國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法研究

第第頁國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法研究【摘要】公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是反腐倡廉的基礎(chǔ)性制度。經(jīng)過近20年的啟蒙，實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已成為全社會的共識。各地的探索已進(jìn)入瓶頸階段，很難再有突破，亟需國家層面自上而下推動。本文探討國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法的理論和現(xiàn)實(shí)意義，并借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法的實(shí)踐路徑。

【關(guān)鍵詞】國家公職人員；財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；立法

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度出現(xiàn)在230年前的瑞典，迄今已有97個(gè)國家和地區(qū)制定了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，其大量出現(xiàn)是二十世紀(jì)民主化浪潮的產(chǎn)物。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的實(shí)質(zhì)，是民眾對公共權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督的制度安排，其法理基礎(chǔ)是公共利益優(yōu)先理論。公共利益優(yōu)先理論是對權(quán)利的個(gè)人本位、權(quán)力的國家本位的揚(yáng)棄和超越，是權(quán)利的社會本位的現(xiàn)代表達(dá)。在權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力的沖突中，公共利益優(yōu)先理論突破了傳統(tǒng)的法理限制，為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度奠定了新的理論支撐。

一、我國國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律化進(jìn)程、立法阻力及深層次原因

（一）我國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律化進(jìn)程與存在問題

1.我國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法律化進(jìn)程

初步探索階段（1987-1994）。早在1987年，全國人大常委會王漢斌秘書長明確建議建立國家工作人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。1988年，監(jiān)察部和國務(wù)院法制局在論證的基礎(chǔ)上，起草了《國家行政機(jī)關(guān)工作人員的申報(bào)財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定》草案。1994年，全國人大常委會把財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度納入立法規(guī)劃。但立法工作因種種原因擱淺至今。

規(guī)章實(shí)施階段（1995-2007）。1995年，辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，是我國公職人員收入申報(bào)制度的開端；2001年6月，中紀(jì)律和中級部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。2005年6月，中央下達(dá)《關(guān)于國家公務(wù)員申報(bào)經(jīng)濟(jì)來源、資產(chǎn)公布的若干意見》，規(guī)定中央委員、省部級干部2005年10月1日前試行，地廳級干部2006年7月1日前試行。因“兩個(gè)規(guī)定”與國際通行的要求相差甚遠(yuǎn)，并沒達(dá)到到預(yù)效果。

試點(diǎn)提升階段（2008年-）。2008年5月，新疆阿勒泰地區(qū)推出《關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》，要求縣處級領(lǐng)導(dǎo)從2009年1月1日起申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。隨后，浙江滋溪印發(fā)了《滋溪市領(lǐng)導(dǎo)干部廉情公示暫行規(guī)定（試行）》、湖南瀏陽制定了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的十項(xiàng)廉政措施》，把對省部級干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)要求擴(kuò)大到縣處級，推動廉政建設(shè)。其中，新疆阿勒泰規(guī)定質(zhì)量較高，被稱為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的“中國范本”。2012年以來，各級官員表示可以公開自己家庭財(cái)產(chǎn)，中央紀(jì)委官員公開表示正在研究論證公職人員財(cái)產(chǎn)公開有關(guān)立法。

