完善浦東開發(fā)區(qū)部門預(yù)算管理模式研究

PAGEPAGE17完善浦東開發(fā)區(qū)部門預(yù)算管理模式研究編者按：本課題介紹了浦東開發(fā)區(qū)預(yù)算管理模式的演變和創(chuàng)新，并對開發(fā)區(qū)預(yù)算管理模式進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)績效分析。通過分析比較，本課題得出：財力結(jié)算模式使得開發(fā)區(qū)管委會在預(yù)算資金方面的自由裁量權(quán)較大，能夠靈活采取各種途徑來達(dá)成某個目的；而部門預(yù)算管理模式下財政資金管理的規(guī)范性較強(qiáng)，可以較好地實(shí)現(xiàn)財政控制。在此基礎(chǔ)上，課題組提出了完善浦東開發(fā)區(qū)預(yù)算管理模式的政策建議。一、浦東開發(fā)區(qū)預(yù)算管理模式的演變與創(chuàng)新（一）功能區(qū)時期的準(zhǔn)政府財力結(jié)算模式功能區(qū)“一級財政”的正式確定是2005年12月20日頒發(fā)的《浦東新區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)財政局<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)浦東新區(qū)財政預(yù)算管理的意見>的通知》（浦府〔2005〕277號）?！翱傤A(yù)算由區(qū)本級預(yù)算、功能區(qū)域預(yù)算、街鎮(zhèn)預(yù)算組成。各級預(yù)算的內(nèi)容包括一般公共預(yù)算、國資經(jīng)營預(yù)算、政府專項(xiàng)基金（資金）預(yù)算、土地儲備收支預(yù)算、其他收支預(yù)算等?！边@一時期，功能區(qū)域預(yù)算與街鎮(zhèn)預(yù)算的關(guān)系如下：“功能區(qū)域管委會受區(qū)政府委托，負(fù)責(zé)編制本區(qū)域財政預(yù)算，并管理、指導(dǎo)所轄街鎮(zhèn)財政預(yù)算編制工作。功能區(qū)域財政預(yù)算由主任辦公會審議確定，經(jīng)分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)審核后，報送區(qū)財政局匯編財政總預(yù)算。功能區(qū)域管委會匯總街鎮(zhèn)預(yù)算，形成功能區(qū)域財政總預(yù)算，并報送區(qū)財政局備案。街鎮(zhèn)財政部門負(fù)責(zé)編制本級財政預(yù)算，并組織、管理所屬行政事業(yè)單位預(yù)算編制工作。功能區(qū)域管委會應(yīng)加強(qiáng)對所屬街鎮(zhèn)預(yù)算編制工作的管理和指導(dǎo)。鎮(zhèn)級財政預(yù)算草案由鎮(zhèn)長辦公會議審議確定，并報鎮(zhèn)人代會審議批準(zhǔn)；各街道財政預(yù)算，由主任辦公會議審議確定。經(jīng)批準(zhǔn)的鎮(zhèn)級預(yù)算和經(jīng)審定的街道預(yù)算，報送功能區(qū)域管委會、區(qū)財政局備案?！痹谡酱_立財力結(jié)算模式之前，根據(jù)2005年3月頒布的《加強(qiáng)浦東新區(qū)招商育財工作的若干意見》，“在保持街鎮(zhèn)財政管理體制不變的前提下，將市下放企業(yè)和現(xiàn)有區(qū)級戶管企業(yè)的服務(wù)、管理職能，按注冊地納入各功能區(qū)域，實(shí)行‘稅收屬地核算、核定收入基數(shù)、超收財力分享’的財力分配體制，以2004年地方稅收實(shí)際完成數(shù)為基數(shù)，超基數(shù)部分按一定比例分成，結(jié)返功能區(qū)域管委會，鼓勵功能區(qū)域不斷涵養(yǎng)和拓展稅源，做大稅收增量?！薄镀謻|新區(qū)人民政府印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)招商育財工作的若干意見的通知》，浦府〔2005〕46號?！岸愂諏俚睾怂?、核定收入基數(shù)、超收財力分享《浦東新區(qū)人民政府印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)招商育財工作的若干意見的通知》，浦府〔2005〕46號?！岸愂諏俚睾怂?、核定收入基數(shù)、超收財力分享”的財力分配體制在2005年浦東新區(qū)的預(yù)算報告中也被稱為功能區(qū)域“存量鎖定、增量分享”的財力結(jié)算體制。2006年1月17日頒布的《浦東新區(qū)人民政府印發(fā)<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對功能區(qū)域財力支持的實(shí)施意見（試行）>的通知》(浦府〔2006〕14號)和《浦東新區(qū)人民政府印發(fā)<關(guān)于進(jìn)一步完善街鎮(zhèn)財政體制的實(shí)施意見>的通知》（浦府〔2006〕15號）之后，浦東新區(qū)對開發(fā)區(qū)實(shí)行了新的財政管理模式。根據(jù)上述文件，浦東新區(qū)政府決定在中央和市財稅體制總體框架下，按照有利操作、平穩(wěn)過渡的原則，對功能區(qū)域?qū)嵭小岸愂諏俚?，財力共享，分類指?dǎo)”的財力支持辦法，對街鎮(zhèn)繼續(xù)實(shí)行“稅收屬地核算，收入分稅共享，保障公共財政基本支出，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付”分稅制財政體制。功能區(qū)域管委會雖然要協(xié)調(diào)下轄各個街鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在財政管理上功能區(qū)域管委會也不能直接干涉鎮(zhèn)政府，這一時期的鎮(zhèn)級預(yù)算仍由區(qū)財政根據(jù)各鎮(zhèn)預(yù)測情況代編。在浦東新區(qū)政府出臺關(guān)于完善功能區(qū)域和街鎮(zhèn)財政管理的兩個文件后，浦東新區(qū)財政局隨后頒布的《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)功能區(qū)域財政預(yù)算管理的意見（試行）>》(浦財預(yù)〔2006〕18號)和《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)功能區(qū)域非稅收入管理的若干意見>》(浦財預(yù)〔2006〕25號)兩個文件更一步明確功能區(qū)域的財政管理職責(zé)，功能區(qū)域管委會不僅有規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行、決算工作，加強(qiáng)政府采購、財務(wù)會計等管理，提高功能區(qū)域財政預(yù)算管理規(guī)范性的職責(zé)，也有管理功能區(qū)域非稅收入和非稅收入分享的權(quán)限。具體來說，在功能區(qū)財力結(jié)算體制時期浦東新區(qū)對開發(fā)區(qū)的財政管理體制體現(xiàn)在以下三個方面：1.財政收入方面——稅收屬地、財力共享按現(xiàn)行財稅體制和戶管管理規(guī)定，除市屬企業(yè)和納入街鎮(zhèn)財力結(jié)算范圍的企業(yè)外，凡在新區(qū)范圍內(nèi)注冊經(jīng)營，并由新區(qū)稅務(wù)局征管的各類區(qū)屬企業(yè)（包括市下放企業(yè)），委托功能區(qū)域管理并實(shí)行屬地核算。