中國公共服務外部購買的實證分析一個治理轉型的角度

中國公共服務外部購買的實證分析一個治理轉型的角度一、本文概述本文旨在從治理轉型的角度對中國公共服務外部購買進行實證分析。隨著全球化和市場化進程的加速，公共服務提供模式正經(jīng)歷著深刻的變革。在這一背景下，中國作為一個正在崛起的大國，其公共服務的提供方式和效果備受關注。外部購買作為一種創(chuàng)新的公共服務提供模式，逐漸在中國得到應用和推廣。如何在這一過程中實現(xiàn)治理轉型，確保公共服務的效率和質量，是一個亟待研究的問題。本文將首先介紹公共服務外部購買的基本概念和理論基礎，包括其定義、特點以及在中國的發(fā)展歷程。隨后，通過對相關文獻的梳理和評價，本文將闡述當前中國公共服務外部購買的主要模式和存在問題。在此基礎上，本文將選取典型的案例進行深入分析，以揭示外部購買在實踐中的運作機制和治理效果。通過實證分析，本文旨在回答以下問題：中國公共服務外部購買在治理轉型中的作用是什么？其面臨的挑戰(zhàn)和機遇有哪些？如何優(yōu)化外部購買模式，以實現(xiàn)公共服務的有效治理？通過對這些問題的探討，本文將為政策制定者和實踐者提供有益的參考和啟示，推動中國公共服務外部購買的健康發(fā)展。二、文獻綜述近年來，公共服務外部購買作為一種新型的公共服務提供模式，在中國逐漸受到重視。這一模式的出現(xiàn)，不僅反映了中國政府在公共服務領域的治理轉型，也體現(xiàn)了對公共服務質量和效率的追求。為了深入理解中國公共服務外部購買的實踐情況，本文將從治理轉型的角度對現(xiàn)有文獻進行綜述。公共服務外部購買的理論基礎主要來源于新公共管理理論。新公共管理理論主張通過引入市場競爭機制，提高公共服務的效率和質量。在這一理論指導下，公共服務外部購買被看作是一種有效的治理手段，能夠幫助政府實現(xiàn)公共服務的優(yōu)化和升級。關于中國公共服務外部購買的實證研究逐漸增多。這些研究主要關注公共服務外部購買的動因、實踐模式、影響因素以及存在的問題等方面。動因方面主要探討了政府為什么要選擇外部購買公共服務，實踐模式方面則關注了政府如何實施外部購買，影響因素方面則分析了影響外部購買成功的各種因素，而存在的問題方面則揭示了當前中國公共服務外部購買面臨的主要挑戰(zhàn)。從治理轉型的角度來看，公共服務外部購買不僅是一種服務提供方式的改變，更是一種治理模式的轉變。這一轉變意味著政府從傳統(tǒng)的直接提供者轉變?yōu)殚g接監(jiān)管者，更加強調市場在公共服務提供中的作用。這種轉型也要求政府在公共服務外部購買過程中更加注重公平、透明和效率，以實現(xiàn)公共服務的均等化和優(yōu)質化。中國公共服務外部購買作為一種新型的治理方式，已經(jīng)引起了廣泛的關注和研究。未來的研究可以進一步深入探討公共服務外部購買的理論基礎、實踐模式以及存在的問題等方面，為推動中國公共服務領域的治理轉型提供有益的參考。三、研究方法與數(shù)據(jù)來源本文采用實證分析方法，對中國公共服務外部購買的現(xiàn)象進行深入剖析。通過收集大量的相關數(shù)據(jù)和案例，結合治理轉型的理論框架，我們試圖揭示中國公共服務外部購買的發(fā)展趨勢、影響因素以及潛在問題。在數(shù)據(jù)來源方面，本文主要依托政府部門公開數(shù)據(jù)、相關研究報告、政策文件以及媒體報道等多渠道信息。我們特別關注了近年來公共服務外部購買的典型案例，包括政府采購、公私合作、社會組織參與等多個方面。通過對這些案例的細致梳理和深入分析，我們能夠更準確地把握中國公共服務外部購買的實際情況。在研究方法上，本文綜合運用了定性和定量分析方法。通過文獻綜述和案例分析，我們對中國公共服務外部購買的歷史演變、現(xiàn)狀特點進行了梳理和歸納。利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)和計量經(jīng)濟學模型，我們對影響公共服務外部購買的關鍵因素進行了實證分析，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、政府政策導向、社會組織發(fā)展等多個方面。通過這種綜合性的研究方法，我們期望能夠為中國公共服務外部購買的治理轉型提供有益的參考和啟示。我們也意識到在研究過程中可能存在的局限性和挑戰(zhàn)，比如數(shù)據(jù)獲取的不完全性、分析方法的局限性等。