對加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作的思考

引言財會監(jiān)督對于保障政令暢通、維護財經(jīng)紀律秩序、推動經(jīng)濟快速發(fā)展等方面起到十分重要的作用。加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督，規(guī)范財務會計行為、提升會計信息質量，促進行政事業(yè)單位財會監(jiān)督制度更完善、信息化程度更高、財會隊伍素質持續(xù)提升，推動行政事業(yè)單位高質量發(fā)展。但是，目前行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作還存在一些不足，需要對行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作情況進行探析并提出建議，保證行政事業(yè)單位工作開展有序進行。一、概述財會監(jiān)督是國家治理體系的基礎，不僅可以促進國家治理體系的現(xiàn)代化，而且可以作為反腐倡廉、風險防控的重要工具，更是落實法律法規(guī)的有效途徑。2023年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窂呢敃O(jiān)督的總體要求、機制、體系等方面，對財會監(jiān)督的具體內容提供指導，構建新時代財會監(jiān)督體系。[1]當前，行政事業(yè)單位依照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的要求，只有健全財會監(jiān)督機制，充分釋放財會監(jiān)督的治理功能，保持權力的制衡、風險受到管控，才能持續(xù)提升財會監(jiān)督的質效，發(fā)揮好整體監(jiān)督的作用，新時期充分加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作就顯得尤為重要。二、行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的內涵行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的內涵，專家學者的解讀有所不同，但總體指向了一個共同的概念：財會監(jiān)督是一項較為系統(tǒng)的、多方位的、相互交錯的體系，里面包含了財政監(jiān)督、財務監(jiān)督以及會計監(jiān)督。財政監(jiān)督是對行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督管理，主要由政府的財政部門、審計部門負責，監(jiān)督的程序及權限依據(jù)《中華人民共和國預算法》《財政部門監(jiān)管辦法》，具有較高的約束力和政策性，是國家進行宏觀調控的重要形式。[2]財政監(jiān)督面對的是行政事業(yè)單位的本質屬性，即貫徹落實國家財政政策的情況以及檢查財政資金的使用績效，通過財政監(jiān)督保障政策落地和財政預算資金的合法合規(guī)運行。財務監(jiān)督是對行政事業(yè)單位內部與外部相結合的監(jiān)督管理，可以由上級主管部門負責，也可以由內部審計部門、社會中介機構負責，也可以由政府審計部門、紀檢監(jiān)察機關負責，監(jiān)督的程序及權限適用于內部管理相關制度和外部部門監(jiān)管授權，促使行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務活動合理合規(guī)運行。財務監(jiān)督的內容及范圍更為具體，是依據(jù)《政府會計準則制度》和《事業(yè)單位財務規(guī)則》，對行政事業(yè)單位預算資金的流轉，即以收入、支出、使用、分配等資金運動過程為抓手進行監(jiān)督，保障其合規(guī)性和效益性。會計監(jiān)督是對行政事業(yè)單位的內部監(jiān)督管理，主要由會計部門負責，監(jiān)督的程序及權限須符合財經(jīng)有關法規(guī)授予的崗位職責，是例行的、持續(xù)性的監(jiān)督，對規(guī)范會計核算、提高會計信息質量具有重要作用。會計監(jiān)督面對的是行政事業(yè)單位的基礎經(jīng)濟業(yè)務，即監(jiān)督單位經(jīng)濟業(yè)務中的交易事項，依據(jù)《會計法》《經(jīng)濟法》《行政單位財務規(guī)則》和《事業(yè)單位財務規(guī)則》，保障經(jīng)濟業(yè)務交易事項的會計確認、計量、報告的及時和準確。綜上所述，財政監(jiān)督、財務監(jiān)督和會計監(jiān)督三者是相互依存和促進的有機整體。只有深刻認識行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的內涵，才能將三者有機融合，統(tǒng)籌開展行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作，以期加強財會監(jiān)督工作總體的質效。三、行政事業(yè)單位財會監(jiān)督的現(xiàn)狀（一）財政監(jiān)督制度體系有待健全當前，財政監(jiān)督制度體系建設仍需進一步強化，有關法律法規(guī)需盡快修訂完善，以更好地適應治理體系現(xiàn)代化的要求。