以歐盟區(qū)域治理的視角看長三角區(qū)域合作

以歐盟區(qū)域治理的視角看長三角區(qū)域合作作者簡介：楊逢珉：華東理工大學(xué)商學(xué)院教授孫定東：華東理工大學(xué)商學(xué)院講師以蘇浙滬毗鄰地區(qū)17個都市長三角17個都市包括：上海市；江蘇省的8個市：南京、蘇州、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州、無錫、常州、南通；浙江省的7個市：杭州、寧波、湖州、嘉興、舟山、紹興、臺州。長三角17個都市包括：上海市；江蘇省的8個市：南京、蘇州、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州、無錫、常州、南通；浙江省的7個市：杭州、寧波、湖州、嘉興、舟山、紹興、臺州。一、必須形成一個在國家以產(chǎn)業(yè)為特點(diǎn)的地區(qū)政策框架下的法律體系作為制度性一體化，歐盟在一體化的每個時期都制定有關(guān)法律，成員國依此實(shí)施了一致的對外政策，也加大了內(nèi)部的合作與交流，并使一體化持續(xù)地向更高的形式進(jìn)展?！栋屠钘l約》建立了歐洲煤鋼共同體，反映了特定經(jīng)濟(jì)部門的一體化?！读_馬條約》建立了關(guān)稅同盟，實(shí)行區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由化?！秵我粴W洲法案》對商品、勞務(wù)、人員和資本的自由流淌列出了約300項(xiàng)立法，并規(guī)定了完成這些立法的時刻表。1993年，歐洲統(tǒng)一大市場正式形成。隨后，歐共體成員國簽署了《馬斯特里赫特條約》，并于1999年實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟。歐盟也正在逐步邁向完全的經(jīng)濟(jì)一體化，對各種經(jīng)濟(jì)政策通過超國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行和諧和統(tǒng)一。以對歐洲一體化具有重要推動意義的《羅馬條約》為例，它規(guī)定，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的差不多目標(biāo)之一，是要促進(jìn)成員國經(jīng)濟(jì)活動的和諧進(jìn)展以及持續(xù)和均衡的擴(kuò)張（第2條）；在實(shí)施共同農(nóng)業(yè)政策時，必須對農(nóng)業(yè)部門的社會結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及不同農(nóng)村地區(qū)的結(jié)構(gòu)和自然差異予以關(guān)注（第39條）；在涉及就業(yè)、勞動條件、職業(yè)培訓(xùn)、社會保證等社會事務(wù)方面，共同體主動推進(jìn)成員國間的緊密合作（第118條），同時通過設(shè)置歐洲社會基金（leFondssocialeuropéen），對在企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)過程中的失業(yè)工人給予援助和重新安置（第125條）；建立歐洲投資銀行（laBanqueeuropéenned'investissement），向落后地區(qū)提供融資便利以促進(jìn)成員國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)進(jìn)展（第130條）；等等。主權(quán)國家間的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展如此，具有不同經(jīng)濟(jì)利益制造和分配的省與省之間或都市與都市之間的經(jīng)濟(jì)合作更應(yīng)如此。通過制定相應(yīng)的、在國家以產(chǎn)業(yè)為特點(diǎn)的地區(qū)政策框架下的規(guī)范性法律法規(guī)，一方面有助于加大長三角內(nèi)部合作的基礎(chǔ)和相互間的利益和諧，也有助于加大對外的區(qū)域合作，專門是推動中國東中西部地區(qū)的和諧進(jìn)展。只只是，長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的法律法規(guī)著力于該地區(qū)的資源利用和區(qū)位優(yōu)勢，而國家性地區(qū)政策要緊著力于全國資源的利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的和諧并按照不同地區(qū)特點(diǎn)尋求相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。規(guī)范長三角地區(qū)合作的這一法律體系應(yīng)該包括它所要界定的利益主體及其所和諧的范疇，區(qū)域和諧的總體規(guī)劃與進(jìn)度，下面將要提到的區(qū)域和諧進(jìn)展基金的來源及其使用標(biāo)準(zhǔn)，專門的區(qū)域合作和諧與促進(jìn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與任務(wù)，區(qū)域和諧成效的評判與糾正，等等。如此，才能長期考核長三角區(qū)域合作本身的意義及其對全國經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的奉獻(xiàn)。