中外行政組織體制比較研究(電大論文)

中外行政組織體制比較研究[摘要]行政組織作為一種特殊的社會(huì)組織,是國家按一定目的,對(duì)國家事務(wù)進(jìn)行組織和管理的整體,在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。當(dāng)前，中國新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)定位是實(shí)現(xiàn)行政組織體制的更加優(yōu)化，如加快行政審批、加大行政放權(quán)讓市場(chǎng)更加自由化等等，與西方發(fā)達(dá)國家普遍的非官僚化改革方式相比，中國行政改革的官僚化目標(biāo)定位有其歷史和現(xiàn)實(shí)的必然。為了使這一組織工具在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮更大的作用，還需要在社會(huì)主義政治體制和操作技術(shù)層面完善其支持條件。本文通過對(duì)中外行政組織體制進(jìn)行比較研究,分析其利弊,從而為完善我國的行政組織體制提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[關(guān)鍵詞]行政組織/理性/比較/法治一、前言（一）研究目的與意義現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)國民福利、社會(huì)服務(wù)，政府行政的目的就在于為最大多數(shù)的人謀取最大的幸福。作為政府行政的構(gòu)成體系，現(xiàn)代行政組織的一個(gè)重要功能就是推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面健康發(fā)展，把公共利益、公共服務(wù)、公共福祉作為其重要的使命。強(qiáng)調(diào)行政組織的社會(huì)目的和服務(wù)精神，重視行政組織公共服務(wù)功能的發(fā)揮，已經(jīng)成為各國行政組織管理的重心所在。當(dāng)代中國行政改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。新一輪機(jī)構(gòu)改革第一次明確，行政改革不僅僅是轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)與人員，而是實(shí)行行政組織的體制性重塑，以實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化、科學(xué)化、法制化。這標(biāo)志著我國行政改革進(jìn)入了全面的深化階段。本文以韋伯的理性官僚制這一組織工具作為參照系，來闡釋中國行政組織體制重塑的目標(biāo)定位和價(jià)值取向，并提供幾點(diǎn)建議性的思考。（二）國內(nèi)外行政組織體制現(xiàn)狀行政組織體制，包括政府的組織形式、組織程度、職權(quán)范圍、官員的任免以及公共政策的制定與執(zhí)行等方面。政府制度的基本分類：?君主立憲制和民主共和制?單一制和聯(lián)邦制?民主制和獨(dú)裁制?內(nèi)閣制與總統(tǒng)制。關(guān)于政府的規(guī)模，通?？赡苡脙蓚€(gè)指標(biāo)來衡量：一個(gè)是政府支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，另一個(gè)是公共部門的人員數(shù)占總?cè)丝诘谋戎?，或占總就業(yè)人口的比重。法國戴高樂根據(jù)國民議會(huì)授予他的權(quán)力，組織完成了憲法的起草工作。1958年9月28日，新憲法經(jīng)全國公民投票以79.2%的絕對(duì)多數(shù)通過，開始了法蘭西第五共和國時(shí)期。第五共和國形成了法國獨(dú)有的半總統(tǒng)制。英國責(zé)任內(nèi)閣制的形成：英國的內(nèi)閣，來源于11世紀(jì)諾曼王朝威廉一世設(shè)立的咨議會(huì)。1868年大選后成立自由黨格萊斯頓政府，被認(rèn)為是英國責(zé)任內(nèi)閣制建立的標(biāo)志。責(zé)任內(nèi)閣制的建立，在人事制度上的意義在于政務(wù)官的產(chǎn)生完成了轉(zhuǎn)變，同時(shí)，也確立了現(xiàn)代英國政體的核心部分。二、基本概念的界定（一）行政組織概述研究行政組織制度,首先必須界定行政組織的含義。行政組織是組織的一種,或者說是由一般組織派生出來的一種特殊的社會(huì)組織,是指國家按一定目的,依法將若干部門有系統(tǒng)地組織起來的,對(duì)國家事務(wù)進(jìn)行組織和管理的整體。行政組織也稱公共行政組織,有廣義、狹義之分。狹義指國家行政機(jī)關(guān)，廣義包括國家立法、司法等機(jī)關(guān)中管理行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)，也包括企業(yè)、事業(yè)及社會(huì)團(tuán)體中管理行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)代社會(huì)中，各國普遍設(shè)置掌握國家行政權(quán)力的行政組織。