在后續(xù)的研究中，我們將繼續(xù)完善研究方法，提高數(shù)據(jù)的準確性和可靠性，以更深入地揭示中國公共服務外部購買的內在規(guī)律和未來趨勢。四、中國公共服務外部購買的實證分析隨著中國政府職能的轉變和公共財政體系的建立，公共服務外部購買逐漸成為政府提供公共服務的重要方式。本部分將從治理轉型的角度，對中國公共服務外部購買的實踐進行深入的實證分析。近年來，中國政府逐步放松了對公共服務提供的直接控制，推動公共服務的市場化和社會化改革。這一改革政策體現(xiàn)在一系列法律法規(guī)和政策文件中，為公共服務外部購買提供了明確的指導和依據(jù)。地方政府也積極響應，通過政府購買服務、公私合作等方式，推動公共服務外部購買的實踐。為了具體了解中國公共服務外部購買的實踐情況，本部分選擇了幾個典型案例進行分析。這些案例涵蓋了教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等多個領域，反映了中國公共服務外部購買的多樣性和復雜性。通過對這些案例的深入分析，可以發(fā)現(xiàn)公共服務外部購買在實踐中存在的問題和挑戰(zhàn)，以及政府和社會力量在其中的角色和作用。盡管中國公共服務外部購買在實踐中取得了一定的成效，但也存在一些問題和挑戰(zhàn)。這些問題包括法律法規(guī)不完善、市場機制不成熟、政府監(jiān)管不到位等。這些挑戰(zhàn)對公共服務外部購買的持續(xù)發(fā)展構成了制約，需要政府和社會力量共同努力加以解決。針對中國公共服務外部購買實踐中存在的問題和挑戰(zhàn)，本部分提出了一系列政策建議。這些建議包括完善法律法規(guī)體系、加強市場機制建設、強化政府監(jiān)管職能等。通過這些政策的實施，可以推動中國公共服務外部購買的健康發(fā)展，提高公共服務的質量和效率。中國公共服務外部購買在實踐中取得了一定的成效，但也存在一些問題和挑戰(zhàn)。政府和社會力量需要共同努力，通過完善政策法規(guī)、加強市場機制建設等方式，推動公共服務外部購買的持續(xù)發(fā)展。這不僅可以提高公共服務的質量和效率，還有助于推動中國的治理轉型和社會進步。五、案例研究在中國公共服務外部購買的轉型過程中，有多個具有代表性的案例值得關注。以下選取幾個典型案例進行分析，以揭示治理轉型背景下的公共服務外部購買實踐及其影響。上海市作為中國超大城市之一，近年來在垃圾分類領域實施了大規(guī)模的公共服務外部購買。政府通過公開招標，引入專業(yè)的垃圾分類處理企業(yè)，負責居民生活垃圾的分類、收集、運輸和處理。此舉不僅提高了垃圾分類的效率和準確性，還促進了相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時培養(yǎng)了市民的環(huán)保意識。通過外部購買，政府成功將市場機制引入公共服務領域，實現(xiàn)了治理轉型的目標。北京市作為中國的首都，其公共交通系統(tǒng)承擔著巨大的運輸壓力。為了提高公共交通的服務質量，北京市政府選擇將部分公交線路的運營權交給私營企業(yè)。這些私營企業(yè)憑借其靈活的管理機制和高效的運營模式，有效提升了公交車的準時率和舒適度，為市民提供了更加優(yōu)質的出行體驗。通過外部購買，公共交通服務得到了顯著改善，成為城市治理轉型的有力支撐。隨著老齡化社會的到來，養(yǎng)老服務成為政府關注的焦點。廣州市政府通過購買服務的方式，將養(yǎng)老服務交給專業(yè)的養(yǎng)老機構來運營。這些機構通過提供多樣化的養(yǎng)老服務和豐富的老年活動，滿足了老年人多元化的需求。外部購買不僅提升了養(yǎng)老服務的質量，還激發(fā)了養(yǎng)老服務市場的活力，為治理轉型提供了新的動力。以上三個案例從不同角度展示了中國公共服務外部購買在治理轉型過程中的實踐成果。通過外部購買，政府能夠引入市場機制、激發(fā)社會活力、提高服務效率和質量，從而實現(xiàn)公共服務的轉型升級。也需要注意到公共服務外部購買過程中可能存在的風險和挑戰(zhàn)，如監(jiān)管不到位、服務質量不穩(wěn)定等問題。在未來的治理轉型過程中，政府需要不斷完善公共服務外部購買的制度設計和監(jiān)管機制，確保公共服務的高效、優(yōu)質和可持續(xù)發(fā)展。六、結論與建議本文從治理轉型的角度，對中國公共服務外部購買的實踐進行了實證分析。