對委托功能區(qū)域管理的區(qū)屬企業(yè)，其上繳的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城建稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅等新區(qū)地方部分的60%，建立功能區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)資金，用于功能區(qū)域各項(xiàng)事權(quán)支出，其余40%歸區(qū)政府所有。在非稅收入共享方面，市政設(shè)施損壞賠償費(fèi)等非資源性收費(fèi)收入(不包括按規(guī)定全額留新區(qū)財政的建筑工程執(zhí)照費(fèi))全額返還功能區(qū)域；住宅配套費(fèi)屬于鎮(zhèn)域范圍的收入按配套費(fèi)使用原則返還相關(guān)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域范圍以外的區(qū)級收入(除浦江兩岸開發(fā)區(qū)域)區(qū)政府與功能區(qū)管委會按4：6比例分配；土地出讓金在2008年前按《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<浦東新區(qū)土地出讓收益分配管理執(zhí)行辦法>的通知》（浦府〔2006〕144號）號執(zhí)行，而在2008年后根據(jù)2008年6月頒布的《浦東新區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)算管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，功能區(qū)管委會和鎮(zhèn)政府各自負(fù)責(zé)所屬區(qū)域內(nèi)土地出讓收支預(yù)算管理，“各功能區(qū)域管委會負(fù)責(zé)所屬區(qū)域土地出讓所得收支預(yù)算管理工作，具體包括功能區(qū)域(含所轄鎮(zhèn)政府)土地出讓收入可安排額度的預(yù)算編制、匯總、審核及資金監(jiān)督管理工作。各鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)土地出讓所得收入可安排額度的預(yù)算編制；負(fù)責(zé)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)土地出讓所得資金的核算及管理工作?！薄镀謻|新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<浦東新區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)算管理暫行辦法>的通知》（浦府〔2008〕110號）。在財力分配中，隨著功能區(qū)域管委會事權(quán)的進(jìn)一步充實(shí)，有關(guān)財權(quán)將同步下移，2006年浦東新區(qū)預(yù)算安排功能區(qū)域財力33億元，加上街鎮(zhèn)財力41.7億元和區(qū)本級實(shí)施差別政策的轉(zhuǎn)移性財力3億元等，功能區(qū)域可統(tǒng)籌的財力總量達(dá)到83億元，占全區(qū)財力比重為38%。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2005年預(yù)算執(zhí)行情況和2006年預(yù)算的報告》。在2007年功能區(qū)域財力48.50億元，增長20.0%；街道財力11.50億元，增長20.9%。功能區(qū)域和街鎮(zhèn)財力合計101.00億元，占新區(qū)財力比重為39.1%，所占比重比2006年略有上升。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2005年預(yù)算執(zhí)行情況和2006年預(yù)算的報告》。2.財政支出方面——事權(quán)下放，管委會全面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排功能區(qū)管委會事權(quán)的確立是在2005年頒布的《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于功能區(qū)域管委會事權(quán)劃分的通知》，管委會擁有計劃與投資管理、規(guī)劃管理、經(jīng)貿(mào)管理、建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)和城市管理、財政管理等六個方面的管理權(quán)限。在2006年新的財力結(jié)算體制確立之后，根據(jù)功能區(qū)域事權(quán)分工，功能區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)資金主要用于區(qū)域內(nèi)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管理與維護(hù)、集鎮(zhèn)建設(shè)、社會保障等相關(guān)支出。按照財權(quán)與事權(quán)相一致的原則，以2005年為基期，對功能區(qū)域分享財力與事權(quán)支出的差額，通過財力基數(shù)形式調(diào)整。功能區(qū)域事權(quán)支出和財力差額調(diào)整等基數(shù)核定后，功能區(qū)域各類新增支出均由功能區(qū)域通過增量財力統(tǒng)籌解決。在財政扶持支出責(zé)任劃分方面，新區(qū)有關(guān)部門負(fù)責(zé)制定、實(shí)施面上重大的財政扶持政策以及行業(yè)導(dǎo)向政策；功能區(qū)域管委會依據(jù)新區(qū)行業(yè)政策導(dǎo)向，以區(qū)域功能定位為基礎(chǔ)，制定、實(shí)施功能區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)財政扶持政策；各街鎮(zhèn)按體制規(guī)定，制定、實(shí)施街鎮(zhèn)級財政扶持政策。這一時期，浦東新區(qū)重點(diǎn)扶持以金融為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、以高新技術(shù)為主導(dǎo)的先進(jìn)制造業(yè)和以自主知識產(chǎn)權(quán)為特征的創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)能級的提升。在新一輪財力管理辦法實(shí)施后，區(qū)域性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)等事權(quán)委托功能區(qū)域執(zhí)行，區(qū)本級支出與功能區(qū)域支出存在此消彼漲的關(guān)系。在2006年區(qū)級支出預(yù)算安排中區(qū)本級支出143.8億元，比上年減少12.86億元；功能區(qū)域支出33億元，比上年增加27.3億元；街道支出10億元，比上年增長20.3%。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2005年預(yù)算執(zhí)行情況和2006年預(yù)算的報告》。在2007年區(qū)級支出預(yù)算安排中，區(qū)本級支出157.00億元，增長12.9％；功能區(qū)域支出48.50億元，增長20.0％；街道支出11.50億元，增長20.9％。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2005年預(yù)算執(zhí)行情況和2006年預(yù)算的報告》。3.轉(zhuǎn)移支付方面——分類指導(dǎo)、差別對待功能區(qū)域管委會成立之后，浦東新區(qū)建立了新區(qū)、功能區(qū)域兩級轉(zhuǎn)移支付以加大轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌平衡力度。