如中華人民共和國國務(wù)院及省、自治區(qū)、直轄市、以及市、地、縣、鄉(xiāng)等各級(jí)政府及其辦事機(jī)構(gòu)。中國的行政學(xué)所研究的行政組織，主要指國家行政機(jī)關(guān)。（二）行政組織體制定義行政組織體制是指國家行政組織內(nèi)部的各層級(jí)之間，各部門之間的權(quán)責(zé)配置關(guān)系和結(jié)構(gòu)體系的各種制度規(guī)范的總和。三、中外行政組織體制探究比較黨的十一屆三中全會(huì)以來，中國行政組織事業(yè)取得了長足發(fā)展，足可與一些發(fā)達(dá)國家的行政組織制度進(jìn)行比較。現(xiàn)在我國實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，具備了與發(fā)達(dá)國家行政組織行政制度相比較的條件和基礎(chǔ)，各方面可以與國際慣例接軌。鑒于此，本文選取美國、日本、英國、德國、法國、前蘇聯(lián)等一些發(fā)達(dá)國家作為參考系，與我國行政組織行政制度作橫向比較分析。行政組織行政體制優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)代表國行政組織行政組織機(jī)構(gòu)示意圖優(yōu)點(diǎn)：能充分發(fā)揮中央辦行政組織的積極性。缺點(diǎn)：容易脫離各地方實(shí)際，束縛地方辦行政組織的積極性和創(chuàng)造性。法國、前蘇聯(lián)等中央組織部T省行政組織部門T市行政組織部門一鎮(zhèn)行政組織部門T村行政組織部門。優(yōu)點(diǎn)：一般能調(diào)動(dòng)地方辦行政組織的積極性和創(chuàng)造性。但也容易造成各外地方自行其是，制度紛雜，行政組織質(zhì)量參差不齊等缺點(diǎn)。美國、德國等中央行政組織部T地方行政組織部門T中間部門一基層部門優(yōu)點(diǎn)：在一定程度上能夠糾正前兩種類型具有的缺點(diǎn)，但實(shí)際上卻還未臻中央行政組織部T地方行政組織部門T中間政完善。英國、日本等組織部門一基層政組織部門中國中央行政組織部一省行政組織部門一市級(jí)行政組織部門一縣級(jí)行政組織部門T鄉(xiāng)鎮(zhèn)政組織部門從表可以看出，各國行政組織行政管理體制，因國情不同而采用不同的組織形式。近年來，在行政組織行政管理體制上，各國都作了一些改革，改革的總趨勢(shì)是：分權(quán)制國家為了有效地發(fā)展行政組織事業(yè)，逐步加強(qiáng)中央的權(quán)限；集權(quán)制國家逐步加強(qiáng)民主化，給地方更多的權(quán)力，從而使中央和地方行政組織行政機(jī)構(gòu)都有適當(dāng)?shù)臋?quán)限，既能發(fā)揮中央的指導(dǎo)作用，又能發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，提高行政組織的效率。可以說，均權(quán)制是各發(fā)達(dá)國家行政組織行政體制改革的共同趨勢(shì)。我國是中央集權(quán)制行政組織行政管理體制，也曾出現(xiàn)過“下放”和“上收”權(quán)限的兩起兩落的歷史教訓(xùn)，現(xiàn)在正在朝著均權(quán)制方向發(fā)展。三、中外行政組織體制基本特征和時(shí)代價(jià)值探究（一）官僚制的基本特征和時(shí)代價(jià)值官僚制，又稱科層制，在管理學(xué)中它是一個(gè)中性詞，是指一種以分部一分層、集權(quán)一統(tǒng)一、命令一服從等為特性的金字塔型的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，并非是官僚主義作風(fēng)的同義語。這一組織形態(tài)有著不同的具體形式。最典型的是韋伯設(shè)計(jì)的“理想模型”一一建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)上的理性官僚制。這種理性官僚制在現(xiàn)代行政組織中得到了最充分的運(yùn)用。在韋伯式的官僚制模式中，行政組織及其官員的角色具有這些特征：（1）明確劃分機(jī)構(gòu)與人員的職責(zé)權(quán)限，并由法規(guī)嚴(yán)格設(shè)定；（2）按職位高低規(guī)定人員之間的命令與服從關(guān)系，形成層級(jí)節(jié)制的控制體系；（3）組織與管理依據(jù)大家都遵守的規(guī)章和程序進(jìn)行；（4）決定與命令形成文件下達(dá)，以文件“檔案”作為管理的基礎(chǔ)；（5）嚴(yán)格的公私分開，公務(wù)關(guān)系對(duì)事不對(duì)人；（6）根據(jù)需要對(duì)公務(wù)人員提供專業(yè)培訓(xùn)；（7）公務(wù)管理需要專門的技術(shù)知識(shí)；（8）官員擔(dān)任公務(wù)是一種“職業(yè)”，這種職業(yè)不僅表現(xiàn)為經(jīng)過公開考試選拔任職、培訓(xùn)，而且表現(xiàn)為擔(dān)任官職的官員要對(duì)組織的職務(wù)目標(biāo)效忠（但不是與某一個(gè)“具體的人”建立主仆關(guān)系）；（9）官員由上級(jí)權(quán)力當(dāng)局任命，而非選舉產(chǎn)生；（10）官員的身份是終身性質(zhì)的，但不承認(rèn)官員占有職位的權(quán)利；（11）官員接受一種通常是有“定額”的“薪金”，以及接受由退休金所提供的養(yǎng)老保障；（12）官員升遷依據(jù)個(gè)人的資歷或成就，或兩者兼而有之。