通過深入探究公共服務外部購買的動因、模式、效果以及面臨的挑戰(zhàn)，研究發(fā)現(xiàn)，中國在這一領域已經(jīng)取得了顯著進展，但同時也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。結論方面，本文認為公共服務外部購買是中國治理轉型的一個重要組成部分。它不僅能夠提高公共服務的效率和質量，還能推動政府職能的轉變，實現(xiàn)公共服務的多元化和專業(yè)化。外部購買公共服務也面臨著監(jiān)管不足、市場競爭不充分、服務質量不穩(wěn)定等問題。這些問題不僅影響了公共服務的實際效果，也制約了治理轉型的深入推進。加強監(jiān)管和評估：政府應建立完善的監(jiān)管和評估機制，對公共服務外部購買的全過程進行監(jiān)督和評估，確保服務的質量和效果。促進市場競爭：通過放寬市場準入、優(yōu)化市場環(huán)境等措施，促進公共服務市場的競爭，提高服務的效率和質量。強化合同管理和風險控制：政府在與服務提供商簽訂合同時，應明確雙方的權利和義務，加強合同管理和風險控制，避免服務過程中的糾紛和損失。提升公眾參與度：通過公開透明的信息披露和公眾參與機制，提高公眾對公共服務外部購買的認知度和參與度，增強公眾對政府決策的信任和支持。公共服務外部購買是中國治理轉型的重要方向之一。通過加強監(jiān)管、促進市場競爭、強化合同管理和風險控制以及提升公眾參與度等措施，可以推動公共服務外部購買的健康發(fā)展，實現(xiàn)治理轉型的目標。參考資料：隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展和公民意識的提高，民間組織在公共服務購買中的參與越來越廣泛。這種參與不僅有助于提高公共服務的質量和效率，還能促進社會力量的協(xié)同發(fā)展。本文將對中國民間組織參與公共服務購買的模式進行分析，以期為相關領域的進一步發(fā)展提供參考。近年來，中國政府在公共服務領域逐漸開放市場，鼓勵民間組織參與公共服務購買。這一舉措不僅緩解了政府財政壓力，也提高了公共服務的質量和效率。目前，中國民間組織參與公共服務購買的主要領域包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等，其中發(fā)展最為迅速的是教育領域。政府向民間組織購買服務是中國民間組織參與公共服務購買的主要模式之一。在這種模式下，政府通過公開招標、委托代理等方式向民間組織購買特定的公共服務，然后由民間組織負責提供服務。這種模式的優(yōu)點在于政府可以充分利用民間組織的資源和專業(yè)優(yōu)勢，提高公共服務的質量和效率。民間組織相互合作開展公共服務是另一種有效的模式。在這種模式下，不同的民間組織可以聯(lián)合起來，共同提供某項公共服務，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補。這種模式的優(yōu)點在于可以擴大服務范圍，提高服務效率，同時降低服務成本。民間組織與政府部門聯(lián)合開展公共服務是一種創(chuàng)新的模式。在這種模式下，民間組織和政府部門可以共同出資、共同策劃、共同實施某項公共服務項目。這種模式的優(yōu)點在于可以充分發(fā)揮民間組織和政府部門的優(yōu)勢，提高公共服務的質量和效果。民間組織參與公共服務購買可以有效提高公共服務的質量和效率。一方面，民間組織具有專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，可以提供更優(yōu)質的服務；另一方面，民間組織的競爭機制可以促使政府部門提高服務質量，進而提高整個公共服務體系的效率。民間組織參與公共服務購買可以拓寬服務范圍，使得更多的民眾享受到優(yōu)質的公共服務。例如，在教育領域，民間組織可以通過設立獎學金、助學金等方式，幫助更多的貧困家庭子女接受教育；在醫(yī)療領域，民間組織可以開展義診、健康宣傳等活動，提高廣大民眾的健康水平。民間組織具有較為靈活的組織架構和運作方式，能夠更好地滿足民眾的個性化需求。與政府部門相比，民間組織更了解基層實際情況和民眾需求，因此可以提供更具針對性的服務。例如，在養(yǎng)老領域，民間組織可以開展多樣化的服務模式，滿足不同老年人群體的需求。中國民間組織參與公共服務購買也存在一些不足。部分民間組織的實力較弱，難以承接政府購買的公共服務；部分民間組織對政府部門的依賴程度較高，缺乏自主性和創(chuàng)新意識；相關法律法規(guī)不完善，對民間組織的監(jiān)管存在漏洞。未來，中國民間組織參與公共服務購買將更加注重民間組織之間的合作。