2.我國現(xiàn)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在的問題

社會上對推進(jìn)我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法呼聲很大，是因?yàn)楫?dāng)前的收入申報(bào)制度或財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在重大制度性漏洞，不能正常發(fā)揮該制度應(yīng)該起到的功能和作用。第一，立法層次低。“兩個(gè)規(guī)定”和各地試點(diǎn)制定的制度，不屬于國家法律范疇，使違反規(guī)定的處理無法與現(xiàn)行法律制度相銜接，從根本上影響了制度的權(quán)威性和實(shí)施效果。第二，申報(bào)主體范圍較窄。現(xiàn)行規(guī)定要求省部級現(xiàn)職干部和縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)，只占國家工作人員的一小部分，申報(bào)主體范圍狹窄。第三，申報(bào)內(nèi)容不完整。1995年的規(guī)定主要側(cè)重收入申報(bào)而非財(cái)產(chǎn)申報(bào)，使規(guī)定形同虛設(shè)。2001年的《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)了財(cái)產(chǎn)申報(bào)，但適用對象僅為省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)。第四，申報(bào)種類設(shè)計(jì)不完善?！皟蓚€(gè)規(guī)定”主要要求日常申報(bào)，與國際上通行的初任申報(bào)、日常申報(bào)和離職申報(bào)的設(shè)計(jì)模式出入較大。第五，受理機(jī)構(gòu)不合理?，F(xiàn)行受理機(jī)構(gòu)主要是人事部門，負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的紀(jì)檢監(jiān)察部門不受理申報(bào)，大大降低了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的功效。第六，責(zé)任追究過輕。對拒絕申報(bào)或申報(bào)不實(shí)的，主要是黨紀(jì)政紀(jì)處分，責(zé)任較輕，達(dá)不到威懾的效果。

（二）反對公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法的代表性觀點(diǎn)

1.隱私權(quán)維護(hù)論

有相當(dāng)一部分人認(rèn)為，隱私權(quán)是公民不可侵犯的人身權(quán)利，應(yīng)受到法律嚴(yán)格保護(hù)。國家公職人員也是國家的公民，其個(gè)人收入、家庭財(cái)產(chǎn)與其他公民的一樣，屬于隱私權(quán)保護(hù)范疇，理應(yīng)受到法律的一體保護(hù)。進(jìn)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法，是對公職人員個(gè)人隱私權(quán)侵犯。我國公務(wù)員法在征求意見稿中有財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容，也因在隱私權(quán)與知情權(quán)沖突平衡中沒有達(dá)成共識，正式通過的公務(wù)員法刪除了公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的章節(jié)。

2.得不償失論

持該論的人認(rèn)為，我國是一個(gè)有13億多人口的大國，其中國家公職人員超過2000萬人，即使只有其中的一小部分人需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)，將是一件非常繁重的工作，會花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，立法成本和執(zhí)法成本將十分高昂。進(jìn)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法得不償失。持該論者還認(rèn)為，一旦公布公職人員財(cái)產(chǎn)狀況，會發(fā)生式的群眾非理性地揪斗各級領(lǐng)導(dǎo)干部的混亂局面，將打擊一大批為改革開放做出過貢獻(xiàn)的干部，影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局和發(fā)展速度，得不償失。

3.立法條件不成熟論

有的人認(rèn)為，進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了立法技術(shù)的支持外，還需要其他配套制度和外部環(huán)境?？偫ㄆ饋?，具體為“五大制約”：金融實(shí)名制不能覆蓋現(xiàn)金交易，身份信息不夠準(zhǔn)確，不動產(chǎn)登記制度不完備，境外資產(chǎn)、珠寶、古董等財(cái)產(chǎn)底數(shù)不易摸清；信用意識缺失。匆忙推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法，達(dá)不到預(yù)期的效果。

（三）反對公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法深層次原因分析

在反對公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的群體中，除一部分人是本著善意的目的，對我國應(yīng)推遲公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法提出一些合理化建議外，很大一部分反對者是因?yàn)樗麄兪羌鹊美嫒后w。從1987年到今天20多年的時(shí)間的推動沒有多少實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，也主要是既得利益者的阻撓。2003年作過的一項(xiàng)關(guān)于我國家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度阻力的調(diào)查表明，93%的被調(diào)查對象認(rèn)為，制定公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律的阻力主要來自“領(lǐng)導(dǎo)階層”。另一項(xiàng)調(diào)查表明，97%的官員反對財(cái)產(chǎn)公示。2005年十屆人大五次會議通過的《公務(wù)員法》，刪除了該草案中公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容，也是既得利益者維護(hù)利益反對的結(jié)果。以此觀之，隱私權(quán)保護(hù)論、得不償失論、立法條件不成熟論，實(shí)際上已經(jīng)成為既得利益者維護(hù)既得利益的措辭和借口。但正因?yàn)檫@些論調(diào)造成黨內(nèi)認(rèn)識分歧，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度至今未能上升到國家法律層次。