（二）我國政府機(jī)構(gòu)改革的官僚化目標(biāo)定位及其必然按照中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會(huì)和十五屆二中全會(huì)的要求， 1998年3月召開的九屆人大三次會(huì)議，通過了新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革方案。這次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。”這次機(jī)構(gòu)改革的原則是：“按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府部門組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡政；按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職責(zé)分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制；按照依法治國、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)?！边@次改革，第一次明確機(jī)構(gòu)改革不僅僅是轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)與人員，而是行政組織體制的整體性變革，是行政運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化、科學(xué)化?！稗k事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范”；“完善公務(wù)員制度”；“實(shí)行專業(yè)化”；“精簡、統(tǒng)一、效能”；“權(quán)責(zé)一致、完善行政運(yùn)行機(jī)制”；“實(shí)行依法行政、加強(qiáng)行政體系的法制化建設(shè)”，等等，這些改革原則和措施在某種意義上包涵著韋伯式官僚制的一些基本理念。因此，此次政府機(jī)構(gòu)改革的后果只能是“一個(gè)更加現(xiàn)代化、官僚化的行政體系”。進(jìn)入本世紀(jì)80年代以來，西方各主要國家紛紛采取各種非官僚化措施，以推進(jìn)行政改革。于此相對(duì)照，我國則把建立法制、規(guī)范、專業(yè)的官僚組織體制作為行政改革的目標(biāo)。這里最直接的原因是單項(xiàng)的精簡機(jī)構(gòu)與人員，或轉(zhuǎn)變職能，難以取得預(yù)期的改革效果，越來越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。更深層的原因則是我國所處社會(huì)發(fā)展階段及制度背景方面與其存在著顯著的差異。所以，兩者改革的方向和某些做法可能會(huì)有所不同，有些做法甚至完全相反。我們既不能盲目地照搬西方的做法，也不能用簡單的以“此對(duì)彼錯(cuò)”或“此錯(cuò)彼對(duì)”加以評(píng)判。（1）要清醒地看到我國與西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)發(fā)展階段的差異無論西方發(fā)達(dá)國家采取的各種非官僚化措施的具體收效如何，其根本目的都是為了使傳統(tǒng)的官僚制更好地適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。在工業(yè)化社會(huì)時(shí)期，官僚制曾為資本主義的發(fā)展發(fā)揮過積極的作用，如文官制度的實(shí)施，結(jié)束了在美國實(shí)行的50多年的“政黨分贓制”，基本上杜絕了拉幫結(jié)派、任人唯親、權(quán)力腐敗現(xiàn)象，為實(shí)現(xiàn)高效廉潔的行政創(chuàng)造了條件。在經(jīng)歷 100多年的發(fā)展后，西方國家的官僚組織法制化、規(guī)范化程度已達(dá)極端，明顯暴露出對(duì)后工業(yè)社會(huì)的不適應(yīng)，如美國一部軍隊(duì)文職人員管理手冊(cè)竟達(dá)8800頁，不易掌握，也難于執(zhí)行。