這種合作不僅有助于擴大服務范圍、提高服務效率，還能促進不同組織之間的優(yōu)勢互補。政府部門應積極推動民間組織的合作，建立合作平臺，引導組織間開展有序競爭，促進公共服務體系的健康發(fā)展。為了更好地規(guī)范和引導民間組織參與公共服務購買，政府部門應建立完善的公共服務購買機制。政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。政府購買公共服務是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需的服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。政府購買服務項目實行“政府采購、合同管理、績效評價、信息公開”的管理辦法。隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務將成為政府提供公共服務的重要方式。在理解政府購買公共服務時需要注意以下三方面內容：第一，政府購買公共服務的主體是政府，不論是一級政府，還是政府相關部門；第二，政府購買公共服務的客體是社會組織與企事業(yè)單位，社會組織包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等，企業(yè)包括國有企業(yè)、民營企業(yè)，事業(yè)單位同樣也是政府購買公共服務的客體；第三，公共服務不同于私人服務。一般來說，政府購買的服務可以分為兩大類：一是政府機構及其工作人員自身消費的服務，二是政府機構及其工作人員為社會所提供的服務。前者屬于政府內部的服務，服務對象是政府機構和政府官員自身，后者屬于公共服務，服務對象是除政府以外的其他社會機構和公眾。政府購買公共服務是政府采購的一部分，遵守《中華人民共和國政府采購法》的相關規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二條規(guī)定，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。可見采購對象包括貨物、工程和服務，其中“服務”的行為應該包括公共服務，政府購買公共服務有法可依。政府購買公共服務是民營化的重要方面。著名學者薩瓦斯認為，民營化可界定為更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求。歐文·E·休斯強調民營化是指從整體上減少政府的介入，減少生產(chǎn)、供給、補貼、管制，或這四種工具的任意組合。2013年7月31日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求推進政府向社會力量購買公共服務。會議要求，制定政府購買公共服務指導性目錄，明確政府購買服務的種類、性質和內容。同時，要按照公開、公平、公正原則，嚴格程序，強化競爭，通過優(yōu)勝劣汰來確定承接主體，并嚴禁轉包。具體做法是，在既有預算中安排支出，以事定費，規(guī)范透明，強化審計。同時，建立嚴格的監(jiān)督評價機制，全面公開購買服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，評價結果向社會公布。社會學家、清華大學公共管理學院教授王名表示，此次會議釋放出非常重要的信號，那就是政府改革和轉變職能的決心，其目標和方向就是實現(xiàn)“小政府大社會”。在經(jīng)濟學理論中，“激勵性規(guī)制”已不是陌生的微觀經(jīng)濟學語詞，作為對既有規(guī)制理論的反思，經(jīng)濟學理論做了二維性的詮釋，即認為部分規(guī)制的目的指向不單單是單向度的約束，而另有引導、激勵性的一面。例如特許投標以特許權激勵私人或組織體完成某一事務，區(qū)域間競爭規(guī)制引導雙方或多方合作的實現(xiàn)，改觀了管制、約束引致的理論僵局。經(jīng)濟學上的這一理論，對經(jīng)濟法規(guī)制理念的轉變頗有借鑒意義，尤其適用于政府購買公共服務這一多元主體合作的領域。政府向社會公共服務組織購買服務，并與之形成契約式合作，如何保證其合作的持久需要制度的切實激勵。于是，作為對經(jīng)濟學研究成果的回應，經(jīng)濟法必然將激勵性規(guī)制的經(jīng)濟學理論融入其分析研究的視角中，生成了日本學者金澤良雄先生所提出的二維劃分規(guī)制的理論。