其中區(qū)級轉(zhuǎn)移支付資金由區(qū)財政預(yù)算安排，主要用于落實(shí)功能區(qū)域差別政策和市、區(qū)統(tǒng)一部署的重大事項(xiàng)等方面的財力補(bǔ)助；功能區(qū)域轉(zhuǎn)移支付資金來源于功能區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)資金和街鎮(zhèn)分享財力的8%統(tǒng)籌部分，主要用于薄弱街鎮(zhèn)財力補(bǔ)助和落實(shí)市、區(qū)重點(diǎn)工作等方面的財力補(bǔ)助。根據(jù)各功能區(qū)域定位和資源稟賦，實(shí)施分類指導(dǎo)，差別政策，促進(jìn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。其中對三林功能區(qū)域，2006－2008年區(qū)分享財力部分的50%，以轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)施定向補(bǔ)助；對川沙功能區(qū)域，2006－2008年區(qū)分享財力部分，以轉(zhuǎn)移支付方式全額實(shí)施定向補(bǔ)助。2008年以后另行確定。張江高科技園區(qū)，仍按上海市財政局《關(guān)于安排張江高科技發(fā)展專項(xiàng)資金的意見》（滬財預(yù)〔2003〕117號）和《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)新區(qū)財政局〈關(guān)于張江高科技發(fā)展專項(xiàng)資金的實(shí)施意見〉的通知》（浦府〔2004〕46號）執(zhí)行。（二）開發(fā)區(qū)管委會時期的創(chuàng)新性部門預(yù)算管理模式2009年，在面臨南匯行政區(qū)域并入浦東新區(qū)、機(jī)構(gòu)改革及功能區(qū)域和街道預(yù)算管理機(jī)制調(diào)整等重大變動因素的情況下，浦東新區(qū)財政局貫徹區(qū)委、區(qū)政府決策部署，積極開展推進(jìn)功能區(qū)域和街道預(yù)算管理機(jī)制調(diào)整的各項(xiàng)工作。由于編制2009年預(yù)算時原功能區(qū)域仍在按原體制模式運(yùn)轉(zhuǎn)，在2009年的區(qū)級支出安排中按照“統(tǒng)一部署，逐步過渡，基本確保，空間預(yù)留”的原則安排功能區(qū)域支出47億元，其中機(jī)構(gòu)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)2億元，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展等資金45億元。2010年的區(qū)財政預(yù)算安排中，涉及原功能區(qū)域的支出按“零增長”控制，安排47億元；并根據(jù)有關(guān)改革方案和“費(fèi)隨變轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則予以安排落實(shí)。2010年浦東新區(qū)財政局制訂了《關(guān)于開發(fā)區(qū)管理體制調(diào)整后的財政支持辦法（試行）》（試行2年），開始對開發(fā)區(qū)進(jìn)行創(chuàng)新型的部門預(yù)算的管理模式。2010年7月，新區(qū)下達(dá)2010年度開發(fā)區(qū)部門預(yù)算，各開發(fā)區(qū)部門預(yù)算安排支出55.71億元。經(jīng)過多年的改革和演變，浦東新區(qū)現(xiàn)在形成了“4+3”的開發(fā)區(qū)管理體制，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)是以部門預(yù)算管理模式予以財力保障。具體而言，是以部門預(yù)算保障為主，專項(xiàng)資金配套為輔的模式，即所有開發(fā)區(qū)都普遍實(shí)行部門預(yù)算管理，部門開發(fā)區(qū)配套有關(guān)專項(xiàng)資金以支持區(qū)域內(nèi)特色經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式。臨港地區(qū)由于實(shí)施“雙特”機(jī)制，已經(jīng)實(shí)行準(zhǔn)一級財政保障體制。放眼全國，浦東開發(fā)區(qū)的管理模式可以說站在了最前列的位置，在部門預(yù)算的大框架下設(shè)置財政扶持資金使得開發(fā)區(qū)的財力得到保障、資金使用更加規(guī)范，同時還可以對區(qū)域內(nèi)的企業(yè)起到激勵的效果。開發(fā)區(qū)實(shí)行部門預(yù)算以來，無論是基本支出還是項(xiàng)目支出都得到了有效保障。2011年共安排預(yù)算資金60.22億元，2012年共安排預(yù)算資金78.20億元，2013年共安排預(yù)算資金98.24億元，資金安排的總量呈現(xiàn)逐年遞升的姿態(tài)。各開發(fā)區(qū)的財力保障可由表1所示：表1：浦東各開發(fā)區(qū)的管理區(qū)域及財力保障情況表行次開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理范圍區(qū)域面積（平方公里）財力保障1上海綜合保稅區(qū)管委會（現(xiàn)中國（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)）外高橋保稅區(qū)及保稅物流園區(qū)洋山港保稅港區(qū)浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)22.76部門預(yù)算（含市級專項(xiàng)激勵資金）2陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管委會陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)31.78部門預(yù)算+金融城建設(shè)專項(xiàng)3張江高科技園區(qū)管委會張江高科技園區(qū)康橋工業(yè)園區(qū)上海國際醫(yī)學(xué)園區(qū)75.9部門預(yù)算+張江基金4金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會金橋出口加工區(qū)南匯工業(yè)園區(qū)67.79部門預(yù)算5世博地區(qū)管理辦公室世博、耀華、前灘地塊及周邊相關(guān)區(qū)域30.87部門預(yù)算6國際旅游度假區(qū)管委會迪斯尼主題樂園及配套區(qū)20部門預(yù)算+產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金（擬定中）7臨港地區(qū)開發(fā)建設(shè)管委會臨港主城區(qū)臨港重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)臨港主產(chǎn)業(yè)區(qū)臨港綜合區(qū)310（浦東部分291）準(zhǔn)一級財政1.