這也是中國國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的法律架構(gòu)。二、建立一個以產(chǎn)業(yè)、資源、地緣為特點(diǎn)的長三角區(qū)域合作和諧與進(jìn)展基金由于合作的廣泛性，建立具有長效性的區(qū)域合作和諧與進(jìn)展基金，其內(nèi)容應(yīng)該包括投資貿(mào)易促進(jìn)基金、研發(fā)創(chuàng)新基金、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金、產(chǎn)業(yè)進(jìn)展和諧基金、人才培養(yǎng)和就業(yè)指導(dǎo)基金等，以建立在區(qū)域合作中產(chǎn)生的區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制。事實(shí)上，任何經(jīng)濟(jì)合作結(jié)構(gòu)中總有優(yōu)勢一方，有些地區(qū)可能必須從某些產(chǎn)業(yè)中退出，去重新定位自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，而另一些地區(qū)則能夠乘機(jī)擴(kuò)大市場和規(guī)模，進(jìn)一步壯大自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；有些地區(qū)生產(chǎn)的可能是低附加值的上游產(chǎn)品，有些地區(qū)生產(chǎn)的可能是高附加值的下游產(chǎn)品，因此發(fā)生了地區(qū)利益從劣勢一方流向優(yōu)勢一方的咨詢題。這就需要合作優(yōu)勢一方給予劣勢一方以必要的補(bǔ)償，讓區(qū)域內(nèi)所有的地區(qū)都共享合作的收益，否則，合作關(guān)系就會破壞，彼此利益都會受損。因此，區(qū)域合作規(guī)則要有效地發(fā)揮作用取決于能否達(dá)致各方利益的平穩(wěn)，實(shí)現(xiàn)合作雙方或多方的雙贏或共贏，這就需要有一個與此相適應(yīng)的“區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制”。在這一機(jī)制下，各地點(diǎn)政府以平等、互利、協(xié)作為前提，通過規(guī)范的制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)地點(diǎn)與地點(diǎn)之間的利益轉(zhuǎn)移，從而來實(shí)現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配。例如，有的學(xué)者建議，統(tǒng)一地點(diǎn)稅稅種與稅率，幸免引起地區(qū)間政策的不平穩(wěn)；統(tǒng)一和諧財(cái)政補(bǔ)貼政策；統(tǒng)一和諧投資政策，專門是在冶金、化學(xué)工業(yè)原材料等上游工業(yè)項(xiàng)目上必須有政府層面的和諧；統(tǒng)一和諧引資政策；做好土地政策的和諧，規(guī)范土地使用政策；統(tǒng)一開發(fā)區(qū)規(guī)劃，幸免官方政策與財(cái)政因素的干擾，幸免非市場化的惡性競爭與財(cái)稅資源、土地資源的大量流失。這些統(tǒng)一政策，除了依靠下面將要提到的區(qū)域合作與和諧機(jī)構(gòu)統(tǒng)一資源外，但要按照各地區(qū)實(shí)際情形的不同合理分配資源，而區(qū)域合作和諧與進(jìn)展基金便能夠充分發(fā)揮這一作用。因此，為構(gòu)建這一機(jī)制，中央政府的和諧作用是不可或缺的，歐盟一體化的體會也專門值得我們借鑒。歐盟一體化的體會告訴我們，區(qū)域一體化政策的實(shí)施必須依靠一定的政策工具。這種政策工具包括兩種類型，一是體現(xiàn)為資金支持和政策傾斜的扶持政策，二是出于一體化的目標(biāo)對區(qū)域內(nèi)各成員所采取的操縱政策。但在主權(quán)相對獨(dú)立的地區(qū)成員之間，若失去“胡蘿卜”措施的鼓舞和誘導(dǎo)，“大棒”類的操縱措施將難以奏效。歐盟結(jié)構(gòu)基金歐盟結(jié)構(gòu)基金要緊由歐洲地區(qū)進(jìn)展基金（ERDF）、歐洲社會基金（ESF）、農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金（EAGGF）的指導(dǎo)部分和漁業(yè)指導(dǎo)資助工具（FIFG）組成，由歐洲投資銀行的貸款予以支持。改革前后的區(qū)域政策成效比較就能講明那個咨詢題，歐盟結(jié)構(gòu)基金的改革為各種措施的實(shí)施提供了充分的資金支持。從歐盟成員國對共同體區(qū)域政策的重視程度來看，沒有結(jié)構(gòu)基金和聚合基金歐盟結(jié)構(gòu)基金要緊由歐洲地區(qū)進(jìn)展基金（ERDF）、歐洲社會基金（ESF）、農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金（EAGGF）的指導(dǎo)部分和漁業(yè)指導(dǎo)資助工具（FIFG）組成，由歐洲投資銀行的貸款予以支持。歐盟于1993年設(shè)置聚合基金（EuropeanCohesionFund），專門用于促進(jìn)希臘、葡萄牙、西班牙和愛爾蘭4個相對落后成員國（人均GDP低于歐盟平均水平的90%）的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展。1993年～1999年間，聚合基金總額達(dá)到151.5億歐洲貨幣單位，其中西班牙獲得的基金浮動資助比例最高，為52～58%，希臘和葡萄牙均為16～20%，而愛爾蘭則只得到基金的7～10%。