其中促進保護的“積極性規(guī)制”便是經(jīng)濟法視角激勵分析的理論成因。就國際公共服務發(fā)展趨勢而言，政府單一提供的模式早已不適用于公共服務領域，市場組織和社會組織參與和補充服務的功能則日漸受到重視，以致多元主體公私合作的模式日漸成為管理學一再主張的公共服務提供模式。更為重要的是，政府購買公共服務的模式可避免政府包辦服務單一性、資源和能力有限性等弊病，滿足民眾對公共服務多元化的需求，更能激勵公共服務的市場化購買。西方國家在公共服務的提供上，經(jīng)歷了從規(guī)制向放松規(guī)制的轉變，公共服務的公私合作模式在以社會主導抑或私化運作的格局形成強大的生命力。美國90%以上的公共服務通過私化外包的方式轉包，歐洲福利國家以社會組織承接服務的形式構建“政府--社會”二元提供公共服務的格局。兩種模式各有特色，其共性地特點在于放松規(guī)制，借助市場、社會組織的優(yōu)勢，增強政府提供公共服務的能力。一改傳統(tǒng)法權“互侵”的局面，現(xiàn)、當代經(jīng)濟法在對待權力與權利的關系上更強調兩者的“互動”，即主張權力與權利之間的協(xié)調。在政府購買公共服務中，政府將公共服務委托給社會公共服務組織提供，倘若以政府的權力侵及社會公共服務組織的權利，則無以有效激發(fā)后者提供公共服務的動力。于是，法權互動的理論力求凸顯服務組織的權利，以恰當?shù)姆喾峙浔Ｕ仙鐣M織體的權利，從而激勵主體功能的發(fā)揮。由此可見，政府購買公共服務的模式內含激勵的要素，經(jīng)濟法將激勵作為其基本的分析工具時，則應注重以制度的激勵契合其內在激勵性的需求。與規(guī)制分析的不同，激勵分析關注在政府向市場或社會購買公共服務的經(jīng)濟行為中，如何以制度鼓勵與促進參與主體的發(fā)展，進而形成公共服務購買模式長久運作的機制。由此便形成了激勵分析政府購買服務的基本面。政府購買，從上述的定義和名稱的用詞上看，是政府作為經(jīng)濟主體購買市場中服務的行為，學理上將之歸結為“政府經(jīng)濟行為”。觀諸政府經(jīng)濟行為的研究，自上世紀80-90年代至今，便有頗多的研究文獻從規(guī)范化、規(guī)制政府失靈的角度出發(fā)剖析此問題，而于新近則形成了諸如管斌為代表的對政府經(jīng)濟行為作一博士論文層面的系統(tǒng)分析。與此成熟的規(guī)制分析不同，在政府購買公共服務激勵性的把握上，市場化的基本定位確需明晰：一則明確市場化購買的動因；二則其購買的要素，即政府購買服務的方式和購買服務的范圍；再則確認政府購買服務的法律程式以規(guī)范其運作。政府購買公共服務是借助專業(yè)服務機構的優(yōu)勢完成公共服務提供的舉措。在打破公共服務政府壟斷、單一提供局面的同時，引導民間主體、民間資本多方地參與，推動社會非營利組織的發(fā)展，并促成市場組織功能領域的拓展。以企業(yè)服務外包的成功案例為借鑒，專業(yè)化公共服務的提供可改觀當前我國公共服務多元化提供能力的不足。于是，經(jīng)濟法激勵的著眼點則是如何通過制度促進社會組織體的培育，是政府購買服務模式又一核心的要素。政府購買服務區(qū)別于以往政府包辦、政府補貼等傳統(tǒng)的公共服務提供方式，以契約化生成公私合作模式。此類基于合同委托而產(chǎn)生的公共服務提供模式，是出于社會公共服務組織權利的維護：一則可保持社會公共服務組織體應有的主體獨立性而非職能授予下的非獨立性，二則可明確服務的事項而并非事務的隨意指定，更不會產(chǎn)生如俄羅斯政府主導下社會組織偏離自身既有角色定位的沖突。在現(xiàn)代國家中，政府為了更好提供公共服務，可以向社會購買公共服務。政府與市場主體、政府與非政府組織之間不是老死不相往來，而是一種相互配合、互相制約的關系。政府可以向市場主體購買公共服務，也可以向非政府組織購買公共服務。政府向社會力量購買公共服務必須有法可依，否則，政府購買公共服務的行為有可能變成推卸自身責任、轉嫁政府負擔、壓縮市場主體生存空間、滋生腐敗的行為。政府購買公共服務必須有明確的界限。也就是說政府權力必須是明晰的，政府的義務必須是明確的。許多政府機關在編人員坐在辦公室，雇用大量的“臨時工”提供公共服務。這種“購買”行為不僅降低政府機關的工作效率，而且滋生大量的腐敗行為。如果政府權力不明晰，購買公共服務很可能會成為政府機關工作人員減輕自己的責任、變相增加財政開支的借口。政府向社會力量購買公共服務，意味著政府配置資源的權力擴大，除非有明確的法律依據(jù)，政府不能向“社會力量”購買公共服務。