開發(fā)區(qū)的收入管理浦東新區(qū)在“按照開發(fā)區(qū)管委會的職責(zé)，‘費(fèi)隨事走’，財力下沉，進(jìn)一步增強(qiáng)開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和服務(wù)企業(yè)的能力，促進(jìn)各開發(fā)區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)，資源整合，產(chǎn)業(yè)升級”的指導(dǎo)思想下，根據(jù)“核定基數(shù)”、“增量共享”、“超額累進(jìn)”、“規(guī)范管理”的原則，從2010年起對上海綜合保稅區(qū)（現(xiàn)中國（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)）、陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、張江高科技園區(qū)、金橋出口加工區(qū)在機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)實(shí)行部門預(yù)算保障的基礎(chǔ)上，實(shí)行“基數(shù)保障、增量分成”的財政支持辦法。以2009年各開發(fā)區(qū)內(nèi)區(qū)級企業(yè)上繳的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城建稅、房產(chǎn)稅、印花稅形成的新區(qū)地方稅收為收入基數(shù)；同時按照開發(fā)區(qū)管委會職責(zé)，以2009年各開發(fā)區(qū)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政扶持經(jīng)費(fèi)為經(jīng)費(fèi)基數(shù)。從2010年起，地方稅收增幅在10%以內(nèi)的（含10%），區(qū)與開發(fā)區(qū)按60:40分成；地方稅收增幅超過10%的部分，區(qū)與開發(fā)區(qū)按50:50分成?？禈蚬I(yè)園區(qū)、國際醫(yī)學(xué)園區(qū)、南匯工業(yè)園區(qū)在張江或金橋管委會內(nèi)單列，并按原南匯財力機(jī)制結(jié)算，主體稅種是區(qū)與開發(fā)公司按20:80分成。在非稅收入的管理方面，根據(jù)《浦東新區(qū)人民政府辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)區(qū)財政局制訂的浦東新區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)算管理辦法的通知》（浦府辦〔2012〕73號），各個開發(fā)區(qū)不再享有國有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)算管理的權(quán)限。不過，在課題組調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)個別開發(fā)區(qū)在功能區(qū)域時期儲備的土地的管理權(quán)仍保留在開發(fā)區(qū)管委會中，只是現(xiàn)行政策不允許而沒有利用儲備的土地。在2009年成立綜合保稅區(qū)之后，綜合保稅區(qū)管委會作為浦東新區(qū)的一級預(yù)算單位實(shí)行“核定基數(shù)、增量分成”的財政管理模式，外高橋保稅區(qū)管委會不再作為一級預(yù)算單位。以2009年綜合保稅區(qū)的稅收收入為基數(shù)(外高橋保稅區(qū)的稅收基數(shù)為15.99億元，洋山港保稅區(qū)的稅收基數(shù)1000多萬，2010年9月加入綜合保稅區(qū)的浦東機(jī)場保稅區(qū)沒有稅收基數(shù))，從2010年開始保稅區(qū)對浦東新區(qū)新增財政貢獻(xiàn)10%之內(nèi)實(shí)行六四分成(浦東新區(qū)占60%，保稅區(qū)占40%)，超過10%的部分實(shí)行五五分成。同時，根據(jù)《綜合保稅區(qū)市級專項(xiàng)資金激勵辦法》（滬財預(yù)〔2010〕35號）的規(guī)定，設(shè)立綜保區(qū)市級專項(xiàng)資金。市級專項(xiàng)資金返還浦東新區(qū)后，由區(qū)財政與區(qū)級資金合并，按照預(yù)算要求，統(tǒng)籌用于保稅區(qū)內(nèi)各類行政機(jī)關(guān)運(yùn)行、社會事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展等方面。2010-2012年該項(xiàng)資金分別安排1.1億元、1.3億元和1.5億元。該政策2012年底已到期，目前市財政正結(jié)合中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)試點(diǎn)研究新的激勵措施。同樣設(shè)立了專項(xiàng)資金的還有張江高科技園區(qū)和陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)。根據(jù)《上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金使用和管理辦法》（滬財預(yù)〔2012〕141號）的規(guī)定，設(shè)立張江專項(xiàng)發(fā)展資金（簡稱“張江基金”），主要用于進(jìn)一步支持張江高新區(qū)建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，率先提升自主創(chuàng)新能力，全面推進(jìn)以自主創(chuàng)新為核心的“二次創(chuàng)業(yè)”，積極營造創(chuàng)新氛圍。十二五期間在張江基金中每年安排張江核心園20億元，市區(qū)兩級政府按1:1比例配套，各安排資金10億元。陸家嘴金融城建設(shè)專項(xiàng)資金共6億元，為區(qū)政府在2009年設(shè)立，主要用于金融環(huán)境優(yōu)化及金融城商業(yè)配套樓宇獎勵等。2010-2012年實(shí)際安排在陸家嘴開發(fā)區(qū)0.04億元、1.00億元和1.25億元。國際旅游度假區(qū)根據(jù)《上海國際旅游度假區(qū)管理辦法》，也應(yīng)設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，用于支持國際旅游度假區(qū)的開發(fā)、建設(shè)和管理，促進(jìn)符合國際旅游度假區(qū)功能定位的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。但由于度假區(qū)成立較晚，剛處于開發(fā)階段，目前該資金的使用、管理辦法正在由市財政局牽頭研究制定過程中。目前管委會的部門預(yù)算規(guī)模在3000萬左右，其中1000萬為基本的人員支出和辦公經(jīng)費(fèi)，另外2000萬為一般項(xiàng)目支出。2.開發(fā)區(qū)的支出管理2009年，南匯與浦東新區(qū)合并，帶來了管理地域擴(kuò)大和開發(fā)區(qū)面積倍增，新的浦東新區(qū)面臨著發(fā)展條件和發(fā)展戰(zhàn)略的新變化。新區(qū)建立了“7+1”開發(fā)區(qū)管理體制，將多個開發(fā)區(qū)按功能板塊打包，并對應(yīng)成立管委會，總體上按照“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦”原則，賦予其相對獨(dú)立和集中的行政管理權(quán)，并剝離其社會和城市管理領(lǐng)域的管理職能，優(yōu)化大區(qū)域管理體制。區(qū)政府下發(fā)《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)管理委員會管理事權(quán)的意見的通知》（浦府〔2010〕111號），明確了開發(fā)區(qū)管委會管理事權(quán)，“開發(fā)區(qū)管委會主要負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、投資促進(jìn)等方面的管理服務(wù)”財政扶持資金主要用于開發(fā)區(qū)管委會對區(qū)域內(nèi)符合條件的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助，這也是開發(fā)區(qū)管委會每年財政支出中占比最大的部分(具體見表2和圖2)?！