(jì)已成為權(quán)力制衡(制約)最重要的力量之一。經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控的內(nèi)在機(jī)理受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任決定著審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展,審計(jì)的目標(biāo)是保證和促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行。權(quán)力和責(zé)任是對(duì)等的,經(jīng)濟(jì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有對(duì)稱(chēng)性,是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。一方面,委托人將控制經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力授予了受托方,這樣受托方就獲取掌控該經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任形成之時(shí),委托人應(yīng)當(dāng)交付經(jīng)濟(jì)資源,交付的經(jīng)濟(jì)資源不僅有實(shí)物,而且與經(jīng)濟(jì)資源相關(guān)的一部分權(quán)力也交付給受托人,這些權(quán)力包括使用權(quán)、收益權(quán)和分配權(quán)。另一方面,受托人由于獲取經(jīng)濟(jì)資源而向委托人承擔(dān)責(zé)任。由于經(jīng)濟(jì)資源所有者將其經(jīng)濟(jì)資源授權(quán)給經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理,則受托人同時(shí)也承擔(dān)保證這些經(jīng)濟(jì)資源的保值、增值等方面的責(zé)任。為了解決雙方存在的信息不對(duì)稱(chēng),讓委托人了解經(jīng)營(yíng)狀況,受托人就有義務(wù)或責(zé)任向經(jīng)濟(jì)資源所有者報(bào)告受托經(jīng)濟(jì)資源的經(jīng)營(yíng)管理狀況。在受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系中,委托人希望受托人能夠恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力、令人滿意地履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任,不僅要實(shí)現(xiàn)其受托財(cái)產(chǎn)(資本)的保值,而且要實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)(資本)的增值?；谖腥说脑竿捅ＷC受托人經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)用的適當(dāng)性,產(chǎn)生了對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控的需要,即委托人借助審計(jì)來(lái)監(jiān)控受托人經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)用的狀況。在現(xiàn)實(shí)生活中,由于委托人與受托人、特別是經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)存在法律上、空間上和時(shí)間上的分離性以及專(zhuān)業(yè)知識(shí)障礙和成本方面的若干限制,委托人往往不能直接監(jiān)控受托人的經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行狀況,必須借助一個(gè)獨(dú)立的第三方來(lái)實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)控,這就是經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控產(chǎn)生的重要原因。因此,對(duì)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行狀況的審計(jì),從另一個(gè)視角來(lái)看,就是要對(duì)履行責(zé)任背后的行權(quán)情況進(jìn)行考察。促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行必須保證經(jīng)濟(jì)權(quán)力的正確運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控研究的主要問(wèn)題經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)控研究是審計(jì)理論研究的一個(gè)新領(lǐng)域,研究的主要問(wèn)題包括：構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)控為重心的審計(jì)理論體系研究“三E”審計(jì)、加拿大的“綜合審計(jì)”(這種類(lèi)型的審計(jì)在我國(guó)稱(chēng)為“績(jī)效審計(jì)”或“效益審計(jì)”)。但是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)又不同于國(guó)外的“三E”審計(jì)和“綜合審計(jì)”,“三E”審計(jì)和“綜合審計(jì)”的對(duì)象是“事”,不針對(duì)“人”;而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的落腳點(diǎn)是對(duì)“人”作出評(píng)價(jià)。馬克思主義歷史唯物論認(rèn)為,人的本質(zhì)在其現(xiàn)實(shí)性上是社會(huì)關(guān)系的總和,應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶杂啥娴陌l(fā)展。但這種自由是一定條件限制下的自由。經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使者為了履行其受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任,具有自由行使其經(jīng)濟(jì)權(quán)力的自由,但是這種自由必須以實(shí)現(xiàn)委托人的要求或特定原則為限制條件。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的理念,針對(duì)“人”進(jìn)行審計(jì),充分發(fā)揮了其對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)