政府進入市場購買公共服務，實際上是以財政預算參與資源的配置，這樣做會導致政府權力通過購買的方式進入市場領域，從而使市場主體的生存空間受到壓縮。正確的做法應該是，政府以自己的力量提供公共服務，或者，政府依照法律規(guī)定通過招標拍賣的方式向市場主體購買公共服務。如果沒有明確的法律依據(jù)，政府把本來應該由自己提供的公共服務，交給市場主體完成，那么，政府行為的合法性就成問題。提供公共服務是政府法定的職責，只有在特殊的情況下政府才能向社會力量購買公務服務。再次，健康的社會除了市場主體和政府之外還有大量的非政府組織。非政府組織不能依靠政府提供資金生存和發(fā)展，而應通過為社會提供公共服務體現(xiàn)自身的價值。如果政府越俎代庖，將大量本來應該由非政府組織提供的公共服務通過“購買”的方式變成政府提供的公共服務，會導致非政府組織生存的空間受到擠壓。部分學者認為，國務院出臺政策推進政府向社會力量購買公共服務，其目的就是要大力鼓勵非政府組織存在，政府通過購買服務的方式，幫助非政府組織解決生存危機。從表面上來看，這樣的分析有一定的道理。非政府組織之所以有存在的必要，就是因為非政府組織能夠提供政府所不能提供的公共服務。如果非政府組織提供公共服務，需要政府的支持，那么，非政府組織就會出現(xiàn)明顯的異化現(xiàn)象。我國相當多的非政府組織完全依靠政府撥款生存，這不是非政府組織發(fā)展的正道?？茖W的做法應該是，非政府組織依靠自身的力量，向社會提供政府不能提供的公共服務，以此來贏得社會的信賴和支持，通過公眾的捐款形成良性的循環(huán)機制，在提供公共服務的同時，不斷擴大自己的生存空間。還有部分學者認為政府購買公共服務有利于帶動其他需求的成倍增長，這是典型的食洋不化。大量的證據(jù)表明，法規(guī)和監(jiān)管不到位的情況下，政府購買公共服務不僅會導致政府的權力邊界模糊，而且會壓縮市場主體和非政府組織的生存空間。更重要的是，政府向社會力量購買公務服務有可能會出現(xiàn)大量的腐敗。一些政府機關打著為社會提供公共服務的幌子設立各種各樣的事業(yè)單位或者非政府組織，政府機關以購買公共服務的名義向這些組織輸送經(jīng)濟利益，從而形成了特殊的權錢交易現(xiàn)象。比如，前些年一個“牙防組”可以收取企業(yè)數(shù)千萬的贊助資金，政府成立的慈善組織每年可以得到政府數(shù)以億計的財政撥款。正因為如此，社會各界需要對政府向社會力量購買公務服務保持足夠的警惕。在制度配套不完善的情況下，政府應該謹慎地投入財政資金購買公共服務，因為那樣做有可能會導致整個社會資源配置更加混亂，社會腐敗現(xiàn)象更加嚴重。全國人大常委會也應當盡快研究政府購買公共服務的行為，制定專門的法律規(guī)則，防止一些政府機關打著購買公共服務的幌子變相擴大行政權力，直接進行權錢交易。購買公共服務是指根據(jù)預先訂立的合同(協(xié)議)或賦予的特許權，由政府財政提供資金并由政府向服務供應者購買其提供(生產(chǎn))的商品、服務或公共設施，以滿足使用者服務需求的一種制度安排和實施機制。在國際上，政府購買公共服務是公共服務市場化的普遍方式。英國政府公共部門引入競爭機制的主要方式是強制實行非壟斷化，并極力推動公共部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭。非壟斷化主要針對的是私有化后的公共部門，為了防止或公或私的壟斷，加強競爭，英國政府對私有化后的公共部門的股份持有比例做出了明確規(guī)定。例如政府規(guī)定電力公司私有化后5年內單個持股者不得擁有15%以上的股份。對于成本巨大和風險較高的基礎設施建設領域，為使?jié)撛诟偁幷吣軌蝽樌M入市場并展開有效競爭，英國政府還以立法的形式要求在指定的領域必須實行公共部門與私營部門的公開競標或合同出租。長期以來，美國政府對公共部門的補貼一直居高不下，財政負擔沉重。為此，自上世紀80年代初，政府決心“以私補公”，即通過立法的形式保護和促進私營部門進入公共服務領域，以優(yōu)勝劣汰的競爭機制調動全社會的力量參與到公共服務的供給中來，最終實現(xiàn)提高公共服務質量、降低公共服務成本、減輕財政負擔的目標。美國公共服務購買采用了許多方式，其中最主要的是合同出租和公私合作。美國聯(lián)邦政府已經(jīng)與私人公司、研究機構和個體顧問簽訂了大約2000萬個合同，每年所涉及的經(jīng)費數(shù)額占聯(lián)邦總開支的14%，國防部通過合同出租支出的資金約占其總支出的2/3，能源部和國家航空航天總局則是聯(lián)邦政府最大的合同簽約者。