財政監(jiān)督盡管有預算法、會計法等法律法規(guī)的護航，但貫穿執(zhí)行、落地、落實環(huán)節(jié)的一整套制度體系安排尚有待進一步健全。財政監(jiān)督與預算的編制環(huán)節(jié)、決算的填報環(huán)節(jié)、績效目標的考核環(huán)節(jié)等沒有形成高效的信息溝通橋梁，財政預算資金的監(jiān)督與管理存在相對分離的現(xiàn)象。[3]就目前來看，財政監(jiān)督與資金管理融合得還不夠，監(jiān)督主體之間的關系還需進一步理順。財政監(jiān)督內容重復，相關信息和結論不能共享。財政監(jiān)督的工作形式較為陳舊，主要以人工的方式，使得財政監(jiān)督的效率不夠高。財政監(jiān)督的信息化建設工作還存在欠缺，信息化平臺建立比較落后，使得監(jiān)管數(shù)據(jù)共享效率不高，財政監(jiān)督部門實時掌握財政收支情況有待加強。（二）財務監(jiān)督業(yè)財融合有待提升作為行政事業(yè)單位財務監(jiān)督管理的趨勢，業(yè)財融合對推動行政事業(yè)單位各項業(yè)務順利進行發(fā)揮了重要的作用，但行政事業(yè)單位在經(jīng)濟業(yè)務與財務管理之間的協(xié)同略顯不足，致使預算資金績效管理和執(zhí)行的效果不佳。行政事業(yè)單位財務部門不了解當前的業(yè)務開展情況，依然按照歷史標準進行預算編制，使得績效管理難以發(fā)揮作用，財務監(jiān)督的水平不高。另外，財務監(jiān)督人才比較稀缺。行政事業(yè)單位認為財務監(jiān)督的職責應由財務部門的工作人員承擔，同時也認為財務監(jiān)督工作不直接產生經(jīng)濟效益，財務監(jiān)督的職能逐漸被弱化，難以發(fā)揮財務監(jiān)督對于單位經(jīng)濟業(yè)務運行的“防線”功能。行政事業(yè)單位財務監(jiān)督工作的日趨復雜，現(xiàn)有財務人員也表現(xiàn)出履職能力不足的現(xiàn)象，這些都對財務監(jiān)督工作的執(zhí)行產生負面的影響。（三）會計監(jiān)督的獨立性有待完善從理論的方面上來說，會計監(jiān)督是一項較為獨立的監(jiān)督工作，事關監(jiān)督行政事業(yè)單位的財政預算執(zhí)行及經(jīng)濟業(yè)務開展情況是否合理合規(guī)，擔負重要的全過程監(jiān)管的職責。但事實而言，許多行政事業(yè)單位在保證會計監(jiān)督的獨立性這方面較為欠缺，更多的是委任財務人員作為會計監(jiān)督兼職人員，并未成立單獨的會計監(jiān)督部門。在這種情況下，會計監(jiān)督人員沒有相對應的實際監(jiān)督權力，在實施監(jiān)督的過程中遇到被抵觸的困難。而且，會計監(jiān)督工作內容比較繁雜，不只需要擬訂方案指導會計監(jiān)督如何計劃與執(zhí)行，還要通過各級領導一層層地審批下來才能最終被執(zhí)行，這并不利于提升行政事業(yè)單位會計監(jiān)督的效率。[4]恰恰是因為會計監(jiān)督缺乏獨立性，就會導致會計監(jiān)督與執(zhí)行標準之間產生偏差，難以保障會計監(jiān)督的有效性，使會計監(jiān)督工作陷入尷尬局面。四、加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作的建議《意見》是黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，在系統(tǒng)總結財會監(jiān)督實踐經(jīng)驗的基礎上，對財會監(jiān)督工作賦予新的內涵。行政事業(yè)單位的財會監(jiān)督涵蓋了財政、財務、會計監(jiān)督全覆蓋的監(jiān)督行為，以下從財政監(jiān)督體系、財務監(jiān)督管理流程、會計監(jiān)督獨立性三個方面闡述加強行政事業(yè)單位財會監(jiān)督工作的建議。（一）構建協(xié)同化、制度化、信息化的財政監(jiān)督體系1.推動監(jiān)督主體橫縱協(xié)同監(jiān)督主體應發(fā)揮財政監(jiān)督主責部門作用，推動與其他監(jiān)督主體聯(lián)通與協(xié)調，強化財政監(jiān)督主體與主體間的橫向性協(xié)同，增強中央監(jiān)督主體與地方監(jiān)督主體間的縱向性聯(lián)動，建立健全高效銜接、運轉有序的工作機制，更好形成監(jiān)督合力，切實提升對行政事業(yè)單位的監(jiān)督實效。一是應對行政事業(yè)單位財政監(jiān)督重要作用的宣傳加大力度、豐富宣傳形式，強化行政事業(yè)單位對財政監(jiān)督重要性的認識。二是要充分運用先進技術，對設置的財政監(jiān)督指標即將超過臨界值進行預報，若財政監(jiān)督指標超出設置好的范圍，那么就會啟動預警，保證財政預算資金運轉的安全。三是完善信息報送機制，有關部門間的財會監(jiān)督政策銜接、重大問題處理、綜合執(zhí)法檢查、監(jiān)督結果運用、監(jiān)督線索移送、監(jiān)督信息交流等工作機制，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。2.強化監(jiān)督對象制度保證行政事業(yè)單位一是應建立科學的內控制度體系，切實做到對各管理層級和各工作崗位依法依規(guī)分別授權，按照不同崗位進行了劃分并對每個崗位設定了職責和權力范圍，對各管理層級和各工作崗位必須依法依規(guī)分別授權，不兼容的崗位要進行分離，建立起崗位之間相互牽制與監(jiān)督的制衡機制。