在2000年至2006年期間，聚合基金數(shù)額將增加到180億歐元，其中西班牙獲得61～63.5%，希臘和葡萄牙均為16～18%，而愛爾蘭僅得到2～6%。關(guān)于長三角地區(qū)來講，例如，建立產(chǎn)業(yè)進(jìn)展和諧基金，能夠緩解長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)競爭的局面例如，在長江三角洲地區(qū)，江浙滬三省市均提出要重點(diǎn)進(jìn)展汽車、石化和電子通信設(shè)備等產(chǎn)業(yè)。該地區(qū)中14個都市排在前四位的支柱產(chǎn)業(yè)均是電子信息、汽車、新材料、生物醫(yī)藥工程，趨同率達(dá)到70%。在現(xiàn)有的長三角聯(lián)盟的15都市中，有11座都市選擇汽車零配件制造，有8例如，在長江三角洲地區(qū)，江浙滬三省市均提出要重點(diǎn)進(jìn)展汽車、石化和電子通信設(shè)備等產(chǎn)業(yè)。該地區(qū)中14個都市排在前四位的支柱產(chǎn)業(yè)均是電子信息、汽車、新材料、生物醫(yī)藥工程，趨同率達(dá)到70%。在現(xiàn)有的長三角聯(lián)盟的15都市中，有11座都市選擇汽車零配件制造，有8座都市選擇石化，12座都市選擇通信作為產(chǎn)業(yè)進(jìn)展的要緊方向。從工業(yè)行業(yè)完成產(chǎn)值情形看，排在前10位的要緊工業(yè)大類，上海與江蘇的同構(gòu)率達(dá)90%，上海與浙江的同構(gòu)率也達(dá)70%。譬如廣東的華為，可拿出其銷售收入的10%作研發(fā)，雇傭外籍研發(fā)人員1600多名，用活了全球資源。再如，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金能夠緩解目前長三角地區(qū)基礎(chǔ)交通設(shè)施瓶頸的咨詢題。長三角地區(qū)不能依靠中央財(cái)政對該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。2006年6月6日中國財(cái)政部副部長朱志剛在紹興舉行的中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作會議上講，今后中國將進(jìn)一步調(diào)整政府投資結(jié)構(gòu)，由重點(diǎn)投向都市轉(zhuǎn)為重點(diǎn)投向農(nóng)村，由重點(diǎn)投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)為重點(diǎn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧進(jìn)展，由重點(diǎn)投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)為重點(diǎn)投向社會公共事業(yè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境愛護(hù)。盡管在多方面的支持之下，長三角地區(qū)通過近十余年的進(jìn)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差不多建成了“Z”字形的道路骨架網(wǎng)絡(luò)，海港、空港的吞吐能力也有大幅度的擴(kuò)張與提升。然而，完整、高效的長江三角洲地區(qū)統(tǒng)一交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)還遠(yuǎn)未形成，道路、機(jī)場、碼頭建設(shè)各自為政的現(xiàn)象十分突出，導(dǎo)致許多交通設(shè)施閑置、利用率低下，財(cái)政資源白費(fèi)十分嚴(yán)峻。究其緣故，一個重要的方面確實(shí)是缺乏統(tǒng)一的區(qū)域進(jìn)展規(guī)劃。因此本地區(qū)通過建立相應(yīng)項(xiàng)目基金給予金融支持，從而形成和諧進(jìn)展的區(qū)域規(guī)劃機(jī)制就顯得十分重要。以歐盟的區(qū)域政策體會為例，在20世紀(jì)80年代，歐盟對不發(fā)達(dá)區(qū)域的援助要緊是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，同時，也將發(fā)達(dá)區(qū)域的一些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到不發(fā)達(dá)區(qū)域。然而20世紀(jì)90年代以后，援助的目標(biāo)開始改變，要緊是支持不發(fā)達(dá)區(qū)域內(nèi)部企業(yè)的進(jìn)展和促進(jìn)新企業(yè)的產(chǎn)生，如采取企業(yè)投資補(bǔ)貼及就業(yè)補(bǔ)貼等方式來促進(jìn)企業(yè)在落后地區(qū)辦分廠或興辦新企業(yè)?？梢?，20世紀(jì)80年代的歐盟區(qū)域政策是在對不發(fā)達(dá)區(qū)域的低水平均衡進(jìn)行調(diào)整，其目標(biāo)在于通過區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的“乘數(shù)效應(yīng)”拉動新一輪經(jīng)濟(jì)循環(huán)，而從發(fā)達(dá)區(qū)域轉(zhuǎn)移來的產(chǎn)業(yè)將打破區(qū)域內(nèi)原有的產(chǎn)業(yè)均衡,使其顯現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，向更高經(jīng)濟(jì)水平的均衡點(diǎn)移動。