二、典型國家和地區(qū)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及其特點(diǎn)

（一）幾個(gè)典型國家的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

英國。英國議會1883年通過的《凈化選舉和防止腐敗法》，是世界上第一部有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律。申報(bào)主體分為議員和公務(wù)員兩類，分別有不同的規(guī)定。英國政府官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)和收入只限本人，不申報(bào)其子女、配偶、父母和其他親屬的財(cái)產(chǎn)。

美國。美國政府1978年頒布了《政府官員行為道德法》，1989年修訂為《道德改革法》。《道德改革半》和《聯(lián)邦政府組織與雇員法》規(guī)定了美國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。美國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被認(rèn)為是世界上最完備的財(cái)稅申報(bào)制度。

法國。法國1988年制定了《政治家生活資金透明度法》，對高級公務(wù)人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)作出了具體規(guī)定。該法主要針對總統(tǒng)候選人、國民議會和參議院的議員、中央政府成員、大區(qū)區(qū)長、外省議會議長和較大城市市長等。法國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以透明著稱。任何申報(bào)，其報(bào)告都在《政府公報(bào)》上公布。

韓國。1981年制定了《韓國公職人員道德法》，1993年又公布《公務(wù)員保持清廉行動綱領(lǐng)》。其申報(bào)主體范圍較寬，需要進(jìn)行就職申報(bào)和財(cái)產(chǎn)變動申報(bào)。并專門成立了“不義之財(cái)特別調(diào)查組”，負(fù)責(zé)嚴(yán)厲查處國家高級公職人員的申報(bào)不實(shí)行為。

香港。根據(jù)1998年修訂的申報(bào)制度和《公務(wù)員事務(wù)規(guī)定》，香港兩個(gè)層面的公職人員須申報(bào)本人及家庭成員財(cái)產(chǎn)。一是中央政府指定的職位，一是上述職位的行政助理等。除此之外，這一制度對很多機(jī)構(gòu)、部門的公職人員都有約束力。

（二）幾個(gè)典型國家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的顯著特點(diǎn)

英國、美國和香港等國家和地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，實(shí)施效果理想，特征明顯：第一，申報(bào)主體范圍適中。目前國際上有三種模式，一種申報(bào)主體包括所有公務(wù)員，如俄羅斯等；一種是簽發(fā)命令申報(bào)模式，命令要求申報(bào)才履行申報(bào)義務(wù)。最主要的一種只規(guī)定部分公職人員申報(bào)義務(wù)，這是大多數(shù)國家采用的模式。上述國家和地區(qū)屬此模式。第二，申報(bào)內(nèi)容為財(cái)產(chǎn)申報(bào)。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的核心內(nèi)容是申報(bào)哪些財(cái)產(chǎn)。我國側(cè)重收入申報(bào)，美國、英國等世界大多數(shù)國家強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)申報(bào)。各國對財(cái)產(chǎn)的界定略有不同，但都反映出申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)狀況及其變動情況。第三，申報(bào)時(shí)限和種類科學(xué)合理。上述國家和地區(qū)以及其他制定類似制度的國家和地區(qū)，基本上都規(guī)定了初任申報(bào)、日常申報(bào)和離職申報(bào)三種類型，操作性強(qiáng)，符合監(jiān)督權(quán)力的內(nèi)在規(guī)律。第四，申報(bào)受理機(jī)關(guān)權(quán)威。各國受理的機(jī)關(guān)名稱盡管不同，但大多是擁有相當(dāng)權(quán)威的政紀(jì)、法紀(jì)等具有監(jiān)督職權(quán)的有相當(dāng)獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)。如美國等在立法、行政、司法機(jī)構(gòu)中分別設(shè)置。第五，法律責(zé)任苛嚴(yán)。對申報(bào)不實(shí)、拒不申報(bào)的，給予法律上嚴(yán)厲制裁。美國對提供虛假信息的，將面臨25萬美元罰款或5年監(jiān)禁。韓國對情節(jié)嚴(yán)重的申報(bào)不實(shí)者，將處以相應(yīng)的徒刑和罰款。

