人民調解的規(guī)劃與政策研究

人民調解的規(guī)劃與政策研究目錄TOC\h\z\u第一節(jié)人民調解現(xiàn)狀 1一、基本情況 1二、矛盾糾紛的特點和產(chǎn)生原因 2三、現(xiàn)行人民調解存在的不足 3四、新時期基層人民調解的難點與對策 4五、工作建議 10第二節(jié)人民調解制度變革 11一、人民調解制度的演變 11二、人民調解制度的歷史沿革 13三、人民調解法立法背景 15四、人民調解法的意義 16五、人民調解制度的發(fā)展現(xiàn)狀 17六、新時期人民調解制度面臨的問題 18第一節(jié)人民調解現(xiàn)狀一、基本情況xx鎮(zhèn)現(xiàn)有XX個人民調解委員會，共有調解人員XX多人。人民調解組織機構健全，鎮(zhèn)、村“兩級”調解組織網(wǎng)絡覆蓋全鎮(zhèn)所有行政村。XX年共調處各類矛盾糾紛XX件，調處率100%，調結XX件，調結成功率96%；防止民間糾紛轉化為刑事案件X件XX人，制止群體性械斗X次XX人，勸止群體性上訪X次XX人。全鎮(zhèn)沒有一件民事糾紛因處理不及時而引起群體性上訪，群體性械斗或民轉刑案件發(fā)生，也沒有因調解不當而發(fā)生非正常死亡事件或激化事件，基本做到了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”，使基層人民調解工作發(fā)揮了維護社會穩(wěn)定的第一道防線作用。（以某鎮(zhèn)為例可根據(jù)實際情況為基準重新改寫）二、矛盾糾紛的特點和產(chǎn)生原因根據(jù)對矛盾糾紛的統(tǒng)計來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛大致分為由山林土地等問題引發(fā)的矛盾糾紛、由婚姻家庭鄰里等問題引發(fā)的糾紛、因修路等基礎建設引發(fā)的矛盾糾紛三個大類，在矛盾總數(shù)中的比例接近2：1：2。其中，山林、土地糾紛往往是因為農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營時期山林、土地界段劃分不明確、重合，填寫過程中文字表述不準確等原因引起；婚姻家庭矛盾在家庭內部矛盾一般較小造成的社會影響不大，多數(shù)是因雞毛蒜皮的小事累積引起的；鄰里糾紛產(chǎn)生的原因較多，在家族式地區(qū)容易引起群體性糾紛或暴力行為，社會影響較大；因修路等基礎建設產(chǎn)生的糾紛大多數(shù)涉及占地、線路設計和補償?shù)葐栴}，如果不能得到及時的調解和處理好不僅極易影響農(nóng)民自發(fā)修路的積極性，也是引發(fā)群體性糾紛的原因之一?，F(xiàn)在對糾紛化解的方式主要是人民調解，但由于社會文化多元化，矛盾糾紛多樣化，已經(jīng)嚴重影響社會主義和諧社會的構建和社會主義新農(nóng)村建設的進程，因而矛盾糾紛的調處手段和調解方式的改進迫在眉睫。三、現(xiàn)行人民調解存在的不足（一）調解隊伍總體素質偏低。人民調解員素質參差不齊，特別是村級調解員大部分文化程度偏低，不少基層調解員還留在傳統(tǒng)的“勸架員”水平，法律知識貧乏，政策水平較低，有些甚至連制作調解記錄和調解文書都有困難，工作力不從心，以致調解效果事與愿違者不乏其數(shù)。有著“干不干一個樣，干好干壞一個樣”，“不干不打緊，干了得罪人”的消極思想，嚴重影響了調解員的工作積極性。??（二）調解員身兼數(shù)職，流動性大，不利于經(jīng)驗的形成和推廣。由于村級調解組織成員大多數(shù)為村干部兼任，他們不僅要調解矛盾糾紛，更要忙村里的各種事物，發(fā)生矛盾糾紛有疲于應付的現(xiàn)象，加上人員調整頻繁，導致整個隊伍不穩(wěn)定，工作積極性差，好的經(jīng)驗無法得到總結和推廣，制約了人民調解工作的發(fā)展。??（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解工作缺乏經(jīng)費，給人民調解工作開展帶來了很大的難度。一是培訓力度受限。由于無專項人民調解員培訓經(jīng)費，影響了人民調解員素質的提高。人民調解員除鎮(zhèn)級調委會人員外，多數(shù)是由村委會主任、委員兼任，沒有經(jīng)過法律專業(yè)教育培訓，對人民調解業(yè)務不熟悉。培訓經(jīng)費的不到位更使這個問題十分突出。目前對多數(shù)基層人民調解員業(yè)務培訓一般是以會代訓方式進行，極少有系統(tǒng)學習法律知識的機會。二是制約了宣傳工作的開展。許多發(fā)生在農(nóng)村因民間糾紛引發(fā)的刑事、治安案件和群體性事件，多為不懂法、不用法或無力承擔訴訟費用，自行采取各種“手段”解決所致。