20世紀(jì)90年代以后，歐盟區(qū)域政策的重點(diǎn)是糾正不發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性缺陷，鞏固經(jīng)濟(jì)增長的動力，要緊是扶持區(qū)域內(nèi)工業(yè)和企業(yè)進(jìn)展，期望通過微觀經(jīng)濟(jì)層面的改變來促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和提升人力資源素養(yǎng)，從而挖掘不發(fā)達(dá)區(qū)域自身的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展?jié)摿?，?shí)現(xiàn)連續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。以產(chǎn)業(yè)、資源和地域?yàn)樘攸c(diǎn)的區(qū)域和諧進(jìn)展基金或者區(qū)域政策進(jìn)行的利益和諧“掩蓋”了人為分割市場的行政地域劃界，即它通過共同權(quán)力干預(yù)了資源的配置，從全局和整體上進(jìn)行整合，加大了合作。專門關(guān)鍵的是，在那個整合過程中，中央發(fā)揮的作用，專門是考核“行政”績效方面，需要從長三角整體動身，進(jìn)行人力資源（人事）的利用。歐盟從歐共體脫胎而來，最初由跨過國界的6個國家組成。誰也沒有預(yù)想到，行政邊界的作用慢慢“隱退”后，進(jìn)展成為世界上一體化程度最高的區(qū)域合作組織。三、擁有一個區(qū)域合作的和諧和促進(jìn)機(jī)構(gòu)歐盟為和諧成員之間的合作，推動一體化的進(jìn)展，成立了超國家性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，如歐盟部長委員會（決策機(jī)構(gòu)）、歐洲委員會（行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)）、歐洲議會（立法機(jī)構(gòu)）等，甚至在1975年歐洲地區(qū)進(jìn)展基金正式成立并開始運(yùn)行時，還專門建立了由歐洲委員會和各成員國政府官員組成的地區(qū)委員會（CommitteeofRegions,CR）。歐盟創(chuàng)建時就采納關(guān)稅同盟對一體化升級具有決定意義。關(guān)稅同盟要求成員國舍棄關(guān)稅制定權(quán)，并讓渡給共同體所設(shè)置的超國家機(jī)構(gòu)。按照“新功能主義”，超國家機(jī)構(gòu)具有功能外溢的特點(diǎn)，即當(dāng)成員國在某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了一體化，超國家機(jī)構(gòu)將提出另一個領(lǐng)域顯現(xiàn)的咨詢題及解決方法，這將導(dǎo)致其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一體化發(fā)生。隨著一體化程度加深，歐盟各成員讓渡的權(quán)力從關(guān)稅制定權(quán)擴(kuò)展到貨幣政策制定、治理和執(zhí)行權(quán)。盡管讓渡主權(quán)的范疇持續(xù)擴(kuò)大，但權(quán)力的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移仍取決于成員政府的政治意志。為平穩(wěn)成員之間的權(quán)益和義務(wù)，超國家機(jī)構(gòu)加大機(jī)制化建設(shè)，采取各種有效的經(jīng)濟(jì)政策和措施，在和諧成員國和聯(lián)盟利益的矛盾中發(fā)揮了重要作用。歐盟正是在解決這兩種利益矛盾的過程中持續(xù)向更高層次進(jìn)展。以談判機(jī)制為基礎(chǔ)而建立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，客觀上需要有一套緊密的制度性組織機(jī)構(gòu)為各成員提供一個經(jīng)常性的談判和仲裁場所。歐洲經(jīng)濟(jì)一體化制度性合作色彩較濃，因而其組織化程度和規(guī)范強(qiáng)度較強(qiáng)。為保證制度性組織機(jī)構(gòu)行使權(quán)力，歐盟要求各成員讓渡部分經(jīng)濟(jì)主權(quán)，由超國家機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)控。從關(guān)稅同盟開始，隨著一體化的深化，各成員讓渡的主權(quán)相應(yīng)增加，歐盟已逐步建立起了一套如前面所講的結(jié)構(gòu)緊密的“超國家共同體機(jī)構(gòu)”。我國各大經(jīng)濟(jì)區(qū)域（包括長三角地區(qū)）為實(shí)現(xiàn)一體化的目標(biāo)，也能夠嘗試成立一個在中央政府和諧下的跨行政區(qū)的和諧治理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)使用區(qū)域合作和諧與進(jìn)展基金（即類似于歐盟的“聚合基金”和“結(jié)構(gòu)基金”）。中央政府對區(qū)域內(nèi)大型建設(shè)項(xiàng)目的撥款可直截了當(dāng)撥至該