三、推進(jìn)我國國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法律化的構(gòu)想

本著既尊重歷史，又積極推進(jìn)立法進(jìn)程的原則，借鑒國有企業(yè)改革、價(jià)格體制改革等對待既得利益者的立場和方法，提出“四步走”漸進(jìn)式改革模式構(gòu)想。

第一步：再次將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度列入立法規(guī)劃。建議今明兩年將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度列入立法規(guī)劃，再次啟動立法程序。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度面臨的阻力大，納入人大立法規(guī)劃，既可以提高制度的效力和層次，又在一定程度可以對抗一部分阻力，加快立法進(jìn)程。在納入立法規(guī)劃后，制定時(shí)間表，力爭再用三年左右時(shí)間推出這一部法律。

第二步：完善申報(bào)內(nèi)容和程序。一是擴(kuò)大申報(bào)主體和內(nèi)容。主要為縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，包括本人、配偶和未成年子女?？h處級以下公職人員暫不在申報(bào)之列，不要求特定的崗位申報(bào)。申報(bào)內(nèi)容為財(cái)產(chǎn)申報(bào)而非收入申報(bào)。二是科學(xué)設(shè)置申報(bào)時(shí)限和種類。分初任申報(bào)、日常申報(bào)和離職申報(bào)。提拔為縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的，要進(jìn)行任前申；把每年兩次的日常申報(bào)改為每年一次；離職三年內(nèi)每年要進(jìn)行離職申報(bào)。三是調(diào)整受理機(jī)關(guān)。以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為主，報(bào)組織部門備案。并且高層率先公開，正省級以上干部的財(cái)產(chǎn)公示公開申報(bào)，公布在全國人大網(wǎng)站接受社會監(jiān)督；正省級以下干部為推定公開申報(bào)。四是嚴(yán)格責(zé)任。對不如實(shí)申報(bào)、拒絕申報(bào)的，通報(bào)批評直至最嚴(yán)厲的黨紀(jì)政紀(jì)處分。

第三步：選擇財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)地區(qū)和職能管理部門。試點(diǎn)可以積累更多的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)糾正操作性問題。按照“自愿與強(qiáng)制相結(jié)合”的原則，挑選財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)職能管理部門，以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一是支持自愿試點(diǎn)。中央、省一級紀(jì)檢監(jiān)察部門要支持、指導(dǎo)新疆阿勒泰、浙江滋溪和廣州南沙等地主動進(jìn)行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度試點(diǎn)，幫助解決試點(diǎn)中遇到的困難和問題。二是強(qiáng)制試點(diǎn)。對近年來發(fā)生過大案要案的省市和職能管理部門，按照國際通行做法制定試點(diǎn)方案，強(qiáng)制其選擇一個(gè)地級以上市黨政部門或職能管理部門進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)。三是做好跟蹤管理工作。由中紀(jì)委監(jiān)察部、省紀(jì)委指導(dǎo)試點(diǎn)工作，梳理發(fā)現(xiàn)的問題，提出改進(jìn)建議，為立法提供第一手素材。

第四步：制定和頒布財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。重點(diǎn)解決好三個(gè)問題：一是立法模式選擇。從形式上講，制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律，可制定單行法，稱之為《國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》；或者修改現(xiàn)行《公務(wù)員法》，在公務(wù)員法中增加財(cái)產(chǎn)申報(bào)章節(jié)。為便于更好地操作，建議采用單行法的立法形式。二是增加崗位和職業(yè)申報(bào)主體。在新《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，增加容易產(chǎn)生腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域、重要崗位公職人員的申報(bào)義務(wù)，加強(qiáng)對重要崗位的監(jiān)督。三是修改刑法等相關(guān)法律。在刑法中增加拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪條款，在公務(wù)員法中增加相應(yīng)行政處分內(nèi)容。這樣，我們就可以擁有與國際通行