靶聟^(qū)財政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，由區(qū)政府統(tǒng)一管理，區(qū)級財政部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施。開發(fā)區(qū)管委會等相關(guān)職能部門根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，負(fù)責(zé)財政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體落實(shí)工作；鎮(zhèn)級財政扶持經(jīng)濟(jì)政策由區(qū)級統(tǒng)一發(fā)布，具體工作按相應(yīng)的職責(zé)進(jìn)行管理?！薄镀謻|新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<浦東新區(qū)財政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見>的通知》（浦府〔2011〕60號）。近年來，浦東新區(qū)政府先后頒發(fā)了《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)財政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見的通知》（浦府〔2011〕60號）、《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展財政扶持辦法的通知》（浦府〔2011〕151號）、《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)促進(jìn)高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政扶持辦法的通知》（浦府〔2011〕380號）、《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展財政扶持辦法的通知》（浦府〔2012〕202號）等一系列政策文件，而開發(fā)區(qū)管委會主要負(fù)責(zé)這些政府的實(shí)施。根據(jù)?？顚Ｓ玫囊?，各個開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)扶持對象的確定、扶持力度的把握、扶持資金的管理和撥付等方面審核把關(guān)和監(jiān)管工作。各個開發(fā)區(qū)部門預(yù)算的體量雖在逐漸增加，但基本支出和一般專項(xiàng)支出則基本沒《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<浦東新區(qū)財政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見>的通知》（浦府〔2011〕60號）。表2：2010—2013年開發(fā)區(qū)部門預(yù)算支出情況表單位：萬元各類支出陸管委綜保委張管委金管委世博辦國旅委2010年基本支出4306.566422.692374.223487.623074.75——項(xiàng)目支出198130.66223253.2750822.8147939.7616146.07——合計202437.22229675.9653,197.0351427.3819220.82——2011年基本支出4107.566080.652335.003330.692781.48——項(xiàng)目支出213621.92236560.0065526.0051958.0015854.45——其中：財政扶持210377.00213739.0063432.0048548.0013319.06——合計217729.48242640.6567861.0055288.6918635.93——2012年基本支出4164.268275.222335.003343.492798.47627.07項(xiàng)目支出214954.92339929.64118835.0063693.0021279.451805.00其中：財政扶持211610.00309307.00116741.0060033.0018168.06——合計219119.18348204.86121170.0067036.4924077.922432.072013年基本支出4183.478245.252327.923392.362810.34830.86項(xiàng)目支出301454.92409929.64158855.0063713.0024779.451895.00其中：財政扶持298110.00379307.00156741.0060033.0021668.06——合計305638.39418174.89161182.9267105.3627589.792725.86表2為2010至2013年浦東開發(fā)區(qū)（不含臨港）的部門預(yù)算支出情況表。從表中我們可以看出各個開發(fā)區(qū)的項(xiàng)目支出都能占到相當(dāng)?shù)谋壤?。從圖1中可以更加直觀地看出，陸家嘴、綜保區(qū)、張江、金橋四個相對成熟的開發(fā)區(qū)的項(xiàng)目支出均占到部門預(yù)算的90%以上且基本保持穩(wěn)定，而處于發(fā)展期的世博辦的項(xiàng)目支出比重有逐年上升的趨勢。圖2則給出了五個開發(fā)區(qū)管委會2011-2013年財政扶持資金占項(xiàng)目支出的比重，四大開發(fā)區(qū)（陸家嘴、綜保區(qū)、張江、金橋）在這三年間財政扶持資金占項(xiàng)目支出的比重均在85%以上，這充分體現(xiàn)了開發(fā)區(qū)管委會部門預(yù)算中財政扶持資金的重要性。圖1項(xiàng)目支出占部門預(yù)算支出比例圖2財政扶持資金占部門預(yù)算支出比例二、浦東開發(fā)區(qū)預(yù)算管理模式的經(jīng)濟(jì)績效分析浦東新區(qū)于2004年成立功能區(qū)域，2005年延續(xù)既定的“核定基數(shù)、增量分成”模式一年后，2006年開始推行新一輪財力管理辦法，浦東新區(qū)財政局認(rèn)為這一體制較好地調(diào)動了功能區(qū)域和街鎮(zhèn)當(dāng)家理財積極性，2006年功能區(qū)域地方稅收147.86億元，增長19.9%，高于新區(qū)地方財政收入增幅5.1個百分點(diǎn)；功能區(qū)域支出（含街鎮(zhèn)）83.51億元，占全區(qū)財政支出比重為37.5%，財政保障水平進(jìn)一步提高。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2006年預(yù)算執(zhí)行情況和2007年預(yù)算的報告》，不過課題組認(rèn)為開發(fā)區(qū)集聚了大量工業(yè)企業(yè)，比新區(qū)整體財政收入增長快是必然的事，而不一定能認(rèn)為是績效高的表現(xiàn)。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2006年預(yù)算執(zhí)行情況和2007年預(yù)算的報告》，不過課題組認(rèn)為開發(fā)區(qū)集聚了大量工業(yè)企業(yè)，比新區(qū)整體財政收入增長快是必然的事，而不一定能認(rèn)為是績效高的表現(xiàn)。