因此，利用人民調解這一群眾性組織開展法制宣傳教育、調解民間糾紛正是當前農(nóng)民所急需，維護地區(qū)社會和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、各項改革穩(wěn)步推進所必須，而作為履行這些工作職能的人民調解組織卻因沒有專項工作經(jīng)費，難以有效開展工作，一定程度上影響了糾紛的調解質量和調解人員的工作積極性。四、新時期基層人民調解的難點與對策長期以來，被稱為我國社會治安綜合治理“第一道防線”的基層人民調解工作，以其快捷、簡便的手段，在化解民間糾紛，防止矛盾繳化、維護社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了極其重要的作用。然而，在當今多元化的社會環(huán)境下，基層人民調解工作遇到了不少難以解決的新問題，需要各級政府及政府有關部門高度關注。（一）新時期基層人民調解工作的難點隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和各項改革的不斷深化，我國民間糾紛的類型不斷增多，糾紛的數(shù)量逐年上升，糾紛的內容也越來越復雜。伴隨著這些越來越復雜的民間糾紛的發(fā)生，基層人民調解工作的難度也越來越大，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.證人不愿作證，證據(jù)難取得，糾紛事實難查清當今社會，人們的思想觀念發(fā)生了很大的變化，多數(shù)人不愿得罪人，怕惹麻煩?！岸嘁皇虏蝗缟僖皇隆?、“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的想法占據(jù)很多人的頭腦。為了避免得罪人，避免惹麻煩，避免被他人報復，如今敢于仗義直言、出面作證的人越來越少了。對于調解組織的調查詢問，多數(shù)證人不支持，不配合，采取回避的態(tài)度，而基層人民調解組織又不能強制證人作證，所以基層調解組織很難取得相關證據(jù)，糾紛事實很難查清楚。2.調解糾紛時，當事人的“參謀”多，意見難統(tǒng)一，調解難達成協(xié)議以前調解民間糾紛時，糾紛當事人的親朋好友大多怕得罪干部（特別是怕得罪政法干部），而不愿意介入糾紛的調解。如今基層干部身上的神秘色彩消失了，政法干部的權威下降了，老百姓的膽量變大了，一旦發(fā)生了糾紛，糾紛當事人的親朋好友為了顯示親情友情而從四面八方趕來助威，趕來為當事人出謀獻策。由于“參謀”們的觀點不一樣，想法不一樣，所以其意見就很難統(tǒng)一，這樣反而讓糾紛當事人左右為難，對調解意見很難表態(tài)，因而調解工作就很難達成協(xié)議。3.部分懂法律、見識廣、有知識的糾紛當事人得理不讓人，思想工作難做通自由開放的社會環(huán)境，使普通百姓在打工潮的大流動中增長了見識，增加了膽略，加上普法工作的深入開展，人們的法律意識也越來越強。所以現(xiàn)在發(fā)生糾紛后，大多數(shù)當事人要求調解人員必須嚴格按法律規(guī)定調解處理，而且只要自己有一點道理，就不愿做半點讓步。并且現(xiàn)在的糾紛當事人把面子看得很重要，大多數(shù)糾紛當事人認為誰先讓步就是誰輸了，誰丟了面子，所以，多數(shù)糾紛當事人為了面子，在糾紛調解中堅持到底不讓步；為了面子，在糾紛調解中無理也要把水攪渾。而實際調解工作中，很多糾紛必須有人讓步才能調解成功，如最常見的人身損害賠償糾紛中，一賠就是幾萬元，甚至十幾萬元或數(shù)十萬元，如果遇到賠償責任人家庭特別困難，而賠償權力人又不肯讓步，調解工作就很難成功。4.人民調解協(xié)議效力差，當事人事后翻悔或拒不履行協(xié)議時，調解組織無可奈何由于人民調解制度是建立在群眾自我管理、自我教育、自我服務基礎上的一項社會制度，所以，人民調解組織是“群眾性”的自治組織，具有“民間性”的特點，它不具有“強制性”。????????人民調解制度的最大特點是“自愿”，通過調解，當事人自愿達成的協(xié)議只能靠當事人自覺履行。雖然《人民調解法》規(guī)定，經(jīng)人民調解委員會調解達成的調解協(xié)議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行?？墒牵坏┊斒氯耸潞蠓椿诨蚓懿宦男姓{解協(xié)議時，沒有強制執(zhí)行權力的調解組織就無可奈何了。????????5.基層人民調解員接受培訓少，專業(yè)知識缺乏，調解效果差、效率低?！度嗣裾{解法》規(guī)定，縣級人民政府司法行政部門應當定期對人民調解員進行業(yè)務培訓。