西方國家行政改革的理論背景

PAGE2PAGE5西方國家行政改革的理論背景自20世紀(jì)70年代英國撒切爾革命開始，西方發(fā)達(dá)國家作為一個國家群體開展了一場廣泛的持續(xù)了大約30年的政府改革運(yùn)動。盡管不同的國家在改革的目標(biāo)、側(cè)重點(diǎn)、程序、方式、評價等方面不盡相同，但改革的基本動因、客觀訴求和主要理論依據(jù)卻表現(xiàn)出了共同性、一致性、相似性：其一，改革的根本目的都在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。其二，“社會科學(xué)”的主要選擇趨向一致。在于提出、形成了一些普遍得到關(guān)注和尊重的理論和價值標(biāo)準(zhǔn)，盡管同時存在著廣泛的爭論。包括：新自由主義、公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理、第三條道路、治理理論、民營化、社群主義、第三部門等等。新自由主義Neo－liberalism，是一個龐雜的理論體系，卻是構(gòu)成了西方乃至世界20世紀(jì)70－90年代的政治哲學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)話語。狹義新自由主義主義是指埃德溫·坎南創(chuàng)立、以哈耶克為核心的倫敦學(xué)派。廣義的新自由主義則包括以米爾頓·弗里德曼為代表的貨幣學(xué)派，以羅伯特·盧卡斯為代表的理性預(yù)期學(xué)派，以詹姆斯·布坎南為代表的公共選擇學(xué)派，以阿瑟·拉弗、馬丁·費(fèi)爾德斯為代表的供給學(xué)派，以羅納德·科斯、道格拉斯·諾思為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，以及歐洲的弗萊堡學(xué)派等。主體理論哈耶克1944年《通往奴役之路》，被認(rèn)為是“標(biāo)志新自由主義創(chuàng)立的憲章”。新自由主義是我們這個時代明確的政治、經(jīng)濟(jì)范式――它指的是這樣一些政策和過程：相當(dāng)一批私有者能夠得以控制盡可能多的社會層面，從而獲得最大的個人利益。三個方面：（一）經(jīng)濟(jì)理論。（二）政治理論。（三）國際關(guān)系理論。二、形成和發(fā)展三、政策主張及其實踐華盛頓共識WashingtonConsensus四、關(guān)于新自由主義的爭論新自由主義在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下過分強(qiáng)調(diào)資本和市場的世界屬性，同時強(qiáng)調(diào)民族國家的無為而治，會導(dǎo)致兩方面的嚴(yán)重后果：其一，“弱政府”不能有效地解決國內(nèi)嚴(yán)重的社會問題：貧富兩極分化，生態(tài)環(huán)境惡化，社會保障缺失，國家防衛(wèi)能力減弱，公共秩序混亂等等，進(jìn)而喪失政治合法性的基礎(chǔ)；其二，“弱國家”不能有效地應(yīng)對國際問題。斯蒂格利茨1998年提出“后華盛頓共識”第二節(jié)公共選擇理論鄧肯·布萊克在20世紀(jì)50年代首創(chuàng)了公共選擇的研究方法。狹義的公共選擇理論將公共選擇的理論和方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，既把官僚看成是理性的經(jīng)濟(jì)人，也把官僚機(jī)構(gòu)作為生產(chǎn)者納入公共選擇理論的供給模型，關(guān)注的重點(diǎn)是政府的公共管理和公共政策，因而被稱為“官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)”。理論特點(diǎn)（一）問題界定和問題導(dǎo)向。指向是政府公共政策的失敗和政府公共管理的無能，針對的是凱恩斯主義指導(dǎo)下的國家干預(yù)所引發(fā)的種種經(jīng)濟(jì)的和社會的弊端，試圖解決的則是社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的活力問題。從問題出發(fā)，公共選擇理論界定了三個研究主題：第一，公共選擇行為主體的行為特征；第二，現(xiàn)實民主政治的運(yùn)行方式，以及如何選擇制度、途徑、程序以提高公共效率；第三，政府具有天然的自利傾向，而不同的決策規(guī)則產(chǎn)生不同的結(jié)果預(yù)期，因此，有必要重新制定關(guān)于公共決策的基本原則。（二）傳承和借鑒?！敖?jīng)濟(jì)人”聯(lián)邦主義和憲政主義……經(jīng)濟(jì)人理性行為假定、個人主義的行為偏好、交換的普遍性等三個維度（三）理論開創(chuàng)和方法創(chuàng)新?！罢慰茖W(xué)一直研究人在公共舞臺上的行為，經(jīng)濟(jì)學(xué)一直研究人在市場上的行為。政治學(xué)家通常假設(shè)政治家追求公共利益。經(jīng)濟(jì)學(xué)則假設(shè)所有的人都追求自己的私利，“提出了公共選擇者追求利益最大化與利己主義本性和政治交換過程的性質(zhì)，即相互尊重契約雙方的利益，最經(jīng)濟(jì)秩序賴以建立的前提，也是政治秩序賴以建立的前提”。所謂“公共選擇”，實際是非市場的集體選擇，或者政治市場的集體選擇，“指的是人們通過民主的政治過程決定公共物品，即把個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。這種過程或機(jī)制表現(xiàn)的是關(guān)于資源配置的非市場決策”。