風(fēng)險(xiǎn)管控視角下的高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建

引言高?？梢酝ㄟ^內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)資金的最佳配置，提高資金使用效益，提高各項(xiàng)活動的合法性和合規(guī)性，保證資產(chǎn)安全完整，提高財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息的真實(shí)性與完整性，有效預(yù)防甚至是杜絕舞弊腐敗問題。內(nèi)部控制的有效運(yùn)行，有利于高校持續(xù)提高辦學(xué)服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展。一、風(fēng)險(xiǎn)管控視角下高校構(gòu)建內(nèi)控體系的重要性風(fēng)險(xiǎn)貫穿高校運(yùn)行管理全過程，高?？梢酝ㄟ^加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制，增強(qiáng)整體風(fēng)險(xiǎn)防控能力，有效降低各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，從而保證自身日常管理工作的正常開展。目前，高校在發(fā)展過程中，雖然存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，但主要可以歸納為兩大類：一類是包含教學(xué)科研風(fēng)險(xiǎn)、招生就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)、投資決策風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，另一類是包括生源風(fēng)險(xiǎn)、政策性風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的外部風(fēng)險(xiǎn)[1]。在此情況下，基于風(fēng)險(xiǎn)管控視角探索內(nèi)控體系構(gòu)建途徑與措施，對高校而言，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。內(nèi)部控制是一項(xiàng)綜合性的現(xiàn)代化管理體系，貫穿高校運(yùn)行管理的各個環(huán)節(jié)。高?？梢酝ㄟ^內(nèi)部控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各管理環(huán)節(jié)存在的不足與風(fēng)險(xiǎn)，從而針對性地制定和落實(shí)優(yōu)化措施，提高高校整體的治理水平。高校的內(nèi)部控制從2017年試行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制以來，歷經(jīng)5年的發(fā)展，目前也是財(cái)政“十四五”規(guī)劃中的重要內(nèi)容。高校完善內(nèi)部控制體系越來越迫切、越來越緊急、越來越重要。二、風(fēng)險(xiǎn)管控視角下高校內(nèi)控體系構(gòu)建中存在的問題從高校5年的內(nèi)部控制發(fā)展歷程來看，一些高校在內(nèi)控體系構(gòu)建中還是存在一些問題。一些高校目前還停留在2017年制定的簡單的內(nèi)部控制手冊，存在制度欠缺和不完善問題。下面從內(nèi)控五要素中發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)控體系中仍然存在的問題，為完善內(nèi)控體系提供一定的參考。（一）內(nèi)控環(huán)境有待優(yōu)化一方面，內(nèi)控制度執(zhí)行效率低下。為了規(guī)范和約束內(nèi)部控制活動，高校需要制定并持續(xù)完善內(nèi)控管理制度。目前，部分高校雖已針對內(nèi)部控制制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，也及時(shí)開展了制度調(diào)整與優(yōu)化工作，但實(shí)際落實(shí)力度薄弱。部分員工為了牟取私利，鉆制度漏洞。甚至是私自挪用專項(xiàng)資金，在極大程度上弱化了內(nèi)控的嚴(yán)謹(jǐn)性。另一方面，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)優(yōu)化不到位。高校必須明確內(nèi)部控制管理實(shí)施要求，結(jié)合內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，持續(xù)調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，以便于為相關(guān)工作開展提供組織保障?，F(xiàn)階段，大部分高校的組織結(jié)構(gòu)都需要進(jìn)一步的優(yōu)化與完善，組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性特點(diǎn)突出，且各部門、各崗位的責(zé)任和義務(wù)時(shí)常出現(xiàn)交叉問題，各任務(wù)下達(dá)效率低下。同時(shí)，“信息壁壘”仍未完全消除和解決，各部門之間的協(xié)同溝通不充分，控制活動落實(shí)難度過大。（二）風(fēng)險(xiǎn)評估不到位一方面，風(fēng)險(xiǎn)管理意識淡薄。風(fēng)險(xiǎn)貫穿高校運(yùn)行管理全過程，為了實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展，高校就必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。