然而，由于經(jīng)費緊張，很少有縣級司法行政機關組織基層人民調解員進行業(yè)務培訓的，不僅如此，現(xiàn)在多數(shù)基層人民調解員是由基層政法主任兼任，并且多數(shù)政法主任是由年輕人擔任，由于基層干部的工資低，待遇差，費用報銷難，不少年輕的調解員任職時間不長就外出打工掙高工資去了，所以，基層人民調解員的變動十分頻繁，這就造成了多數(shù)基層人民調解員專業(yè)知識缺乏，工作能力難提高。所以在實際調解工作中，不少基層人民調解員不會做調解筆錄，不會制作調解協(xié)議書，甚至有些調解員在調解時說不了幾句專業(yè)話就“卡殼”了，有些人民調解員經(jīng)常被能說會道的當事人駁得啞口無言，所以調解效果差、調解效率低。????????（二）做好新時期基層人民調解工作的對策????????為了充分發(fā)揮基層人民調解組織在維護社會和諧穩(wěn)定中的積極作用，牢固守好社會治安綜合治理的“第一道防線”，我們應該堅定不移地以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹落實科學發(fā)展觀，牢固樹立社會主義法制理念，圍繞黨和國家新時期基層人民調解工作的難點與對策的工作大局，采取有效措施解決好基層人民調解工作中的難點問題。???????1.進一步加強對人民調解工作的領導，優(yōu)化人民調解工作環(huán)境。???????各級黨委和政府應高度重視基層人民調解工作，把基層人民調解工作作為密切黨群關系和干群關系的重要途徑，切實加強領導。同時，還要把基層人民調解工作納入社會治安綜合治理的重要議事日程，從人力、物力、財力上保障基層人民調解工作的正常開展。另外，還要切實解決基層人民調解工作中的困難和問題，特別是要為基層人民調解員排憂解難，要及時為他們解決辦公經(jīng)費，真正落實他們的工作補貼，要讓廣大基層人民調解員放下思想包袱，心情舒暢地全力以赴地投身到人民調解工作中去。??????????????????2.加強對基層人民調解員的培訓，提高基層人民調解員的業(yè)務素質?？h級司法行政機關每年至少應組織一次基層人民調解員業(yè)務培訓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所至少每季度組織一次人民調解員業(yè)務培訓，要通過長期多次的業(yè)務培訓，來促進基層人民調解員提高政治素質，業(yè)務素質和工作能力，促進人民調解員提高調解糾紛的效果和效率。??3.建立民間糾紛證人作證補償制度和獎勵制度?????基層人民政府應拿出專門經(jīng)費，對重大疑難糾紛證人的誤工費、交通費及相關損失進行補償。同時還應對重大疑難糾紛的重要證人的作證行為給予一定的獎勵，以消除證人作證“吃虧不討好”的現(xiàn)象，以此來調動證人作證的積極性，促進基層人民調解工作的順利開展。????????4.加強人民調解協(xié)議的司法確認工作，提高人民調解協(xié)議的履行率?！度嗣裾{解法》規(guī)定，經(jīng)人民調解委員會調解達成調解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協(xié)議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院依法確認調解協(xié)議有效的，一方當事人拒絕履行或者未完全履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。這就從法律的層面有效地解決了人民調解協(xié)議履行率不高的難題。然而，目前各地對人民調解協(xié)議司法確認工作的宣傳還不夠，基層干部和群眾很少有人知道這個可提高調解協(xié)議履行率、避免再次發(fā)生糾紛的有效途徑。所以，各級政府司法行政機關和人民法院應通過會議、電視、廣播、報刊等形式加大對人民調解協(xié)議司法確認的宣傳力度，進一步落實人民調解協(xié)議司法確認的工作措施，從而有效提高人民調解協(xié)議的履行率。????????5.健全人民調解制度，規(guī)范人民調解活動???????《人民調解法》雖然對人民調解組織應遵循的原則，受理民間糾紛的范圍和條件，以及在人民調解活動中糾紛當事人享有的權利和應承擔的義務等都作了明確的規(guī)定，但對人民調解制度沒有作出具體的規(guī)定，使基層人民調解員在實際調解工作中很難操作，所以，司法部或省司法廳應根據(jù)新的法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，對以往的各項人民調解制度進行修正和完善后予以公布，作為對《人民調解法》的補充，如對參加糾紛調解的各方代表人數(shù)應作出限制性規(guī)定，避免參加調解的人員過多過雜而影響調解效果的情況發(fā)生。再如應強制性規(guī)定人民調解員調解重大疑難糾紛時必須制作調查筆錄、調解筆錄和調解協(xié)議書，必須建立調解檔案，以避免事后當事人翻悔或拒不履行調解協(xié)議時，調解組織無任何文字依據(jù)而無法做相應的工作。