串通投標(biāo)行為的實(shí)證分析與法律應(yīng)對

串通投標(biāo)行為的實(shí)證分析與法律應(yīng)對

本文在對現(xiàn)有立法關(guān)于串通投標(biāo)行為的規(guī)制進(jìn)行梳理后，以串通投標(biāo)案例數(shù)據(jù)為樣本，對串通投標(biāo)行為發(fā)展態(tài)勢及違法特征進(jìn)行檢視，分析了現(xiàn)有立法和司法解決串通投標(biāo)行為面臨的困境，并提出應(yīng)對策略和立法完善思路，以期對實(shí)務(wù)中有關(guān)問題的處理提供參考。

在招投標(biāo)過程中，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)、招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)，違反了公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則，嚴(yán)重干擾了招投標(biāo)秩序，為法律所禁止?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》列明了串通投標(biāo)的具體情形，《刑法》第二百二十三條規(guī)定串通投標(biāo)罪對串通投標(biāo)行為予以懲處。但在當(dāng)前招投標(biāo)實(shí)踐中，串通投標(biāo)行為屢禁不止。對此有必要對以下幾個(gè)問題進(jìn)行梳理：串通投標(biāo)行為呈現(xiàn)何種態(tài)勢？目前立法規(guī)制有什么局限性？司法實(shí)踐中存在哪些問題？對于串通投標(biāo)行為應(yīng)采取何種有效的應(yīng)對策略和防治措施？本文通過查閱北大法寶、中國裁判文書網(wǎng)等網(wǎng)站，積累了2010年以來串通投標(biāo)行為相關(guān)的案例，通過對案例數(shù)據(jù)的研究，嘗試對上述問題進(jìn)行分析，并進(jìn)一步探討我國今后立法對于串通投標(biāo)行為的應(yīng)對策略和防治措施。一、現(xiàn)有立法對串通投標(biāo)行為的規(guī)制（一）串通投標(biāo)行為的類型化體系規(guī)定《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定了投標(biāo)人之間相互串通投標(biāo)、視為投標(biāo)人之間相互串通投標(biāo)、招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)的情形，具體見下表。《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》及部分部門規(guī)章都明確規(guī)定了串通投標(biāo)的法律責(zé)任，包括中標(biāo)無效、罰款、沒收違法所得、取消投標(biāo)資格、承擔(dān)民事賠償、吊銷營業(yè)執(zhí)照甚至追究刑事責(zé)任。（二）串通投標(biāo)行為的入罪化分析《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒行晚于串通投標(biāo)罪的立法，《刑法》關(guān)于串通投標(biāo)罪的招標(biāo)人和投標(biāo)人的主體規(guī)定與《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定有出入。現(xiàn)行《刑法》第二百二十三條規(guī)定了串通投標(biāo)罪：“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰。”從主體要件來看，雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》第八條規(guī)定招標(biāo)人是法人或者其他組織，《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十五條規(guī)定除科研等允許個(gè)人參加投標(biāo)的項(xiàng)目外，投標(biāo)人是法人或者其他組織，但串通投標(biāo)罪的主體不應(yīng)局限于《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，而應(yīng)在《刑法》自身體系內(nèi)作實(shí)質(zhì)解釋。結(jié)合《刑法》第二百二十三條和第二百三十一條的規(guī)定及二者的聯(lián)系，串通投標(biāo)罪的主體本來就是自然人，同時(shí)單位也可構(gòu)成本罪的犯罪主體。因此，對于串通投標(biāo)罪的主體，應(yīng)當(dāng)將招標(biāo)人和投標(biāo)人解釋為主管、負(fù)責(zé)、參與招標(biāo)、投標(biāo)事項(xiàng)的人（既包括自然人，也包括單位），比如招標(biāo)單位、招標(biāo)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人、招標(biāo)人的代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)委員會成員、招投標(biāo)活動中的工作人員、投標(biāo)單位及其代理人、參加投標(biāo)的有關(guān)人員。