二、政治與官僚制度的失敗理論原因：（一）關(guān)于“政治人”的人性的基本假定存在謬誤。傳統(tǒng)意義上的“超凡入圣的國家”實際上只是一種邏輯虛構(gòu)，或者是一種道德神話。（二）政府具有犯錯誤的天然傾向。第一，政治家與選民都是經(jīng)濟(jì)人。第二，利益集團(tuán)影響。第三，選舉規(guī)則問題。第四，決策代價權(quán)衡。第五，擴(kuò)大和延伸決策錯誤。（三）政府具有低效率的天然傾向。主要指政府不能制定和執(zhí)行確保社會資源得以最佳配置的公共政策。第一，政治家和政府官員存在追逐個人利益的傾向。第二，缺乏競爭機(jī)制。第三，缺乏激勵機(jī)制，尤其缺乏降低成本的激勵機(jī)制。第四，缺乏監(jiān)督機(jī)制。第五，政府存在不斷擴(kuò)張的傾向。三、政策主張公共選擇理論認(rèn)為，西方社會出現(xiàn)的諸多問題，并不是市場制度的失敗，而是政治制度的失敗，是政治制度安排的失敗。憲政改革。（二）引入競爭機(jī)制。（三）建立激勵機(jī)制。除管制、社會生活的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間取得平衡。3.在國家功能問題上，試圖分解國家的權(quán)力。國家必須找到不同于以往的合法性源泉，重新獲得信任和合法性。4.在國家主權(quán)問題上，強(qiáng)調(diào)建立世界主義（cosmopolitan）的民族國家。5.在福利國家問題上，主張變社會福利國家為社會投資國家（socialinvestmentstate）。三、關(guān)于第三條道路的爭論六個方面的批評：1.虛無空洞，難于把握，而且沒有方向。2.沒能保持左派的適當(dāng)觀點(diǎn)，所有也就有意無意地滑向了保守主義。3.接受了新自由主義的框架，特別是其對全球市場的關(guān)注。4.本質(zhì)上是盎格魯·薩克遜的方案，深深刻著它得以產(chǎn)生的社會的烙印。5.除了讓市場說了算之外，沒有明確的經(jīng)濟(jì)政策。6.第三條道路除了象征性的承認(rèn)之外，對生態(tài)問題沒有有效的應(yīng)對辦法。第六節(jié)治理理論一、治理理論的實踐基礎(chǔ)19世紀(jì)20世紀(jì)初，行政權(quán)力迅速擴(kuò)張，大量介入國家和社會事務(wù)，出現(xiàn)了行政國家現(xiàn)象?！按笳畷r代”，“福利國家”。20世紀(jì)70年代末，一場質(zhì)疑官僚行政有效性的運(yùn)動在西方各國蔓延，各國開始重新調(diào)整國家與社會、政府與市場的邊界，關(guān)注國家的競爭力、政府的合法性和公共部門對公眾的回應(yīng)力，“更少的政府，更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。一開始，人們提倡民營化，主張將市場機(jī)制引入公共服務(wù)，采用工商業(yè)的管理方式治理公共事務(wù)，重塑政府。進(jìn)入90年代后，全球化和分權(quán)化的社會趨勢極大地改變了公共管理的生態(tài)環(huán)境，社會關(guān)系日益復(fù)雜多變，相互依存的程度不斷加深，范圍不斷擴(kuò)展，“政府、工商界和市民社會之間的合作正成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構(gòu)成要素”。在這種背景下，片面靠市場競爭機(jī)制來改造公共管理的做法捉襟見肘。合作網(wǎng)絡(luò)應(yīng)運(yùn)而生，開始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各種行動者通力合作，共同應(yīng)對全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn)，一起處理共同關(guān)注的社會問題，使公共管理開始成為真正的社會聯(lián)合行動。二、治理理論的研究途徑少一些統(tǒng)治，多一些治理（lessgovernment，moregovernance）觀點(diǎn)之一：詹姆斯·N·羅西瑙：治理是一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動。《沒有政府的治理――世界政治中的秩序和變革》觀點(diǎn)之二：全球治理委員會：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理即涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動。觀點(diǎn)之三：格里斯托克：概括出五種觀點(diǎn)：治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在這權(quán)力依賴。治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府非權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威。觀點(diǎn)之四：羅伯特·羅茨：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。治理理論至少包括六種含義：（1）作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制。（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。（4）作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。