20世紀80年代以來，澳大利亞在公共服務改革實踐中最為獨特而又卓有成效的是其在公共就業(yè)服務購買方面的創(chuàng)新。澳大利亞政府將原隸屬于就業(yè)、教育、培訓和青年事務部的全國400余家公共就業(yè)服務機構全部民營化，組建成了全國就業(yè)服務有限公司，并把原先屬于公務員性質的9000余名工作人員也全部轉入勞動力市場，根據(jù)公司需要和個人意愿，實行雙向選擇。公司實行董事會負責制，在承攬業(yè)務方面，和其他民間就業(yè)服務機構享有同等的條件和地位。經(jīng)過幾年的實踐，澳大利亞基本實現(xiàn)了改革的預期目標。澳大利亞政府有關部門的研究表明，與舊體制相比，新體制充分體現(xiàn)了社會化和市場化在就業(yè)服務中的作用，改變了政府職能，節(jié)省了行政經(jīng)費，提高了工作效率，提高了長期失業(yè)人員和其他弱勢群體失業(yè)者的再就業(yè)率。20世紀80年代以來，在政府提供服務的低效率和壟斷性所產(chǎn)生的巨大壓力下，英、美、澳、日等歐美國家都逐步將政府購買公共服務作為重要環(huán)節(jié)納入到了政府改革的實踐框架之中，并取得了重大成效。西方發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，政府購買公共服務是提高政府效率的一種有效選擇。近些年來，雖然我國不少地方作了大量積極探索，但政府購買公共服務仍處于“初級階段”，需要在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎上，形成自己的一套政府購買公共服務的運行機制，以提高社會資源的有效配置。在英國、美國等歐美國家，均有國家層面對政府購買公共服務的立法。比如，美國就具有全世界最為完善的法律法規(guī)制度體系。美國國會和有關部門制定了大約500種政府采購法規(guī)，形成了以法律（法案、法令）、規(guī)章制度、行政和司法三個部分組成的制度體系。其中《聯(lián)邦政府采辦法案》和《聯(lián)邦政府采購條例》是政府采購法規(guī)體系的核心，統(tǒng)一規(guī)范了政府各機構的采購政策、標準、程序和方法。在英國，自上世紀80年代撒切爾夫人將政府購買公共服務作為社會福利改革的一部分大范圍推開以來，無論是1997年上臺的托尼·布萊爾將其常態(tài)化、制度化，還是如今執(zhí)政的卡梅倫提出的“大社會”計劃，均在立法和政策上對政府購買公共服務改革提供了有力保障，先后于1998年和2011年分別發(fā)布了《政府和志愿及社會部門關系的協(xié)議》和《開放的公共服務白皮書》，通過選擇性放權，秉持公平性與多元化原則，改善公共服務，引領公共服務改革創(chuàng)新。日本政府購買公共服務的進程起始于2004年小泉內閣通過的《推進規(guī)制改革、民間開放3年計劃》。雖然起步較晚，但是日本政府在公共服務購買的進程中始終堅持立法為先導的原則?！蛾P于通過競爭改革公共服務的法律》明確了政府購買服務的基本原則；《會計法》及相關法律規(guī)定了中央政府有關的購買服務程序；《地方自治法》及相關法規(guī)規(guī)定了與地方政府有關的購買服務程序，從而形成了關于政府購買服務的較為完備的法制框架。在澳大利亞，對于社會部門的一般管制均以澳大利亞稅務局為核心，這就確保了澳大利亞慈善法律的真實價值是關注獲取利益。1997年頒布的《財政管理與責任法》和《聯(lián)邦服務提供機構法》規(guī)定了政府購買公共服務在這方面的細則。一套公開透明的公共購買流程，是政府購買公共服務的必然要求。經(jīng)過多年的發(fā)展，西方發(fā)達國家大多已安排專項預算，通過一定的政府采購程序對私有和非政府組織提供的社會服務進行購買，以提高政府工作效率。簡單來說，西方國家政府購買公共服務的流程是這樣的：政府對購買服務進行可行性和必要性研究，按照一定的程序選定購買的公共服務的范圍、項目，并確定相應的預算；向社會公布政府購買的項目、購買價格、預算安排以及質量要求和各項服務指標等；再次，對投標進行資質認定，并運用招投標和委托等方式選定供應商、簽訂合同并實施相應的過程管理和監(jiān)督；對這些組織進行績效考核并按照績效進行結算。具體到每個國家而言，其流程可能也會有所不同。