實(shí)際上，部分高校在內(nèi)部控制實(shí)施過程中，已經(jīng)建立了相對完善的風(fēng)險(xiǎn)評估體系，也形成了基本的風(fēng)險(xiǎn)清單，但整體的風(fēng)險(xiǎn)管理水平與預(yù)期卻存在較大差距。究其根本，在于教職工對風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度淡薄，風(fēng)險(xiǎn)管理理念革新滯后。以A高校為例，A高校是一所有財(cái)政撥款的院校，日常工作都會受到政府的監(jiān)管。所以，不論是在校內(nèi)研究層面，抑或是招生角度，其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)都相對較小，這是造成其教職工缺少風(fēng)險(xiǎn)控制意識的根本原因[2]。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)評估缺位。風(fēng)險(xiǎn)評估工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性，因此，為了確保風(fēng)險(xiǎn)評估工作質(zhì)量，高校應(yīng)組建獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評估小組，抑或是風(fēng)險(xiǎn)分析隊(duì)伍，專門負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評估工作。但從當(dāng)前高校實(shí)際發(fā)展情況來看，大部分高校的風(fēng)險(xiǎn)評估工作都是由財(cái)務(wù)部門一力承擔(dān)，缺少專門的工作小組和團(tuán)隊(duì)。部分高校雖已制定了風(fēng)險(xiǎn)防范清單，但并未就其開展評估工作，一旦出現(xiàn)突發(fā)問題，高校無法及時(shí)進(jìn)行處理和應(yīng)對。（三）控制活動實(shí)施水平有待提升一方面，預(yù)算編制的管控不到位。近年來，零基預(yù)算已經(jīng)成為高校預(yù)算編制環(huán)節(jié)經(jīng)常使用的一種編制方法，單一化凸顯。零基預(yù)算本身就存在一定弊端，高校可以依托零基預(yù)算從整體角度著手對各部門項(xiàng)目進(jìn)行合理分類，但卻無法標(biāo)識細(xì)則，比如項(xiàng)目的使用標(biāo)準(zhǔn)等，極易滋生經(jīng)費(fèi)使用混亂現(xiàn)象。此外，部分高校的預(yù)算編制范圍狹窄，內(nèi)容不完善，并未完全涵蓋各業(yè)務(wù)部門，導(dǎo)致預(yù)算不足問題頻發(fā)。同時(shí)，也會加大監(jiān)管資金使用動向的難度，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性較大。另一方面，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的管控水平低下。部分高校并未嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)劃執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整，導(dǎo)致超預(yù)算支出問題屢見不鮮。部分高校在執(zhí)行過程中雖按照相關(guān)流程進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，但調(diào)整頻次過多，仍舊不能有效控制預(yù)算超支額度。同時(shí)，不論是上年預(yù)算清零，抑或是結(jié)轉(zhuǎn)，都會對高校本年度預(yù)算執(zhí)行造成影響。此外，部分高校并未制定相應(yīng)的考評機(jī)制，導(dǎo)致教職工在實(shí)際工作中懈怠問題凸顯。（四）信息化建設(shè)水平低下一方面，內(nèi)部信息更新滯后。目前，高校緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，積極開展信息化建設(shè)，各教輔部門也相繼建立了部門網(wǎng)站。但網(wǎng)站內(nèi)的信息量過少，且信息質(zhì)量高低不一，有效性不足。隨著5G智能技術(shù)的不斷推廣與應(yīng)用，針對信息交流領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)，國家不斷加大資金投入。高校需要緊跟國家政策腳步，加強(qiáng)信息管理教學(xué)系統(tǒng)建設(shè)，為其提高辦公效率、財(cái)務(wù)管理質(zhì)量、資產(chǎn)管理水平等提供了有力支持，助力高校持續(xù)提高信息溝通與交流的安全性與可靠性[3]。隨著移動終端的普及，高校更需要實(shí)時(shí)更新信息數(shù)據(jù)，提高信息的透明度與公開性。另一方面，各部門之間存在“信息壁壘”。部分高校內(nèi)部信息溝通渠道單一，尚未依托信息技術(shù)搭建成熟的網(wǎng)格式互通消息，信息傳遞、交互效率低下，信息共享淪為空談，影響著高校發(fā)展。（五）內(nèi)部監(jiān)督力度薄弱為了提高內(nèi)部控制實(shí)施質(zhì)量，高校需要在內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督部門，并制定相應(yīng)的監(jiān)督檢查機(jī)制，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控工作開展中存在的問題與缺陷。在深究原因的基礎(chǔ)上，制定改進(jìn)方案，并監(jiān)督落實(shí)。實(shí)際上，部分高校雖設(shè)立了專門的內(nèi)審崗位，并委派專業(yè)化人員任職，但獨(dú)立性較弱。內(nèi)審范圍過于狹窄，監(jiān)督力度薄弱。