訴求分類訴求分類和分流處理-構(gòu)建涉訴信訪解決規(guī)范之道下的應(yīng)用

AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering訴求分類和分流處理——構(gòu)建涉訴信訪解決規(guī)范之道下二、失范——涉訴信訪訴求處置的現(xiàn)行方式評(píng)價(jià)為解決涉訴信訪難題，政法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)出臺(tái)了不少文件，指導(dǎo)接訪息訪工作，各級(jí)法院也在實(shí)踐中探索了一些有益和有效的方法，息訪了大批涉訴信訪案件。但勿容諱言，現(xiàn)行處訪機(jī)制大多是治標(biāo)不治本的做法，其效益大打折扣，老訪反彈，新訪不斷。存在的主要問題是：1、涉訴信訪接訪主體多頭，職權(quán)混亂。當(dāng)前涉訴信訪接待主體有訴訟案件受理法院及其上級(jí)法院，有執(zhí)法主管部門，如政法委、人大，有各級(jí)政府及政府所屬信訪部門，還有本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人接訪。受理法院對(duì)裁判和法官執(zhí)業(yè)品質(zhì)具有解釋責(zé)任，同時(shí)本級(jí)法院院長發(fā)現(xiàn)裁判有錯(cuò)誤可以啟動(dòng)再審程序糾正裁判，是當(dāng)然的接訪主體。上級(jí)法院由于具有法定的申訴復(fù)查權(quán)，故也是涉訴信訪的法定接待主體。政法委是黨委管理執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)關(guān)，對(duì)所有執(zhí)法行為具有管理和監(jiān)督職能，也是當(dāng)然的接訪主體。法院工作對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，審判人員由人大任免，人大仍屬于職權(quán)接訪。但政府及所屬信訪部門接待涉訴信訪或領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人接訪，并作為信訪案件加以督辦，顯然屬于超越職權(quán)的接訪行為。法理邏輯表明，只有司法權(quán)能審查行政權(quán)，不存在行政權(quán)評(píng)判否定司法權(quán)。法律是解決社會(huì)矛盾和紛爭的最高和最終形式，通過法律設(shè)置的程序、經(jīng)過法定的審判形式進(jìn)行的審判、依據(jù)法律規(guī)定做出的裁判，一旦生效，就具有既判力和拘束力，除運(yùn)用法律規(guī)定的申訴復(fù)查再審程序糾正外，其他任何行政權(quán)力和個(gè)人沒有評(píng)判和糾正的權(quán)力，所以，行政及行政領(lǐng)導(dǎo)不能接訪以訴訟案件為基礎(chǔ)的涉訴信訪。即使是人大和政法委的職權(quán)接訪，也存在職權(quán)不清問題。黨的領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代司法理念的特征之一，法院的一切工作都應(yīng)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)根據(jù)法院組織法規(guī)定，法院由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，法官由人大任命，法院接受人大法律監(jiān)督，人大以及政法委對(duì)法院的管理和監(jiān)督是對(duì)人和隊(duì)伍的管理和監(jiān)督，是對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督，不是對(duì)個(gè)案審判結(jié)果的管理和監(jiān)督?；诖?，如果是法院隊(duì)伍出了問題，導(dǎo)致審判、執(zhí)行行為違法，政法委可以建議給予責(zé)任紀(jì)律處分，人大依據(jù)憲法賦予的監(jiān)督職權(quán)，啟動(dòng)罷免程序，罷免違法審判人的審判資格，并由職權(quán)機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任。因此，以上兩職權(quán)接訪也僅限于對(duì)審判、執(zhí)行人員違法追究訴求的接訪，并非對(duì)訴訟裁判不服或其他不與訴訟案件相關(guān)訴求的接訪。2、涉法信訪訴求處置方式行政化，不具法律權(quán)威性?