轉(zhuǎn)為開發(fā)區(qū)管委會模式后，開發(fā)區(qū)于2010年開始實(shí)行部門預(yù)算。相對于傳統(tǒng)的預(yù)算，部門預(yù)算有著諸多的優(yōu)越性，具體說來，部門預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，部門預(yù)算規(guī)范了資金的使用。部門預(yù)算有利于規(guī)范部門的財政行為，確立了部門在預(yù)算編制與執(zhí)行中的地位，使部門的主動性和積極性得到更好的發(fā)揮。由于部門預(yù)算的細(xì)化程度較高，且采取自下而上、逐級匯總的方式進(jìn)行編制，各預(yù)算單位全程參與編制過程，有利于明確部門職責(zé)，便于財政、審計部門、公眾對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，提高了預(yù)算的透明度，確保了資金的使用用途，使財政資金管理更加規(guī)范。第二，部門預(yù)算提高了資金的使用效率。部門預(yù)算有利于強(qiáng)化財政支出的管理，使財政支出的安排更加地規(guī)范與合理，從源頭上優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)，區(qū)別輕重緩急，提高對重點(diǎn)支出項(xiàng)目的資金保障程度，體現(xiàn)公共支出的需求，促進(jìn)了財政支出的科學(xué)化、規(guī)范化，有效避免財政資金的無端浪費(fèi)，加快了預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，極大地促進(jìn)了資金的使用效率和預(yù)算約束力的硬化。第三，部門預(yù)算的實(shí)行達(dá)到了“全口徑預(yù)算決算”的目標(biāo)，有利于完善公共財政體系構(gòu)建。全口徑預(yù)算決算的含義是監(jiān)督主體通過一系列方法、措施將政府所有的財政收入和支出均納入預(yù)算和決算的法制化運(yùn)行機(jī)制。部門預(yù)算提高了編制的透明度，包括預(yù)算編制時間、形式與程序，同時部門預(yù)算編制的內(nèi)容非常詳盡，經(jīng)審議通過后便可向外公布，便于公眾隨時查閱與咨詢，增強(qiáng)了公眾監(jiān)督意識和積極性，進(jìn)一步促進(jìn)了財政收支的規(guī)范管理，達(dá)到了“全口徑預(yù)算決算”目標(biāo)。此外，部門預(yù)算還有利于完善公共財政體系的構(gòu)建。公共財政是為市場提供公共服務(wù)的的政府財政，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，法治性是它的基本特征。部門預(yù)算使所有財政收支都納入預(yù)算，加強(qiáng)了預(yù)算的計劃性和歸一性，從而實(shí)現(xiàn)了預(yù)算的公開性和法治性，法治化的預(yù)算可以約束政府行為，避免政府對市場的不必要干預(yù)，形成良好的政府與市場關(guān)系，同時提高了市場對政府財政行為的規(guī)范與監(jiān)督能力。因此，部門預(yù)算是財政公共化改革的關(guān)鍵步驟，對構(gòu)建我國公共財政體系、實(shí)現(xiàn)公共財政目標(biāo)發(fā)揮著重要作用。在實(shí)行了部門預(yù)算之后，各開發(fā)區(qū)無論是基本支出還是項(xiàng)目支出都得到了有效的財力保障，尤其是財力薄弱開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基本財力得到了有效保障，資金安排總量也呈現(xiàn)出逐年遞升的姿態(tài)?，F(xiàn)行的以部門預(yù)算保障為主，專項(xiàng)資金配套為輔的開發(fā)區(qū)財力保障模式，堅(jiān)持了凸顯開發(fā)功能、凸顯開發(fā)區(qū)職能、凸顯財力下沉的原則，滿足了各開發(fā)區(qū)有關(guān)事權(quán)的需要，形成了責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的財力管理體制，進(jìn)一步增強(qiáng)了各開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和服務(wù)企業(yè)的能力，促進(jìn)了各開發(fā)區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源整合和產(chǎn)業(yè)升級。然而，在訪談過程中，各個開發(fā)區(qū)管委會相關(guān)人員也提到了一些當(dāng)前部門預(yù)算管理模式的弊端。體制模式與部門預(yù)算模式兩者最大的差異在于開發(fā)區(qū)管委會財政自由裁量權(quán)的大小，管理相對規(guī)范的部門預(yù)算模式下開發(fā)區(qū)管委會的財政自由裁量權(quán)小，管理靈活的財力結(jié)算體制模式又會造成地區(qū)間的惡性競爭，部門預(yù)算的優(yōu)勢是體制模式的弊端，而財力結(jié)算體制模式的弊端又是部門預(yù)算的優(yōu)勢。綜合各個開發(fā)區(qū)的情況，課題組認(rèn)為開發(fā)區(qū)缺乏財政自由裁量權(quán)對經(jīng)濟(jì)績效的影響體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，預(yù)算執(zhí)行率低，優(yōu)惠政策很難及時惠及企業(yè)。因?yàn)殚_發(fā)區(qū)管委會沒有自主政策制定權(quán)，無法滿足企業(yè)的扶持要求，造成了很多企業(yè)的流失。課題組2013年7月23日在綜合保稅區(qū)的訪談資料。根據(jù)《浦東新區(qū)財政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見》（浦府〔2011〕60號），開發(fā)區(qū)管委會沒有企業(yè)扶持政策的自主制定權(quán)，能否對企業(yè)補(bǔ)貼需要根據(jù)新區(qū)政府的政策來實(shí)施，開發(fā)區(qū)財政自由裁量權(quán)的缺乏造成了財政扶持資金花不出去、預(yù)算執(zhí)行率低的問題，表3具體反映了各個開發(fā)區(qū)2011年和2012年的預(yù)算執(zhí)行率情況。由于缺乏功能區(qū)域時期的預(yù)決算數(shù)據(jù)，課題組無法計算財力結(jié)算體制時期的預(yù)算執(zhí)行率，因此也無法分析預(yù)算管理模式對預(yù)算執(zhí)行率的影響。不過，部門預(yù)算時期預(yù)算執(zhí)行率低是各個開發(fā)區(qū)普遍的反映。在六個開發(fā)區(qū)中，無論是從部門預(yù)算總支出的執(zhí)行情況來看還是財政扶持專項(xiàng)資金的執(zhí)行情況來看，金橋出口加工區(qū)的預(yù)算執(zhí)行是最好的，基本都在100%左右；而張江高科技園區(qū)管委會的預(yù)算執(zhí)行率最低，2011年和2012年的部門預(yù)算總支出執(zhí)行率和財政扶持專項(xiàng)資金執(zhí)行率都只有66%左右和72%左右；綜合保稅區(qū)和世博辦的兩年的部門預(yù)算總支出執(zhí)行率和財政扶持資金執(zhí)行率也只略高于80%；陸家嘴管委會兩年的預(yù)算執(zhí)行率變化較大，2011年預(yù)算執(zhí)行率超過了100%，是所有開發(fā)區(qū)中最高的，而2012年的預(yù)算執(zhí)行率只有72.02%，是所有開發(fā)區(qū)中最低的。在其他幾個開發(fā)區(qū)管委會眼中的“香餑餑”——“課題組2013年7月23日在綜合保稅區(qū)的訪談資料。