有了具體的法律規(guī)定，有了完善的人民調解制度，人民調解組織就能夠順利地開展調解工作，人民調解工作就能夠更快地邁向規(guī)范化、制度化和法制化的軌道。???五、工作建議（一）深化對人民調解工作的認識，切實加強領導。要進一步提高認識，做好新形勢下的人民調解工作，是構建社會主義和諧社會的客觀要求，是預防和化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩(wěn)定的“第一道防線”和有效途徑，在化解社會矛盾糾紛中具有基礎性作用。要將人民調解工作納入重要的議事日程，認真研究解決人民調解工作中存在的困難和問題。??（二）加強法律宣傳，營造良好社會氛圍。加大法律的宣傳力度努力提高群眾自覺守法的社會氛圍，而不是投機取巧、鉆法律和制度空子的社會氛圍，也不是追隨利益、鉆法律缺乏有效保障機制和有效監(jiān)督機制的空子。??（三）加強人員配備和業(yè)務指導，切實提高調解成功率。一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所增派專業(yè)工作人員指導村級調解工作的進行，形成業(yè)務上的聯(lián)系。二是村級人民調解委員會吸納一批熱心公益事業(yè)、具有一定文化水平、懂政策、懂法律、文化程度較高、公平正直的青年人擔任人民調解員，將新觀念、新思路融合到調解工作中。用相關的法律法規(guī)、政策指導調解工作的進行。提高人民調解員在實踐中自覺駕馭法律的能力和水平，真正把法律融入社會實踐的行動根基，促進農(nóng)村社會和諧。??（四）加強對人民調解工作的立法步伐，找準自己的位置。通過立法明確規(guī)定人民調解組織建設、人員配置、工作機制、經(jīng)費保障、法律效力等問題，使人民調解工作得到法律的有效支持和規(guī)范。??（五）加強措施，形成長效機制。一是落實人民調解員工作報酬。建立調解員工作補貼辦法，將人民調解員工作經(jīng)費及工作補貼列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，保障人民調解工作的開展；二是完善獎勵機制，進一步調動從事人民調解工作的積極性。第二節(jié)人民調解制度變革一、人民調解制度的演變用調解的方式平息民間糾紛在我國有著悠久的歷史，在我國古代官制中就有“調人”和“地官”的設置，其職責是“掌司萬民之難而諧和之”。這是當時的官府調解。同時，在勞動人民中，為了避免“官府衙門”的欺壓和“刀筆訟師”的盤剝，有了糾紛常常邀請親友長輩和一些辦事公道、素孚眾望的人出面調停，久而久之，就形成了民間調解的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國現(xiàn)行的人民調解制度是在民間調解的基礎上逐步形成和發(fā)展起來的。它經(jīng)歷了對舊的民間調解進行改造和揚棄的漫長過程。中國共產(chǎn)黨領導人民進行新民主主義革命的進程中，在繼承古代民間調解的基礎上，推廣了依靠群眾調解民間糾紛的做法，將自發(fā)的民間調解變成有組織、有領導、有章法的人民調解制度，這標志著我國人民調解制度初步形成。中華人民共和國成立后，人民調解作為我國社會主義法制的重要組成部分，得到了國家的確認。1954年3月22日政務院頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》，第一次在全國范圍內統(tǒng)一了人民調解制度，使人民調解工作開始走上規(guī)范化、制度化的軌道。黨的十一屆三中全會以后，人民調解工作作為加強新時期民主與法制建設的措施之一，進一步受到國家的重視，在1982年頒布的現(xiàn)行憲法中，第一次明確了人民調解在我國政治法律制度中的地位，使人民調解工作獲得了巨大的發(fā)展。人民調解制度基于民間的調處息訟制度而來，它的產(chǎn)生有一定的歷史連續(xù)性。因為我國社會自古以來就是在儒家思想禮治文化主導之下封建家族本位的農(nóng)業(yè)型社會和中而立“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至終與歷史的軌跡緊密契合新的時代背景和新的社會變革也賦予了它新的特色。“自民主革命時期開始，經(jīng)過長期實踐不斷賦予這一制度以新的內容和活力，終于形成了現(xiàn)行的在群眾自治組織主持下在自愿基礎上公平合法地排解糾紛的人民調解制度?！倍?、人民調解制度的歷史沿革1.古代：可以追溯到中國西周官府設立的“調人”、“胥吏”就是當時的調解者，離我們較近的明朝《大明律》里長就是調解主持人，清代設立的宗族調解。2.