（3）作為社會－控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互動基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。1.政府管理的研究途徑這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。新公共管理是對20世紀(jì)70年代末80年代初以來西方政府改革運(yùn)動的總結(jié)，質(zhì)疑官僚行政有效性，以追求“三E”（economy,efficiency,effectiveness）為目標(biāo)。2.公民社會的途徑治理是公民社會的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序，在公共池塘資源管理、社區(qū)服務(wù)與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會和跨國性的問題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)是一種“沒有政府的統(tǒng)治”，是獨(dú)立于國家體制之外、由個人組成的多元且自主的領(lǐng)域。在這一途徑看來，自治的公民社會是共同利益的自愿結(jié)合，通過不受國家支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會的各個部分完全可以自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系、自我整合。“自組織網(wǎng)絡(luò)”主要從公民社會部門的角度來分析治理，將治理看成是橫向聯(lián)合的“公民參與網(wǎng)絡(luò)”，是一種“社會中心論”的治理觀。3.合作網(wǎng)絡(luò)的途徑這一途徑則試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。一方面，它繼承“自組織網(wǎng)絡(luò)”的主要觀點(diǎn)，將治理看做相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會部門看做治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權(quán)力、合作治理的新型關(guān)系，從而脫離了“社會中心論”的窠臼，確立了多中心的公共行動體系論。另一方面，它也吸收了“政府管理”途徑的重要觀點(diǎn)，承認(rèn)一個負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對有效治理的重要意義，認(rèn)同“掌舵而非劃槳”等新公共管理的思想精華，并認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)中，政府與其他主體是平等的關(guān)系，需要通過對話、建立伙伴關(guān)系和借助其他主體的資源來實現(xiàn)依靠自身無法實現(xiàn)的目標(biāo)。治理就是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。對政府部門而言，治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化；對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化。治理與統(tǒng)治追求的目標(biāo)相同，都需要借助公共權(quán)力維持社會秩序和處理公共事務(wù)，以促進(jìn)公共利益的最大化；但二者在實現(xiàn)公共利益的過程上又具有明顯的區(qū)別，表現(xiàn)在：管理的主體不同；管理的客體不同；管理的機(jī)制不同；管理的手段不同；管理的重點(diǎn)不同。治理理論的三種研究途徑分析的角度政府管理的途徑公民社會的途徑合作網(wǎng)絡(luò)的途徑分析的對象政府部門與市場力量的關(guān)系公民社會（第三部門）與政治國家的關(guān)系多中心的公共行動體系關(guān)系的特征掌舵與劃槳自治與認(rèn)同相互依存行為假設(shè)理性的、自利的利他的、人道主義的具有反思理性的“復(fù)雜人”政策方案私有化；工商業(yè)的管理手段授權(quán)社團(tuán)和公民；自我管理和自我服務(wù)建構(gòu)公共服務(wù)供給的合作網(wǎng)絡(luò)政策過程的特征運(yùn)用市場機(jī)制執(zhí)行政府的決策通過公共討論發(fā)展自己的政策通過信息、資源和目標(biāo)的互動共規(guī)劃并執(zhí)行政策；共同學(xué)習(xí)成功的標(biāo)準(zhǔn)政策目標(biāo)的實現(xiàn)自組織的自由聯(lián)合行動的實現(xiàn)失敗的原因模糊的目標(biāo)；缺乏資源；監(jiān)控不力等缺乏資源；溝通的阻塞；得不到政治上的認(rèn)同缺乏集體行動的動機(jī)；利益、目標(biāo)和策略上的沖突補(bǔ)救的措施加強(qiáng)協(xié)調(diào)和監(jiān)控提高公民組織的動員能力和管理能力加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理；優(yōu)化公共行動者互動的環(huán)境特征：多中心的公共行動體系。反思理性的“復(fù)雜人”。合作互惠的行動策略。共同學(xué)習(xí)的政策過程。三、網(wǎng)絡(luò)治理的實踐類型1.全球治理是對國際合