同時(shí)，部分高校并未制定完善的問責(zé)機(jī)制和評價(jià)機(jī)制，校內(nèi)教職工對內(nèi)部控制的重視度較低，影響著內(nèi)控落實(shí)。三、風(fēng)險(xiǎn)管控視角下高校內(nèi)控體系構(gòu)建的優(yōu)化措施從高校在內(nèi)控體系建設(shè)中發(fā)現(xiàn)的問題，本文從內(nèi)控五要素出發(fā)提出一些優(yōu)化措施。（一）優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境第一，樹立正確認(rèn)知。高校需要提高對內(nèi)部控制的重視程度，明確在風(fēng)險(xiǎn)管控視角下構(gòu)建內(nèi)控體系的必要性與迫切性，積極在內(nèi)部營造良好工作環(huán)境。通過微信公眾號、宣傳欄等渠道加大內(nèi)部控制的宣傳，引導(dǎo)全體教職工正確看待內(nèi)部控制，轉(zhuǎn)變以往的工作理念，積極參與相關(guān)活動。第二，加強(qiáng)制度建設(shè)。高校需要深入學(xué)習(xí)和了解國家相關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合自身實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀和工作需求，制定并持續(xù)優(yōu)化與調(diào)整內(nèi)部控制管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行，以充分發(fā)揮制度的規(guī)范與約束作用。第三，優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)。高校應(yīng)明確內(nèi)部控制實(shí)施要求，梳理內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持刪繁就簡原則，為高校提高整體工作質(zhì)量實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化配置奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，細(xì)化各部門、各崗位的權(quán)、責(zé)、利，為其后續(xù)開展問責(zé)工作提供依據(jù)。（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估一方面，樹立風(fēng)險(xiǎn)管控意識。高校應(yīng)深入學(xué)習(xí)《行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)劃》中的條例內(nèi)容，按照相關(guān)要求，不斷提高全體教職工的風(fēng)險(xiǎn)管控理念。管理人員應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)管理上升至戰(zhàn)略發(fā)展層面，充分認(rèn)識和了解實(shí)施內(nèi)部控制可能帶來的影響和風(fēng)險(xiǎn)，定期組織召開以風(fēng)險(xiǎn)管理為主題的專項(xiàng)培訓(xùn)工作，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)管控能力，有效減少高校經(jīng)濟(jì)損失[4]。另一方面，健全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。高校應(yīng)制定評估手冊，以評估手冊為依據(jù)，制定風(fēng)險(xiǎn)清單，并結(jié)合日常管理中出現(xiàn)的具體問題，在分析的基礎(chǔ)上確定風(fēng)險(xiǎn)類型，針對性地制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。組建風(fēng)險(xiǎn)評估小組，由其對校內(nèi)控制業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行等級評定，明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)等級標(biāo)準(zhǔn)。建立健全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，保證評估機(jī)制的可行性與實(shí)用性，嚴(yán)格執(zhí)行。管理人員發(fā)揮引領(lǐng)帶頭作用，把控工作進(jìn)度，并及時(shí)將教職工在風(fēng)險(xiǎn)評估中取得的階段性成果進(jìn)行整合，將整合好的資料及時(shí)上報(bào)。一旦工作中出現(xiàn)重大疑難點(diǎn)問題或者是不可控情況，應(yīng)及時(shí)向上級匯報(bào)反饋，按照上級指示進(jìn)行下一步工作。（三）落實(shí)控制活動第一，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算編制人員的專業(yè)能力與綜合素養(yǎng)直接影響著高校預(yù)算編制質(zhì)量，所以，高校必須針對預(yù)算編制人員加強(qiáng)培訓(xùn)力度，不斷提高其專業(yè)化能力。預(yù)算編制人員需要主動學(xué)習(xí)和接受先進(jìn)的預(yù)算編制觀念，不斷更新自身工作理念，以確保預(yù)算編制規(guī)劃的科學(xué)性。同時(shí)，預(yù)算編制人員需要清晰各預(yù)算編制方法的優(yōu)缺點(diǎn)，在實(shí)際工作中，應(yīng)根據(jù)具體工作要求，選擇兩種或兩種以上的編制方法進(jìn)行組合使用。拓寬預(yù)算編制范圍，確保其涵蓋高校各業(yè)務(wù)活動，從而顯著提高預(yù)算編制環(huán)節(jié)的專業(yè)性，更好地指導(dǎo)后續(xù)預(yù)算工作開展。