新民主主義時期：在20世紀20年代，革命根據(jù)地提出了“一切權利歸農(nóng)會”的口號，當時的農(nóng)會除涉及犯罪案件歸蘇維埃肅反委管外，連婆媳吵架、買賣短斤缺兩等大小事情統(tǒng)歸農(nóng)會管，農(nóng)會行使的職責就是當今調委會的職責。1921年浙江蕭山縣衙前村的農(nóng)民協(xié)會宣言中就規(guī)定了會員間糾紛的調解辦法，這是我黨誕生后最牛的調解制度。3.中共最早的一部法規(guī)誕生：1931年11月頒發(fā)的《蘇維埃地方政府暫行組織條例》，其中就規(guī)定了地方政府的調解職能，實行村、鄉(xiāng)、區(qū)逐級調解形式。4.抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭是人民調解工作全面發(fā)展的時期。各根據(jù)地和解放區(qū)組織相繼頒布了適用本地區(qū)的民調工作規(guī)定。如1941年4月頒布的《山東省調解委員會暫行組織條例》，1942年頒布的《晉察冀邊區(qū)行政村調解工作條例》、《關于調解民間糾紛的決定》，1942年頒布的《陜甘寧邊，區(qū)民刑事案件調解條例》。非常值得一提的是，新中國誕生前，華北人民政府頒布了《調解民間糾紛的決定》，它不僅完善了農(nóng)村調解程序，更可喜的是，將城市里產(chǎn)生的矛盾糾紛(解放了的城鎮(zhèn))如何化解矛盾、如何建立調解組織有了明確的規(guī)定。5.新中國成立以來涉及人民調解制度的發(fā)展史大致經(jīng)歷了四個不同階段：1949-1954年期間是探索既適合農(nóng)村又符合城市的人民內部矛盾的解決方法階段，1954年政務院頒布了《人民調委會暫行組織條例》，這一探索在立法.上的重大成果被稱為人民調解制度發(fā)展史上里程碑。1954-1966年期間是人民調解制度克服重重困難逐步發(fā)展時期1966-1976年粉碎“四人幫”前的10年內亂期間，公檢法司被徹底砸爛，人民調解制度嚴重削弱1978年12月18日黨的十一屆三中全會以來，伴隨著社會主義民主法制建設的逐步加強，人民調解制度重新得到充分肯定和重視，走上了健康發(fā)展的新的歷史階段，1982年憲法第一次將人民調解委員會作為“基層群眾性組織”的組成部分作出了規(guī)定。6.人民調解制度大事記1954年3月22日，政務院頒布《人民調解委員會暫行組織條例》。1982年頒布《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》1989年5月5日，國務院審議通過了《人民調解委員會組織條例》2002年9月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》2002年11月1日，《最高人民法院關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》和司法部《人民調解工作若干規(guī)定》同時正式施行。2004年2月13日，最高人民法院、司法部下發(fā)了《關于進一步加強人民調解工作切實維護社會穩(wěn)定的意見》2010年8月28日，全國人大常委會審議通過《人民調解法》，2011年1月1日起施行。三、人民調解法立法背景隨著我國改革開放和現(xiàn)代化建設的不斷深入，在經(jīng)濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新形勢下，人民調解工作面臨新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。資料顯示：當今社會已經(jīng)進入了矛盾凸顯期，矛盾糾紛數(shù)量也，在以每年20%的速度遞增；面對新時期各類新型矛盾糾紛的產(chǎn)生和人民群眾對維權的迫切愿望，人們對人民調解法律制度出臺的呼吁日益強烈。2010年8月28日《人民調解法》終于誕生了!這部新法歷經(jīng)了幾代人的工作實踐、凝聚了廣大基層人民調解員的智慧，它的頒布是人民調解工作的一件大事，是我國法制建設的一件大事，也是我們從事人民調解工作人員的一件大事。一位風趣人士說：《人民調解法》出臺的現(xiàn)實意義在于百姓的事盡量協(xié)商解決，讓有錢人打官司去吧!四、人民調解法的意義1.標志著人民調解工作從此步入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道，進而真正實現(xiàn)了人民調解工作有法可依的時代。2.它是我國第一部專門而全面規(guī)范人民調解制度的法律，其內容豐富完整。3.它是我國人民調解制度優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚，從我國古代民間“排難解紛”“止訟息爭”到“以和為貴”的升華。4.