由于缺乏功能區(qū)域時期的預(yù)決算數(shù)據(jù)，課題組無法計算財力結(jié)算體制時期的預(yù)算執(zhí)行率，因此也無法分析預(yù)算管理模式對預(yù)算執(zhí)行率的影響。不過，部門預(yù)算時期預(yù)算執(zhí)行率低是各個開發(fā)區(qū)普遍的反映。表3：部門預(yù)算模式下各個開發(fā)區(qū)預(yù)算執(zhí)行率情況(%)年份各類支出陸管委綜保委張管委金管委世博辦國旅委2011年基本支出95.8977.1697.8095.8293.33——項(xiàng)目支出112.0982.3565.2699.0579.77——其中：財政扶持112.4883.2167.26100.0079.08——合計111.7382.2166.0298.8581.54——2012年基本支出98.3599.2299.2096.9197.5276.70項(xiàng)目支出71.6585.7872.45110.5682.9587.62其中：財政扶持71.4284.9872.09112.9680.85——合計72.0286.0672.83109.7984.4284.522013年基本支出97.14103.7289.1981.1194.0978.73項(xiàng)目支出95.6099.7984.6284.9099.6396.31其中：財政扶持95.59100.0084.47109.09100.00——合計95.6299.8784.6884.7099.0390.18注：數(shù)據(jù)由浦東新區(qū)財政局提供，其中2013年預(yù)算執(zhí)行數(shù)為浦東新區(qū)財政局根據(jù)1-9月份執(zhí)行情況的估計。第二，開發(fā)區(qū)政策靈活性不夠，競爭優(yōu)勢不及鄰近鎮(zhèn)政府。開發(fā)區(qū)管委會認(rèn)為由于鎮(zhèn)的財政自主性更大，招商引資的財政政策可以更靈活，兩相比較下開發(fā)區(qū)存在被動。例如，根據(jù)唐鎮(zhèn)2012年3月頒布的《唐鎮(zhèn)財政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施辦法（試行）》，唐鎮(zhèn)政府對企業(yè)進(jìn)行六項(xiàng)補(bǔ)貼：按注冊資金規(guī)模實(shí)行開業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼；按企業(yè)在一個財政年度內(nèi)對唐鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)補(bǔ)貼(貢獻(xiàn)特別大的還可以一事一議)；高級人才每人每年健康檢查、文體活動、療休養(yǎng)津貼及房租補(bǔ)貼或購房補(bǔ)貼；辦公用房補(bǔ)貼；企業(yè)總部補(bǔ)貼；產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向補(bǔ)貼。另外，對引進(jìn)企業(yè)的機(jī)構(gòu)根據(jù)其引進(jìn)企業(yè)每年完成的貢獻(xiàn)額給予一定的補(bǔ)貼，對招商引資工作中作出特殊貢獻(xiàn)的機(jī)構(gòu)給予特殊補(bǔ)貼。對于這些支出項(xiàng)目，鎮(zhèn)政府作為“一級政府、一級財政”，即使在“鄉(xiāng)財縣管”的制度背景下，鎮(zhèn)政府仍擁有這方面的財政自由裁量權(quán)。而各個開發(fā)區(qū)需要執(zhí)行浦東新區(qū)政府《浦東新區(qū)財政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見》的有關(guān)規(guī)定“財政扶持政策一律不得與稅收直接掛鉤，應(yīng)綜合考慮企業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、科技創(chuàng)新、促進(jìn)就業(yè)、節(jié)能減排等需要，綜合運(yùn)用一次性補(bǔ)貼、貼息、房租補(bǔ)貼、財政獎勵等各項(xiàng)政策手段；同時，注重營造良好的發(fā)展環(huán)境，充分運(yùn)用規(guī)劃土地、產(chǎn)業(yè)政策、戶籍、教育、醫(yī)療等多種扶持手段?！睘槿〉酶蟮母偁巸?yōu)勢，與鄰近鎮(zhèn)政府類似，開發(fā)區(qū)對企業(yè)的高級人才有每人每年健康檢查、文體活動、療休養(yǎng)津貼及房租補(bǔ)貼或購房補(bǔ)貼，對高級經(jīng)理人員子女教育、戶籍落戶等方面給予一定幫助。如果按照規(guī)范的部門預(yù)算管理，而這些經(jīng)費(fèi)既不能列入人員支出和辦公經(jīng)費(fèi)的基本支出科目，也不能直接列入財政扶持專項(xiàng)資金項(xiàng)目，為此浦東新區(qū)財政局和開發(fā)區(qū)管委會需要在財經(jīng)紀(jì)律和經(jīng)濟(jì)績效兩方面做出權(quán)衡。為盡可能減小為“引資引稅”、“安商穩(wěn)商”過程中開發(fā)區(qū)管委會承擔(dān)的財經(jīng)違紀(jì)風(fēng)險，開發(fā)區(qū)將對高級人才的補(bǔ)助列入“一般行政專項(xiàng)”。為此，部分開發(fā)區(qū)管委會相關(guān)人員對當(dāng)前財政體制的績效也深感困惑，他們認(rèn)為如果單純地從績效的角度來講，政府應(yīng)該花最少的錢辦做多的事，對企業(yè)的補(bǔ)助應(yīng)該越少越好，一些補(bǔ)貼實(shí)際上是不必要的，而目前預(yù)算執(zhí)行率的考核反而變成把錢花出去才是好事。第三，部門預(yù)算模式“管的太死”不能應(yīng)對特殊情況；而財政扶持資金結(jié)算辦法的激勵作用不夠，甚至?xí)霈F(xiàn)棘輪效應(yīng)。在政績考核體制下，開發(fā)區(qū)的年度招商引資指標(biāo)根據(jù)上年的實(shí)際生產(chǎn)不斷調(diào)整，上一年度好的表現(xiàn)反而變成下一年度的基數(shù)，而指數(shù)下達(dá)是按增長率為標(biāo)準(zhǔn)的，這就可能會受到“懲罰”，這種標(biāo)準(zhǔn)隨業(yè)績上升的趨向被稱為棘輪效應(yīng)。對于相對成熟的開發(fā)區(qū)而言，基數(shù)較大而增長空間相對較小，財政扶持資金的“核定基數(shù)、增量分成”客觀上造成懲罰前期優(yōu)秀業(yè)績的效應(yīng)，對企業(yè)的補(bǔ)助會消耗開發(fā)區(qū)的財政存量資金，有鼓勵開發(fā)區(qū)不招商引資的內(nèi)在激勵?！伴_發(fā)區(qū)作為國內(nèi)最開放的區(qū)域，實(shí)行的卻是最古板的部門預(yù)算”表達(dá)了個別開發(fā)區(qū)對現(xiàn)行預(yù)算管理體制難以發(fā)揮績效的不同意見。他們認(rèn)為，浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)“7+1”模式下預(yù)算管理體制一刀切不利于區(qū)域發(fā)展，開發(fā)區(qū)管委會不能自主制定政策扶持企業(yè)，基層工作積極性受到挫傷。原本以為實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算能夠減輕開發(fā)區(qū)的壓力，結(jié)果卻是“數(shù)字少，擔(dān)子重”，浦東新區(qū)政府撥給管委會的部門預(yù)算額不足管委會履行相關(guān)職能。