，F(xiàn)行涉訴接訪處訪方式，即涉訴信訪個(gè)案終結(jié)，主要有以下方式和條件：領(lǐng)導(dǎo)包案制、聽證、簽訂息訪協(xié)議等。領(lǐng)導(dǎo)包案制。即一件涉法信訪案，組成由一名領(lǐng)導(dǎo)牽頭，配備原訴訟案件承辦人和一名信訪接待人員的處訪工作小組，負(fù)責(zé)接待、答復(fù)和息訪。聽證。聽證也稱聽取意見。涉訴信訪處置由于沒有法律規(guī)定的程序規(guī)范，于是借用行政處訪的所設(shè)定的聽證程序，即組織上訪群眾及其親屬，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、律師、記者、信訪部門、紀(jì)檢部門、群眾代表等參加，聽取辦案機(jī)關(guān)對(duì)案件辦理過程、法律政策依據(jù)、處理結(jié)論等情況的說明;聽取上訪群眾的陳述意見;由參加聽證會(huì)的人員進(jìn)行評(píng)述，評(píng)判辦案機(jī)關(guān)是否依法按程序辦案，裁判結(jié)論是否合法和被大眾接受，評(píng)判上訪群眾的訴求是否恰當(dāng)，理由是否充分。理性的目標(biāo)是：通過聽證人員的評(píng)判，確認(rèn)裁判結(jié)論社會(huì)認(rèn)可度，評(píng)價(jià)法官執(zhí)業(yè)的道德狀況，被認(rèn)可的，上訪群眾要自覺接受，息訴罷訪;不被認(rèn)可，督促裁判做出法院啟動(dòng)程序予以糾正。簽訂息訪協(xié)議。即是與涉法信訪人就訴求解決進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商一致后簽訂息訪協(xié)議，從而終結(jié)信訪。以上處訪程序設(shè)計(jì)，適用于非涉訴信訪是勿容置疑的。僅限于報(bào)結(jié)一件信訪案件，上級(jí)信訪主管部門對(duì)此不予督辦，對(duì)下級(jí)不予通報(bào)和影響社會(huì)綜合治理考核，但不能終結(jié)信訪行為。涉訴信訪截然信訪條例定義的信訪不同，其處訪方式亦不能遵循信訪條例確定的方式，即不能將法律裁判了的糾紛返回依行政方式處理。法律讓民眾敬仰，最重要的是法律權(quán)威不容侵犯，尊嚴(yán)不容玷污，既判力不容改變。涉訴信訪是以生效的裁判的訴訟案件為基礎(chǔ)的，不服裁判是訴信訪的基本前提，其他訴求都是附加或無理訴求，只要裁判這一前提正確，涉法信訪就應(yīng)終結(jié)，裁判是否正確，必須經(jīng)過法律設(shè)置的程序，組成合法的組織進(jìn)行評(píng)判，現(xiàn)行法律設(shè)置的程序是申訴再審，其他非法律途徑都是不恰當(dāng)?shù)?，甚至是違法。正是在這一點(diǎn)上的模糊認(rèn)識(shí)，涉訴信訪處置不是以生效裁判對(duì)錯(cuò)為前提，運(yùn)用行政形式接訪、處訪、息訪，涉訴信訪屢息屢訪，息而重訪。實(shí)踐中，涉訴信訪息訪反彈率達(dá)45%以上。三、進(jìn)路——涉訴信訪訴求處置的理性方式探析正確及時(shí)處置初訪，是遏制涉訴訴求變化，防止涉訴信訪復(fù)雜化的前提和關(guān)鍵。實(shí)踐中，對(duì)涉訴初訪的接待和處置，由于存在接訪主體職責(zé)不明、處訪機(jī)制和制度不健全，套用《信訪處理?xiàng)l例》規(guī)定的行政方式處置涉法信訪，因之規(guī)范性和權(quán)威性欠缺，使之處訪效果低微，成為困擾司法的又一難題。要破解這一難題，我們需要從以下方面著手。一、建立科學(xué)合理的初訪處置工作機(jī)制，提高初訪處理效益，遏制涉訴訴求變化首先要實(shí)行提級(jí)接待初訪制度。提級(jí)接待初訪，即由作出生效裁判的上級(jí)法院接待。首先有法律規(guī)定。民事訴訟法第一百七十八條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。”涉訴信訪合理和正常訴求無非就是三方面：不服裁判、執(zhí)行不作為或亂執(zhí)行，以及追究審判違法和執(zhí)行責(zé)任。不服裁判的法律規(guī)定救濟(jì)方式就是“可以向上一級(jí)法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?，再審是評(píng)判原裁判是非的惟一法定方式，所以對(duì)裁判不服的信訪接待無論是職權(quán)還是職責(zé)，都是生效裁判的上一級(jí)法院;其次具有權(quán)威性。