它是具有中國特色社會主義法律體系的重要實踐成果，沒有借鑒國外經(jīng)驗和法律，是“東方經(jīng)驗”的又一里程碑。5.它為體現(xiàn)調解優(yōu)先的原則，作出了具體而明確的規(guī)定，充分體現(xiàn)了當今提倡的“民權、民生、民和”的價值理念。6.它對化解各類矛盾糾紛，特別是新型矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定具有永恒的生命力。7.它密切了黨群、干群關系，鼓舞和鞭策了--線調解員斗志，增強愛民之心的法律。8.它的頒布強有力地說明了黨和國家高度重視人民調解工作，也說明了這部法律的立法時機已經(jīng)成熟，是應運而生。五、人民調解制度的發(fā)展現(xiàn)狀我國人民調解工作已取得顯著成績。目前全國已建立起人民調解組織近百萬個，基本覆蓋全國城市的街道、小區(qū)，農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織和大中型企業(yè)。近兩年來，全國共調解各類民間糾紛1200多萬件，其中公民與公民之間的矛盾糾紛960多萬件，公民與法人及社會組織之間的矛盾糾紛240萬件，調解成功率達到了95%以上。防止民間糾紛激化為刑事案件平均每年5萬多起，化解、疏導群體性上訪平均每年4萬多起。人民調解這個維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”，已經(jīng)成為解決社會矛盾糾紛的重要途徑和有效方法之一。調解成功率和協(xié)議履行率的明顯提高，離不開人民調解員隊伍素質的提高。據(jù)了解，在我國800多萬名人民調解員隊伍中，絕大多數(shù)不僅直接來自基層，與人民群眾聯(lián)系密切，還具有一定法律知識和政策水平。全國29個省區(qū)市組織開展了培訓，其中8個省市實行了考試、考核和持證上崗制度。全國接受培訓的調解員已達350萬人。人民調解制度已引起當今世界各國的普遍興趣和廣泛好評，享有“東方經(jīng)驗”、“東方一枝花”的美譽。“許多西方國家日益重視非訟解決機制，強化解決糾紛手段和方法的多樣化，這是因為人們已經(jīng)意識到民事訴訟機制在解決民事訴訟糾紛方面的非完美性。”實踐證明，人民調解制度是人民群眾自我管理、自我約束和自我服務的一-項優(yōu)良制度，是解紛息爭、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的一項有效制度，符合我國國情、民情和社會經(jīng)濟發(fā)展需要，具有強大和旺盛的生命力。六、新時期人民調解制度面臨的問題（一）機構建設不適應形勢發(fā)展的要求人民調解組織機構建設狀況不太適應形勢發(fā)展的要求?！度嗣裾{解委員會組織條例》明確規(guī)定村民委員會、居民委員會下設人民調解委員會，在企業(yè)、事業(yè)單位根據(jù)需要設置人民調解委員會。由此可見傳統(tǒng)的人民調解組織主要是居、村委調委會和企事業(yè)調委會。但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會關系的變動，原有經(jīng)濟組織的解體，生活區(qū)的拆遷，農(nóng)村人口的大量外流及城市外來人口的分散，都使原有的調解機構消失或難以發(fā)揮作用。而新企業(yè)和新建居民小區(qū)中調解委員會和基層群眾組織的建立又明顯滯后，因此出現(xiàn)了大量人民調解組織不能發(fā)揮作用的空白地帶。另外，居民聚居區(qū)的人口結構也發(fā)生了變化，這使得人民調解委員會原來依靠對居民和職工的熟悉和了解來主動發(fā)現(xiàn)和解決糾紛的工作方式不再適應需要。因此，調解活動的開展遇到了相當大的障礙基層組織的結構被打破，人民調解工作也必然受到很大影響。在農(nóng)村，有些地方的基層組織趨于渙散，原有的家族和宗教勢力興起，人民調解可能成為地方權威的一種特權和強制，容易導致不公正的調解結果。在城市單位在人民生活中所起的作用越來越小，廠礦企業(yè)調解委員會在糾紛中所起的作用日益委縮，在此情形下，《人民調解委員會組織條例》的調解組織機構設計已很難適應形勢發(fā)展的需要。（二）人民素質普遍偏低首先，《人民調解委員會組織條例》第4條規(guī)定?！盀槿斯?，聯(lián)系群眾，熱心人民調解工作，并有一定法律知識和政策水平的成年公民，可以當選為人民調解委員會委員?！痹摋l沒有對人民調解員的文化程度提出要求?！度嗣裾{解工作若干規(guī)定》第14條規(guī)定。“擔任人民調解員的條件是：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調解委員會委員應當具備高中以上文化程度?！痹撘?guī)定只是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調解委員會委員要求具備高中以上學歷。