第二，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管控。高校應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制規(guī)劃，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性，有效降低超預(yù)算支出現(xiàn)象發(fā)生的可能性。當(dāng)因不可抗力因素的影響而要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)審批流程提交調(diào)整申請。當(dāng)審批通過后，才能夠予以調(diào)整。在實(shí)際執(zhí)行過程中，一旦出現(xiàn)超預(yù)算支出，相關(guān)人員應(yīng)及時(shí)編寫書面報(bào)告并提交至學(xué)校黨委由其進(jìn)行審定。第三，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。高?？梢砸劳行畔⒓夹g(shù)實(shí)現(xiàn)對預(yù)算管理全過程的動態(tài)化監(jiān)督與追蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行活動中存在的偏差與不足，針對性地予以解決。同時(shí)，在年度末，高校應(yīng)落實(shí)考評工作，對本年度表現(xiàn)優(yōu)異的部門和個人進(jìn)行獎勵，如提拔提干、發(fā)放獎金等，對超預(yù)算支出且本年度表現(xiàn)不佳的部門與個人應(yīng)加大懲罰力度，以調(diào)動教職工參與預(yù)算管理的積極性與主觀能動性[5]。（四）加強(qiáng)信息與溝通第一，加強(qiáng)信息化建設(shè)。高校應(yīng)積極引入信息技術(shù)，加強(qiáng)預(yù)算管理信息化建設(shè)，建立預(yù)算管理信息化系統(tǒng)，抑或是引入ERP等信息系統(tǒng)，完善系統(tǒng)的各功能模塊，依托信息化系統(tǒng)，提高內(nèi)部信息數(shù)據(jù)處理效率。同時(shí)，整合信息歸口，統(tǒng)一各信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)信息共享。利用信息技術(shù)搭建信息共享平臺，有效消除各部門之間存在的信息屏障，提升內(nèi)部信息交互與溝通效率，為高校高質(zhì)量開展各項(xiàng)預(yù)算管理工作奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。第二，提高相關(guān)人員專業(yè)素養(yǎng)。高校應(yīng)在內(nèi)部定期組織開展以信息技術(shù)為主題的培訓(xùn)活動，全面提升教職工信息化操作能力，為高校加深各部門之間的溝通交流以及提高上級與教職工之間信息傳遞效率夯實(shí)基礎(chǔ)。第三，做好信息公開。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，信息溝通渠道也日益呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)。在此背景下，學(xué)校在搭建信息平臺時(shí)，已經(jīng)不能僅局限于校園的門戶網(wǎng)站，各層級管理人員之間需要做好橫向與縱向溝通工作，加強(qiáng)基層教職工與高層管理人員的內(nèi)在聯(lián)系。提高互聯(lián)網(wǎng)利用效率，將信息及時(shí)通過傳播媒介予以公示，比如校內(nèi)論壇、校園官網(wǎng)等等，提高信息的透明度與公開性。（五）健全內(nèi)部監(jiān)督與評價(jià)體系第一，健全內(nèi)控評價(jià)機(jī)制。優(yōu)化和健全內(nèi)控評價(jià)機(jī)制，從內(nèi)控五要素角度切入落實(shí)考評工作，合理制定評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建指標(biāo)模型，綜合使用定量分析與定性分析法，提高績效考評工作的有效性。第二，定期開展內(nèi)審工作。一方面，高校應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，并委派專業(yè)化人員擔(dān)任，針對預(yù)算執(zhí)行和決算、教育資金管理和使用等事項(xiàng)加強(qiáng)審計(jì)，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的職能優(yōu)勢，為高校的事業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。另一方面，高?？梢远ㄆ谄刚埖谌綄I(yè)機(jī)構(gòu)對內(nèi)部控制制度的建立、實(shí)施和報(bào)告進(jìn)行客觀評價(jià)。相對而言，高校的外部監(jiān)督者較少，僅依靠自評分析實(shí)際內(nèi)控建設(shè)情況，具有明顯的局限性，所以，高?？梢酝ㄟ^引入外部監(jiān)督者，客觀認(rèn)識和了解自身工作情況。只有這樣，才能夠不斷優(yōu)化、持續(xù)改善，確保自身向著健康軌道發(fā)展。第三，加強(qiáng)事后整改，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。在審計(jì)工作結(jié)束后，高校應(yīng)提高審計(jì)結(jié)果的利用率，針對審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的問題和不足，在分析原因的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定應(yīng)