二是應完善單位經(jīng)濟業(yè)務層面控制和財務各項支出審核機制，對各項財務支出的報銷嚴格審核與審批，對固定資產的使用處置管理職責、財政預算資金的監(jiān)控職責須有專門的人員來承擔，保證財政資金運轉的合理性與合規(guī)性，防止發(fā)生財政預算資金被非法侵占、國有資產損失等現(xiàn)象。三是應建立重要崗位的定期或不定期輪崗制度，增強各類風險防范的意識，筑牢廉潔自律的底線。四是應建立健全追責制度，強化財政監(jiān)督執(zhí)行，有關人員一旦發(fā)生違反法規(guī)規(guī)章政策的情形，就要依法進行追責與問責，保證法律被嚴格執(zhí)行，違反法律應嚴格追究，保障行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟活動合理合規(guī)地運行。3.建立健全信息化的平臺行政事業(yè)單位一是應盡快制定電子憑證會計數(shù)據(jù)標準化建設的具體實施方案。通過推進電子憑證會計數(shù)據(jù)標準的落實，解決電子憑證標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不兼容導致的入賬難、歸檔難問題，便于不同來源會計數(shù)據(jù)間的兼容和共享。切實加強組織領導，解決好相關的政策和技術問題，做好對電子憑證會計數(shù)據(jù)標準化建設的具體實施工作的評估、指導和經(jīng)驗總結。二是應盡快落實財政監(jiān)督大數(shù)據(jù)分析工作。建立財督大數(shù)據(jù)協(xié)同研究和報告制度，重點對歷年審計部門、紀檢監(jiān)察機關及會計師事務所等部門的檢查情況進行收集與分析，為精準分析解決財政監(jiān)督的問題提供細化的方案。同時，充分運用好預算管理一體化系統(tǒng)，實時監(jiān)控行政事業(yè)單位的財政資金的運行情況，監(jiān)管財政預算資金的收支是否符合法律規(guī)章制度規(guī)范，動態(tài)地獲取財政預算資金的運行狀態(tài)，定期與不定期對運行情況進行通報。對于被發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)情形，應立即反映到有關部門并采取必要的措施。（二）完善以業(yè)財融合為基礎的財務監(jiān)督管理流程行政事業(yè)單位的財務監(jiān)督工作主要由財務部門承擔，但若要落實好財務監(jiān)督要求，必須推進以業(yè)財融合為基礎的財務監(jiān)督管理流程，保證財務部門與業(yè)務部門之間形成密切默契的合作關系，開展實時業(yè)務信息的共享與流通，整合行政事業(yè)單位內部的各部門力量共同進行財務監(jiān)督。因此，行政事業(yè)單位一是應建立財務監(jiān)督管理牽制機制，以此倒逼業(yè)務與財務的融合與協(xié)同，促進財務監(jiān)督管理水平全面提升，在預算編制中，以經(jīng)濟業(yè)務開展的實際發(fā)生數(shù)據(jù)進行預算執(zhí)行監(jiān)督，確保執(zhí)行效率。二是在決算審核時結合各業(yè)務部門的資金執(zhí)行情況和績效目標完成情況，綜合實施績效評估。同時，還要對財務監(jiān)督管理流程進行分類建立，使財務監(jiān)督充分發(fā)揮作用，促使財務監(jiān)督牽制機制可以體現(xiàn)在行政事業(yè)單位全系統(tǒng)和具體流程兩個層面上，也可以在財務與業(yè)務活動中充分貫徹應用。三是應完善財務人員人才隊伍的建設，促進財會監(jiān)督工作高效開展。[5]在人才方面把好關，擇優(yōu)選擇政治領悟力高、掌握會計知識理論和實踐技能、業(yè)務經(jīng)驗相對豐富的人員承擔財務監(jiān)督的工作，從而應對全新業(yè)態(tài)、全新技術、全新政策的多重挑戰(zhàn)。（三）全面增強會計監(jiān)督的獨立性與權威性為了充分地提升會計監(jiān)督效率，突顯會計監(jiān)督的職能，就需要保證會計監(jiān)督工作的獨立性與權威性，保障會計監(jiān)督的各項舉措得到充分的貫徹落實。一是應明晰行政事業(yè)單位的“一把手”為內部控制工作的首要責任人，履行好會計監(jiān)督的領導責任，使之承擔好會計監(jiān)督的主體責任，強化對風險防范的意識，加強會計監(jiān)督工作的實效。二是要對行政事業(yè)單位工作人員進行財經(jīng)法紀律、規(guī)章制度、內部控制規(guī)范的培訓，提升會計監(jiān)督工作的重要性認識，提高防御和化解風險的能力。[6]三是單位領導要對會計監(jiān)督工作引起重視，賦予財務人員行使會計監(jiān)督的權利，增強財會監(jiān)督的獨立性與權威性，發(fā)揮好會計監(jiān)督為單位業(yè)務活動開展保駕護航的作用。根據(jù)單位的總體戰(zhàn)略，成立一個獨立的會計監(jiān)督部門，把會計監(jiān)督的工作從財務部門中獨立出去，配備專業(yè)資質的人員，免受其他部門的影響。四是應將會計監(jiān)督納入單位決策的范疇。只有切實參與到單位各個運行管理層面中，積極參與到每個項目決策過程內，才能從戰(zhàn)略的高度看待問題，結合掌握的會計監(jiān)督各項業(yè)務