目前達到高中、中專以上文化知識或法律中專以上水平的調委會委員有20多萬Ar僅僅占調解委員人數(shù)的2S%。其次，我國的調解委員會還存在成員年齡結構不合理，政策法律素質、業(yè)務能力和水平偏低，調解多依靠對地方習俗的了解、糾紛解決的經(jīng)驗及自身的威信，不能對糾紛作出正確的法律上的分析與判斷等諸多問題，總體上適應不了依法治國方略下的調解工作。最后，隨著居民自治與社區(qū)自治融為一體的趨勢，居民委員會的人員構成也趨向于年輕化、知識化。這雖然為人民調解工作帶來大的改觀提供了條件，但也可能帶來新的問題，即年輕的調解人員缺乏威信、調解經(jīng)驗和調解技巧。（三）調解范圍較為單一新形勢下隨著改革開放的深入發(fā)展，我國的父民內部矛盾糾紛呈現(xiàn)出新的特點和明顯的發(fā)展趨向，主要表現(xiàn)在廣泛性明顯、復雜性加大、群體性突出、對抗性增強。另外，矛盾糾紛的主體由公民與公民轉化為公民與經(jīng)濟組織、與企業(yè)、與基層干部、與基層政府及管理部門：矛盾糾紛的內容也由婚姻、家庭、鄰里、房屋宅基地等簡單的涉及入身權益、財產(chǎn)權益方面的糾紛發(fā)展為經(jīng)濟合同糾紛。土地承包糾紛、干群關系糾紛、下崗待崗職工與企業(yè)的糾紛。拆遷征地糾紛等：矛盾糾紛的表現(xiàn)形式由當事人之間。當事人的親朋好友、家族之間轉向共同利益的群眾與集體、與經(jīng)濟組織、與管理部門之間的糾紛。目前入民調解工作按照有關規(guī)定和要求僅僅限于“公民與公民之間有關人身、財產(chǎn)權益和其他日常生活發(fā)生的糾紛”的民間糾紛的調處。而對于新時期的這些民間矛盾糾紛的新變化、新需求，人民調解這種訴訟外糾紛解決機制其功能作用的發(fā)還想當有限。（四）法律指導與司法審查尚未落實我國《民事訴論法》第16條第1款規(guī)定“人民調解委員會是在基盡人民政府和基層人民法院指導下調解民間糾紛的群眾性組織。"然面仔細分析一下現(xiàn)狀，我們會發(fā)現(xiàn)這一款與實際情況存在著一定程度的脫節(jié)。由于基層人民法院的工作任務較重，根本不能將法院指導和司法審查日常化、制度化、規(guī)范化。在現(xiàn)行制度下，行政指導與司法指導處于并列地位，增強了司法審查的難度，加之人民調解不是訴訟的必經(jīng)程序，與訴論并無銜接，人民法院在一般情況下不會主動審在人民調解委員會主持達成的調解協(xié)議。（五）經(jīng)費欠缺較為嚴重《人民調解委員會組織條例》第11條規(guī)定：“人民調解委員會調解民間糾紛不收費。”第14條又規(guī)定：“對人民調解委員會委員根據(jù)情況可以給予適當補貼。人民調解委員會的工作經(jīng)費和調解委員的補貼經(jīng)費由村民委員會或者居民委員會解決。”實際上，這種規(guī)定在還比較落后的農(nóng)村形同虛設，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，根本沒有錢來支持人民調解工作，更不要指望下面的村委會來落實人民調解的工作經(jīng)費和補貼了。人民調解組織由于經(jīng)費問題，已經(jīng)嚴重地影響到了正常工作的開展。在一些經(jīng)濟文化欠發(fā)達地區(qū)，這一矛盾尤為突出。此外，《人民調解委員會組織條例》第13條又規(guī)定，“各級人民政府對成績顯著的人民調解委員會和調解委員應當予以表彰和獎勵。”而調解組織的工作經(jīng)費和獎勵經(jīng)費無法落實，長此以往必將挫傷廣大調解工作者的積極性。四、人民調解制度的完善與發(fā)展(一)完善人民調鮃制度的相關立法人民調解制度作為中國特有的法律制度，是司法制度的重要組成部分。作為“東方經(jīng)驗”的發(fā)源地一中國，在人民調解法律制度建設上，應當達到同國際普遍存在的訴外調解制度相當?shù)乃疁?，而且在立法上也應當處于世界的領先行列。然而，現(xiàn)行的《人民調解委員會組織條例》是在計劃經(jīng)濟條件下制定的行政法規(guī)，施行多年來，國際、國內的形勢發(fā)生了巨大變化，尤其是在市場經(jīng)濟條件下，我國人民調解遇到了許多新情況、新問題，現(xiàn)行的人民調解制度存在許多與此不相適應的問題，例如缺乏具體規(guī)定，操作性差，這些甚至阻礙調解實踐的發(fā)展。因此，完善我國人民調解制度的相關立法，不僅是國際、國內形勢發(fā)展的迫切要求，也是我國人民調解實踐的迫切要求。制定統(tǒng)一的《人民調解法》。2002年9月16日最高人民法院公布的《關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》中規(guī)定：人民調解協(xié)議具民事合同性質。