民事訴訟法第一百七十八條規(guī)定“可以”之用語，意味著不服生效裁判也可以向生效裁判的本級(jí)法院申請(qǐng)?jiān)賹彙，F(xiàn)實(shí)中正是基于此規(guī)定，涉訴信訪初訪接待權(quán)歸屬于一審法院，正如本人不能治本人之病一樣(不敢用藥，顧及藥物副作用)，本級(jí)法院的復(fù)查結(jié)論甚至再審結(jié)論不能排除維護(hù)本院聲譽(yù)或維護(hù)本院裁判人員之嫌疑，故不具有權(quán)威性，不是涉訴信訪初訪的最佳處訪形式。由沒有利害關(guān)系的上一級(jí)法院接待和處置對(duì)生效裁判不服的初訪，其做出的結(jié)論就能排除合理懷疑，具有權(quán)威性，是信訪的終局性裁判。其次要實(shí)行中立初訪接訪。中立接訪即是信訪人基于對(duì)違法審判或執(zhí)行不作為，亂作為的懷疑，而提出處理違法審判人員，并賠償由此造成的損失，或督促執(zhí)行。對(duì)審判、執(zhí)行權(quán)的法律監(jiān)督有兩種基本形式：檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和人大的職權(quán)監(jiān)督，如果涉訴信訪訴求是對(duì)違法審判的追究，涉嫌犯罪的，則接訪權(quán)應(yīng)屬于人民檢察院，人民檢察院啟動(dòng)偵查程序做出結(jié)論。基于審判、執(zhí)行違紀(jì)的責(zé)任追究，根據(jù)《人民法院組織法》“地方各級(jí)人民法院院長由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免”的規(guī)定，同級(jí)人大應(yīng)為接訪人，人大應(yīng)根據(jù)規(guī)定啟動(dòng)特別調(diào)查程序，啟動(dòng)罷免權(quán)，終止違法審判、執(zhí)行人員的法律資格，并轉(zhuǎn)交有關(guān)部門進(jìn)行紀(jì)律處分;因違法審判或執(zhí)行造成損失，需要國家賠償?shù)?，接訪人應(yīng)告知信訪人申請(qǐng)國家賠償，從而終結(jié)信訪。其三建立專職接訪工作模式，避免多頭接訪處訪答復(fù)不一，導(dǎo)致信訪復(fù)雜化。在初訪接待中，經(jīng)常出現(xiàn)越級(jí)的接訪和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人行為的接訪，越級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的接訪并批示，往往成為信訪人要挾被批示單位或領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的尚方寶劍，處訪的下級(jí)為息事寧人，終結(jié)信訪個(gè)案，往往越過法律和政策界線擺平信訪個(gè)案，形成信訪越兇，信訪人獲利越快越多，其他需要信訪的人紛紛效仿的惡性循環(huán)局面。同時(shí)，審判活動(dòng)具有嚴(yán)格的程序性和專業(yè)性特征的，其中證據(jù)的對(duì)抗是訴訟勝負(fù)的關(guān)鍵，越級(jí)接訪，不熟習(xí)審判過程，也具備對(duì)證據(jù)對(duì)抗的審查，其答復(fù)不具有專業(yè)性和權(quán)威性，即使是對(duì)違法審判、執(zhí)行的追究信訪訴求也無權(quán)處理和答復(fù)，其接待僅是登記和對(duì)下督促，加強(qiáng)下級(jí)對(duì)信訪案件的處置責(zé)任和力度。所以，接訪中要區(qū)分涉訴接訪和行政接訪，行政接訪的專業(yè)機(jī)構(gòu)是政府所屬信訪局，相應(yīng)地，涉訴信訪也要建立專職性接訪機(jī)構(gòu)，杜絕行政接待涉訴信訪和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人接訪。根據(jù)職權(quán)規(guī)定，宜由法院和人大建立專職接訪機(jī)構(gòu)，再根據(jù)訴求指向分流處理和答復(fù)信訪。二、構(gòu)建涉訴訴求分類處理機(jī)制避免職權(quán)和職責(zé)界限而使辦理不能導(dǎo)致訴求變化社會(huì)管理因職權(quán)和職責(zé)不同而分別設(shè)立不同的管理部門，各部門只能依職權(quán)和職責(zé)行使各自的權(quán)力，任何超越職權(quán)和職責(zé)行使權(quán)力都構(gòu)成濫用職權(quán)。涉法訴求處置應(yīng)遵循該原理和原則。首先要根據(jù)部門職權(quán)和職責(zé)分工，依訴求指向分流解決訴求。