這種“制度過剩”導(dǎo)致的行動(dòng)遲緩和效率低下，已無法勝任復(fù)雜、多變的管理任務(wù)，也遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)公眾對(duì)更高質(zhì)量公共服務(wù)的需求，對(duì)其進(jìn)行合理的修正符合社會(huì)的要求。而我國則正處于市場(chǎng)化、工業(yè)化、法制化的發(fā)展階段，“官僚制不是太多，而是太少”。馬克思曾指出：“工業(yè)發(fā)達(dá)的國家向工業(yè)不發(fā)達(dá)的國家所展示的，只是后者未來的景象?！薄拔覀冇袀€(gè)補(bǔ)課和創(chuàng)新、繼承和超越的關(guān)系問題，必須處理好”，“理由很簡單，事物發(fā)展有個(gè)先后順序，我們總不能在還沒有法制時(shí)，就開始批判法制的過繁過多，也不能在未開始專業(yè)化時(shí)，就批判‘專業(yè)人員國家'問題”。因此，構(gòu)建所謂理想或合理的行政模式，只能是就某一社會(huì)的某一發(fā)展階段而言的，不可能存在一個(gè)適應(yīng)所有社會(huì)階段的統(tǒng)一模式。必須從我國的社會(huì)發(fā)展階段和國情出發(fā)，來設(shè)計(jì)我國行政組織體制的改革方向。（2）對(duì)西方國家非官僚化的改革措施也應(yīng)客觀分析西方國家對(duì)官僚制的改革，并不是要埋葬官僚制，而是對(duì)其糾錯(cuò)，“甚至是超強(qiáng)糾錯(cuò)”?！肮倭胖圃诎l(fā)達(dá)國家的現(xiàn)實(shí)生活中仍是活生生的現(xiàn)實(shí)，而且具有頑強(qiáng)的生命力”。就連“企業(yè)家政府”模式的倡導(dǎo)者奧斯本和蓋布勒也清醒地看到：將企業(yè)家精神和市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)政府組織的管理，是為了解決政府組織存在的官僚主義和效率低下的問題，使政府組織具有適應(yīng)和革新精神。事實(shí)上，官僚制形式是作為一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體存在的，從絕對(duì)意義上說，不是有無的問題，而是程度不同的問題。改革政府就是要讓政府的行為模式從不能容忍的官僚主義一端，向“官僚主義——企業(yè)家精神”連續(xù)統(tǒng)一體的另一端做較大的移動(dòng)，在統(tǒng)一體內(nèi)找到正確的位置。但無論怎樣，我們需要的仍是“一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府”，“一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府”。而這樣一個(gè)政府，如果不是按照官僚制范式組織起來并進(jìn)行管理，是不可想象的。五、我國行政組織行政制度的差距及改進(jìn)措施通過以上對(duì)中外行政組織體制的比較分析可以看出，我國行政組織行政體制正日趨規(guī)范、成熟和完善，逐步與國際慣例接軌，初步形成了中國特色的行政組織體制的基本框架，有自己的長處和優(yōu)勢(shì)。但是，我們也看到，我國行政組織體制還存在很多不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：行政組織行政體制改革仍不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革加快發(fā)展步伐的迫切要求。目前行政組織行政管理體制上管理權(quán)限集中過多的問題仍未解決。切實(shí)落實(shí)行政組織優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位與實(shí)際行政組織投入短缺的矛盾十分尖銳，行政組織事業(yè)改革發(fā)展對(duì)投入的需求同經(jīng)費(fèi)實(shí)際供應(yīng)的差距依然十分突出。在國家財(cái)稅體制的收支格局發(fā)生重大變化的情況下，沒有及時(shí)采取調(diào)整措施，確保行政組織經(jīng)費(fèi)的重點(diǎn)投入。與發(fā)達(dá)國家經(jīng)費(fèi)增長相比，行政組織經(jīng)費(fèi)投入不足。同時(shí)行政組織經(jīng)費(fèi)的管理體制不順，事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則尚未落實(shí)，致使行政組織資金利用缺乏效率。近年來，我國雖然制定了一系列行政組織行政法規(guī)，基本上保障了行政組織事業(yè)的發(fā)展，這是應(yīng)當(dāng)肯定的。但也勿庸諱言，由于行政組織行政立法不完善，甚至滯后于行政組織發(fā)展，已出臺(tái)的行政組織行政法規(guī)和政策難以得到全面落實(shí)，有關(guān)增加行政組織投入的不少政策法規(guī)，落實(shí)起來舉步維艱。國家行政組織規(guī)劃、計(jì)劃出臺(tái)不少，可是落實(shí)起來困難，流于形式。在我國現(xiàn)行行政組織行政管理中，監(jiān)督是最薄弱