在現(xiàn)行部門預(yù)算管理模式下，自貿(mào)區(qū)管委會人員支出和辦公支出定員定額，加上一般行政專項(xiàng)支出才3.8億元(其中1.8億用于海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫等中央垂直機(jī)構(gòu)和市屬部門協(xié)管員人員的工資支出、租賃辦公場所的物業(yè)費(fèi)用等基本支出)，而專項(xiàng)支出用于扶持企業(yè)具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，管委會進(jìn)行道路和市政建設(shè)的財力不夠。規(guī)范的部門預(yù)算有一個“二上二下”的過程，開發(fā)區(qū)根據(jù)需要完成任務(wù)的估計向財政局申報預(yù)算，比如鐵絲網(wǎng)的維護(hù)可以向財政局申請專項(xiàng)資金，但開發(fā)區(qū)相關(guān)人員認(rèn)為，目前的部門預(yù)算實(shí)際上是給定限額，財政局砍總數(shù)。財政局并不說明哪些科目經(jīng)費(fèi)需要縮減，讓開發(fā)區(qū)自行在不同用途上調(diào)節(jié)，因此基層需要大量的溝通、協(xié)調(diào)、平衡，使工作比較艱難。為了調(diào)動企業(yè)的積極性和招攬更多的企業(yè)，開發(fā)區(qū)對企業(yè)有一定的優(yōu)惠政策。如為實(shí)現(xiàn)招商引資的目的，綜合保稅區(qū)對當(dāng)年新引進(jìn)企業(yè)的稅收進(jìn)行100%的返還。新引進(jìn)一家當(dāng)年每100元的增值稅貢獻(xiàn)，如果這家企業(yè)為中央單位，自貿(mào)區(qū)管委會就會消耗開發(fā)區(qū)存量資金91.25元左右92.5=10075%+2530%+2570%50%92.5=10075%+2530%+2570%50%(40%)，增值稅中央分享75%，根據(jù)《上海市財政局、上海國家稅務(wù)局、上海市地方稅務(wù)局關(guān)于區(qū)縣招商引資的中央單位試行稅收就地征管的通知》規(guī)定中央單位稅收收入上海市分享部分中70%留給區(qū)縣，其他企業(yè)的稅收分成按市政府和區(qū)縣政府的投資比例確定。三、完善浦東開發(fā)區(qū)預(yù)算管理模式的政策建議（一）完善現(xiàn)行的部門預(yù)算管理模式部門預(yù)算和財力結(jié)算體制作為目前國內(nèi)的兩種主流預(yù)算模式，都有著各自的利與弊。功能區(qū)時期采用的財力結(jié)算模式雖然能夠給開發(fā)區(qū)在資金上提供更多的自主權(quán)，但從財政長遠(yuǎn)管理的角度來說，財力結(jié)算模式容易導(dǎo)致財政管理混亂，甚至出現(xiàn)財政腐敗等問題。鑒于國內(nèi)多數(shù)開發(fā)區(qū)目前都在推進(jìn)部門預(yù)算，除非開發(fā)區(qū)恢復(fù)到“一級政府、一級財政”的準(zhǔn)政府模式，否則浦東各開發(fā)區(qū)單純采取財力結(jié)算模式對未來的預(yù)算管理是不利的。想要采取結(jié)算體制，需制定很多政策來應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種問題，但其中有很多問題，例如財政行為的有效監(jiān)督等，目前還很難解決。此外，基于浦東新區(qū)的現(xiàn)實(shí)條件，開發(fā)區(qū)與鎮(zhèn)的管轄范圍互相交叉，將開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)一級政府的模式也并不太現(xiàn)實(shí)?？偟膩碚f，當(dāng)前的創(chuàng)新型部門預(yù)算的管理模式能夠?yàn)殚_發(fā)區(qū)提供基本的財力保障，矛盾則集中在部門預(yù)算對于以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要目的開發(fā)區(qū)來說，其靈活性顯得不夠，無法應(yīng)對開發(fā)區(qū)內(nèi)部的突發(fā)情況，也不利于開發(fā)區(qū)的長期發(fā)展。在走訪過程中，部分開發(fā)區(qū)管委會的工作人員提到，在現(xiàn)有的預(yù)算管理模式下，資金使用比較規(guī)范，體制內(nèi)的資金是不能與部門預(yù)算資金混用的，也就是說，體制內(nèi)的資金無法拿來平衡部門預(yù)算。從第四章對于效率指標(biāo)的分析中我們也可以看出，部門預(yù)算時期的相關(guān)效率指標(biāo)值有普遍下降的趨勢，這可能也反映了部門預(yù)算模式不利于開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)績效發(fā)揮的傾向性問題。1.在部門預(yù)算中設(shè)置統(tǒng)籌資金在今后一段時間內(nèi)，財政管理部門應(yīng)堅(jiān)持“以部門預(yù)算為根本，適當(dāng)增加財政靈活度，充分保證開發(fā)區(qū)財力”的預(yù)算管理理念。具體來說，可以在現(xiàn)行的部門預(yù)算中設(shè)置統(tǒng)籌資金并將其納入預(yù)算，財政管理部門可以在堅(jiān)持部門預(yù)算的前提下，給予開發(fā)區(qū)設(shè)置一部分的統(tǒng)籌資金，并規(guī)定其納入開發(fā)區(qū)部門預(yù)算。這樣各開發(fā)區(qū)的財力會更加充實(shí)并具有靈活性，能夠很好地應(yīng)對各種突發(fā)性事件的財政支出。而統(tǒng)籌資金的設(shè)置會不會導(dǎo)致區(qū)級財政為開發(fā)區(qū)下?lián)茇斄Φ拇蠓黾觿t是需要考慮的一個問題。目前財政扶持的政策由新區(qū)政府來統(tǒng)一制定，各開發(fā)區(qū)管委會只是根據(jù)政策來確定符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)并加以扶持，這樣一方面會大大降低開發(fā)區(qū)的積極性，同時也會造成管委會面對“心儀”的企業(yè)“心有余而力不足”的情況；另一方面則可能會造成體制內(nèi)的資金用不完而突發(fā)事件資金不足的情況。因此，課題組建議：第一，區(qū)級政府出臺相應(yīng)政策，允許各開發(fā)區(qū)可以自主制定部分財政扶持政策。這樣會更好的吸引對其有利的企業(yè)的入駐，有利于各開發(fā)區(qū)長遠(yuǎn)的發(fā)展；第二，可以降低體制結(jié)算資金的分成比例，將資金設(shè)置為統(tǒng)籌資金投入到部門預(yù)算中去。這樣也不會造成新區(qū)支出的大幅度變動。在目前情況下，服務(wù)企業(yè)的資金，配套環(huán)境的維護(hù)都是屬于部門預(yù)算的框架中的。這部分資金的本質(zhì)是為了留住企業(yè)，給企業(yè)更好地發(fā)展，其目的與財政扶持資金是一致的，但是往往因?yàn)槠鋵儆诓块T預(yù)算的范疇而不能得到充足的保障。這也再次印證了降低財政扶持資金開設(shè)統(tǒng)籌資金的科學(xué)性與可行性。各開發(fā)區(qū)之間，所承擔(dān)的事權(quán)與自身的財力也有較大的差異，統(tǒng)籌資金的規(guī)模安排也應(yīng)根據(jù)具體條件來確定。突發(fā)性事件發(fā)生的概率較大，應(yīng)設(shè)置相對多的統(tǒng)籌資金來應(yīng)對，并提供更多的財稅優(yōu)惠措施，在堅(jiān)持部門預(yù)算的同時也使管委會擁有更多的自主權(quán)。而對于僅以經(jīng)濟(jì)職能為主、且財力較為充足的開發(fā)區(qū)，可以適當(dāng)降低統(tǒng)籌資金的規(guī)模。開發(fā)區(qū)如陸家嘴、金橋，職能相對單一。對于新成立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（已由綜合保稅區(qū)更名）