涉訴訴求直接、正當(dāng)和合理的訴求，是應(yīng)該與訴訟案件有關(guān)的，比如，對(duì)裁判、執(zhí)行不服，因錯(cuò)誤或違法裁判造成損失的賠償、同時(shí)追究違法審判責(zé)任等。信訪人是社會(huì)人，活動(dòng)在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中，即生活在復(fù)雜多變的矛盾糾紛中，所面臨的矛盾和糾紛，有些矛盾和糾紛通過私力救濟(jì)解決了，有些矛盾和糾紛則需要借助公力救濟(jì)方式維護(hù)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利，于是產(chǎn)生大量訴求期望公權(quán)力解決;法院和承擔(dān)其他社會(huì)管理職能的部門，都是公權(quán)力行使者，信訪人自然把這些公權(quán)力部門視為一體。因此，在向法院提出涉訴訴求的同時(shí)，將其他社會(huì)性訴求一并提出，期望一并解決，是正?；?yàn)椴坏靡堰x擇。事實(shí)上，信訪人訴求越高越多，處訪難度越大，越能引起領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)關(guān)注，也是誘使信訪人在提出涉訴信訪直接、正當(dāng)和合理訴求時(shí)，將其他社會(huì)矛盾和糾紛作為附加訴求一同向法院提出。由于涉訴訴求存在附加性、多元性特征，并不僅僅針對(duì)訴訟案件和案件審理法院，所以法院一家無力處置，涉訴信訪成為社會(huì)性難題。僅僅針對(duì)訴訟案件和執(zhí)行提出的訴求，法院應(yīng)依法律設(shè)置的程序進(jìn)行救濟(jì)，救濟(jì)程序結(jié)束意味著信訪案件的終結(jié);對(duì)涉訴訟案件以外屬于社會(huì)其他管理部門處理的訴求，理應(yīng)回歸到其他部門處理，由職權(quán)部門做出答復(fù)。同時(shí)，對(duì)行政部門的訴求處理，實(shí)行司法審查制度，確立司法終局機(jī)制，司法審查結(jié)論為訴求終結(jié)結(jié)論。這是符合行政權(quán)受司法權(quán)審查的權(quán)力制衡原理的。涉訴訴求的處訪，要以訴求的指向，分流為職責(zé)部門處理，法走法道，行政之道走行政之道。針對(duì)訴訟案件不服的訴求，由生效裁判的上一級(jí)法院接待，并組織對(duì)案件進(jìn)行復(fù)查，裁判程序和實(shí)體沒有問題的，裁定駁回申訴，復(fù)查發(fā)現(xiàn)因程序和實(shí)體問題，損害當(dāng)事人權(quán)益的，決定啟動(dòng)再審程序糾正，這些法定程序結(jié)束，就是信訪案件的終結(jié);如果確因訴訟造成對(duì)信訪人經(jīng)濟(jì)損失的，告知通過國家賠償程序解決;如涉訴信訪訴求是針對(duì)違法審判的，則由人大接訪，人大啟動(dòng)特別調(diào)查程序，對(duì)訴求做出認(rèn)定，違法構(gòu)成枉法裁判的，移送檢察機(jī)關(guān)立案查處，不存在違法行為的，則答復(fù)信訪人，答復(fù)應(yīng)視為終局答復(fù)。對(duì)涉訴訟信訪附帶訴訟案件以外的訴求，是上級(jí)法院作為接待人的，通過其同級(jí)人大向下級(jí)人大批轉(zhuǎn)，并由下級(jí)人大監(jiān)督政府職能部門辦理，并報(bào)告辦理結(jié)果，政府職能部門辦理結(jié)果，屬于政策落實(shí)的，可進(jìn)行司法審查，如是救濟(jì)性質(zhì)，則行政部門的結(jié)論為終局性結(jié)論，訴求處置終結(jié)。這種處理方式符合中央精神，中央政法委辦公室發(fā)布的《涉法涉訴信訪問答》中規(guī)定“對(duì)法律問題已經(jīng)解決到位，并給予一次性司法救助，但還有特殊困難需要繼續(xù)幫扶的，辦案機(jī)關(guān)可以幫助信訪人報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)卣?，納入政府救助、社會(huì)救助、民間互助范圍，使信訪人的基本生活得到保障?！睆亩_(dá)到以法律規(guī)定和設(shè)置的程序息訪，避免因職責(zé)和職能不清相互推諉，從初訪發(fā)展到重復(fù)訪和纏訪。三、建立無理涉訴信訪制裁機(jī)制控制類比效應(yīng)信訪是公民的憲法權(quán)力，因此，無論是社會(huì)信訪和涉訴信訪，都不能限制公民行使權(quán)力。但公民行使權(quán)力，不得阻擾、侵害國家、集體和他人的權(quán)力。正當(dāng)訴求依法依政策處理