但在現(xiàn)實法律實踐中，運用合同法作為實體法依據(jù)對人民調解協(xié)議進行裁定，依然存在一些問題。通過制定《人民調解法》直接確定人民調解協(xié)議的法律性質，這樣人民法院在審理人民調解協(xié)議的糾紛時，就可以直接依據(jù)《人民調解法》，確認人民調解的效力，判決義務人履行人民調解協(xié)議中的義務。這樣就可以避免將人民調解協(xié)議視為合同，并適用合同法所帶來的問題。法院審理此類案件時僅需審查人民調解協(xié)議是否符合法定的效力要件，假如法院確認了調解協(xié)議的效力，當事人一方就可以申請法院對此人民調解協(xié)議進行強制執(zhí)行。所有這些不僅簡化了人民法院的訴訟程序，節(jié)約了訴訟成本以及提高了訴訟的效率，同時也進--步強化了人民調解的功能，使二者有機地結合在一塊。除了法律效力問題之外，組織建設、經(jīng)費來源等一系列目前存在的問題都能通過統(tǒng)一的立法調整解決。（二）完善機構建設與運作機制首先，針對現(xiàn)實中民間糾紛為群體、重大、復雜、疑難、跨社區(qū)性等特點，單靠社區(qū)調解委員會難以及時有效化解糾紛，因此應加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調解委員會的建設.鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道調解委員會是人民調解組織形式的新發(fā)展，它主要調解跨行政區(qū)域以及村(居、企業(yè))調解委員會解決不了、而當事人又不愿訴諸于法庭的復雜疑難糾紛。實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調解委員會水平較村(居、企業(yè))調解委員會高，操作程序較訴訟簡單，社會成本較低，不收費用，解決矛盾糾紛及時有效，受到群眾的歡迎和社會各界的重視。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調解委員會是人民調解工作的新形式，要進一步發(fā)展和規(guī)范。其次，隨著國企改革和機構改革進入攻堅階段，更有必要在企事業(yè)單位中強化人民調解組織的建設和穩(wěn)定。決不能借改革之口，削弱調解組織或讓其處于名存實亡的境地。政府還應在繁華的商貿(mào)中心及批發(fā)市場等大型商業(yè)樓宇成立調解委員會。最后，應積極探索符合中國國情的“大調解”格局。在新時期單-的人民調解已難以化解復雜的社會矛盾，“人民調解”的概念應向更廣闊的領域拓展。因而應建立調解組織的多樣化，營造“大調解"”的格局，實行跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨單位的調解機制，整合各類調解資源和手段，使民間調解、治安調解、信訪調解、行政調解。訴訟調解有機結合，形成多種調解方式多管齊下，多種調解主體協(xié)同作戰(zhàn)，建構一個解決社會矛盾到紛的調解網(wǎng)絡。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)，象建設招商引資平臺那樣，建立一個人民調解齊抓共管的平臺，把人民調解與基層民主政治建設、信訪、社會治安綜合治理、普法及依法治理結合。提高各基層人民調解委員會組織調處重大、疑難糾紛的能力。例如，形成勞動、國土、物業(yè)、公安等部門參加的“大調解”格局是目前多部門協(xié)調解決各種矛盾到紛和突發(fā)事件的最有效手段。(三)提高人民調解員的綜合素質及調解質量隨著我國法制化進程的加快和人們法制意識的增強，特別是國家大量強制性法規(guī)的出臺，改變了過去無法可依的狀態(tài)，因而在調解中更加強調合法性原則，在調解中會越來越多地依賴法律法規(guī)，而不是象過去一樣依賴地方習慣、道德、鄉(xiāng)規(guī)民約。這就要求調解人員不僅需要掌握政策和運用道德規(guī)范，更需要熟悉掌握法律知識并運用法律武器進行調解，因此有關基層法院和基層人民政府應經(jīng)常組織調解員進行培訓，經(jīng)過學習并取得資格的人員才能擔任此項工作，這種學習不僅僅包括法律知識的學習，還包括相關社會知識的學習，如心理學，等等。另外應適時地調整調解隊伍的人員結構。把那些為人公正、聯(lián)系群眾、熱心調解工作又懂法律、懂政策、有威信、年富力強的同志充實到調解隊伍中去。要從制度上引入人才競爭機制，提高調解人員素質要求的標準，建立選拔培養(yǎng)、持證上崗和獎懲淘汰的管理制度，并在全國全面施行，以滿足新形勢下人民調解工作的實際需要。規(guī)范和鼓勵律師、基層法律工作者和中介鑒定人員參與人民調解中的非訴訟代理、鑒定活動。這樣有利于增強說服力，提高調解協(xié)