比如在美國，政府購買公共服務至少由6個環(huán)節(jié)構成：制定統(tǒng)一的單據(jù)格式、招標公告以及表述格式、對招標工作人員統(tǒng)一定位，詳細制定招標采購操作規(guī)程，確定合格供應商名單，招投標，交貨追查，進行采購審計和管理審計。英國的政府采購程序則包括8個階段：制定采購計劃，確定采購總負責人和配備律師、會計師或審計師，律師起草和在指定刊物上公布信息，接受咨詢，按標準確定合格供應商名單，招標或直接采購，按照合同監(jiān)督供應商完成服務，獨立審計。但不管怎么變化，實現(xiàn)政府對非營利組織和社會服務組織公共服務的購買，“按照選定服務項目——社會公布——資質認定、招標管理——過程管理、監(jiān)督——績效考核——結算”都是最基本的流程。在西方發(fā)達國家，公開競標是最典型的政府購買公共服務方式。例如，英國政府早在1990年公布的公共醫(yī)療和社區(qū)關懷法中就明確規(guī)定，中央政府撥付的特殊款項的85%必須以競爭招標的方式向私營或非政府組織購買。不過在加拿大，正式招投標并非最主要的方式，政府也經(jīng)常采用直接向社會組織提供項目的方法。競標可以幫助政府降低購買公共服務的成本、提高資金使用效率，但不足之處是有可能引起政府雇員的反對，需要建立起相關過渡的政府雇員機制。除公開競標外，在涉及專業(yè)性較強的公共服務時，西方發(fā)達國家還會采用協(xié)議定標的方法，如對監(jiān)獄、醫(yī)院等服務的購買。在美國，合同外包則是政府購買社會組織服務的主要形式，被廣泛應用于社會服務領域。在合同外包的發(fā)展過程中，政府購買服務經(jīng)歷了由設計型合同向績效型合同的轉變。設計型合同的特點是政府為投入和過程付費，政府部門制定的規(guī)章制度嚴格約束社會組織的行為；績效型合同則是通過社會組織提供服務的質量、效果等的評估付給費用。20世紀90年代新公共管理理念取得主導地位后，績效型合同出現(xiàn)并普遍使用，使為公民提供的服務和項目質量最大化，便于有效測算項目和服務的最終產(chǎn)出。不管采取哪種購買方式，政府都應逐漸從公共服務直接生產(chǎn)者的角色中淡出，而更多地承擔起公共服務規(guī)范和制度制定者的責任。以英國政府做法為例，2001年，布萊爾政府設立了公共服務改革辦公室，與公共服務決策部門、執(zhí)行部門共同開展工作相關部委制定購買服務政策，下設具體的部門執(zhí)行。同時，實行了中央與地方“分治”，使地方政府擁有了更多的公共服務決策權。在社會層面，獨立顧問團、專業(yè)消費者組織和行業(yè)自律協(xié)會在完善公共服務社會管理體系，保護消費者利益方面也發(fā)揮了重要作用。這樣就形成了中央政府制定規(guī)劃、各級政府部門具體執(zhí)行和社會團體予以輔助的政府購買服務管理體制。隨著社會發(fā)展和人民生活水平的提高，政府公共服務購買已成為現(xiàn)代國家治理的重要手段。合同制治理機制作為一種新型的治理模式，在政府公共服務購買中發(fā)揮著越來越重要的作用。本文將圍繞合同制治理機制在政府公共服務購買中的應用進行探討。合同制治理機制是指通過簽訂明確雙方權利和義務的合同，實現(xiàn)公共服務供給的責任明確和有效監(jiān)管。合同制治理機制具有以下優(yōu)勢和局限性：明確責任：通過簽訂合同，明確政府和公共服務供給方的責任和義務，有效提高公共服務的質量和效率。競爭性采購：合同制治理機制引入市場競爭機制，有利于降低政府公共服務采購成本，提高資金使用效益。監(jiān)管有力：合同條款中對服務標準、質量、價格等做出明確規(guī)定，有利于政府對公共服務供給方的監(jiān)管。信息不對稱：由于信息不對稱，政府難以對公共服務供給方的實際履行情況進行全面了解和有效監(jiān)督。合同履行風險：合同制治理機制存在一定的合同履行風險，如公共服務供給方可能因各種原因無法完全履行合同。單一供應商問題：在某些情況下，合同制治理機制可能導致政府對單一供應商的過度依賴，缺乏多元化供給。提高公共服務質量：通過簽訂合同，明確服務標準和質量要求，有效提高公共服務的質量。降低采購成本：引入市場競爭機制，有利于降低政府公共服務采購成本，提高資金使用效益。強化政府監(jiān)管能力：合同制治理機制有利于政府對公共服務供給方的監(jiān)管，確保公共服務供給符合要求。市政公共設施建設：政府通過合同委托的方式，將公共設施的建設、運營和維護交由企業(yè)承擔。例如，公交、自來水、燃氣等公共事業(yè)的運營和維護。社會公益服務：政府通過公開招標等方式，將社會公益服務項目交由非營利組織或企業(yè)承擔，例如