從客觀要件來看，串通投標(biāo)行為情節(jié)嚴(yán)重，或者損害國家、集體、公民的合法利益，才可能成立犯罪?！蹲罡呷嗣駲z察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》（以下簡稱《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（二）》）規(guī)定投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，或者投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴：（1）損害招標(biāo)人、投標(biāo)人或者國家、集體、公民的合法利益，造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬元以上的；（2）違法所得數(shù)額在十萬元以上的；（3）中標(biāo)項(xiàng)目金額在二百萬元以上的；（4）采取威脅、欺騙或者賄賂等非法手段的；（5）雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但兩年內(nèi)因串通投標(biāo)，受過行政處罰二次以上，又串通投標(biāo)的；（6）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。但《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（二）》只是規(guī)定了立案追訴的標(biāo)準(zhǔn)，而沒有規(guī)定構(gòu)成犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，符合立案條件是否就等同于構(gòu)成犯罪；另外，行為人的行為一旦符合了立案追訴的標(biāo)準(zhǔn)是否也就同時(shí)滿足了“情節(jié)嚴(yán)重”的要求也是一個(gè)問題。對于第一個(gè)問題，我國《刑法》理論認(rèn)為，犯罪構(gòu)成就是依照我國《刑法》的規(guī)定，決定某一具體行為的社會危害性及其程度而為構(gòu)成犯罪所必需的一切客觀和主觀要件的有機(jī)統(tǒng)一?！读缸吩V標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（二）》只規(guī)定了構(gòu)成串通投標(biāo)罪應(yīng)當(dāng)具備的客觀要件，某一主體是否構(gòu)成犯罪，還要結(jié)合具體案情關(guān)于主體要件、主觀方面、客體條件進(jìn)行認(rèn)定。對于第二個(gè)問題，達(dá)到立案追訴的標(biāo)準(zhǔn)，就足以說明行為人的串通投標(biāo)行為所造成的嚴(yán)重影響，也即證明了其情節(jié)的嚴(yán)重性，因此如果行為人的串通投標(biāo)行為造成的直接經(jīng)濟(jì)損失、違法所得數(shù)額以及中標(biāo)項(xiàng)目金額或者其他行為符合了《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（二）》的要求，則足以認(rèn)定該行為屬于《刑法》第二百二十三條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”。二、串通投標(biāo)行為的整體狀況檢視筆者以串通投標(biāo)罪作為案由，并以串通投標(biāo)罪作為判定罪名，在北大法寶、中國裁判文書網(wǎng)等網(wǎng)站上進(jìn)行檢索，共檢索到1075個(gè)自2010年1月至2019年7月判決的案例。以串通投標(biāo)不正當(dāng)競爭糾紛作為案由，共檢索到100個(gè)自2010年1月至2019年7月判決的案例。筆者以檢索到的案例為基礎(chǔ)，對串通投標(biāo)行為的特征、發(fā)展規(guī)律等進(jìn)行分析。（一）串通投標(biāo)犯罪的整體發(fā)展?fàn)顩r串通投標(biāo)罪數(shù)量呈逐年增加趨勢。2013年之前統(tǒng)計(jì)到的案例較少，2014年較之2013年案件數(shù)量翻倍式增長。2017、2018年增速雖然放緩，但是數(shù)量上都已經(jīng)超過200件（見圖1）。（二）串通投標(biāo)罪的主體要件特征從統(tǒng)計(jì)的案例來看，串通投標(biāo)罪的犯罪主體主要是自然人，占比達(dá)到93%，單位犯罪只占7%（見圖2）。（三）串通投標(biāo)罪的刑事責(zé)任特征1.刑罰普遍較輕。串通投標(biāo)罪的法定最高刑為有期徒刑三年。在檢索到的案例中，被認(rèn)定構(gòu)成串通投標(biāo)罪的所有人員中，被判處拘役的人員占比16%，被判處一年以下（不含一年）有期徒刑的人員占比34%，一年至三年有期徒刑的人員占比25%，23%的人員被單處罰金，70%的人員被并處罰金。68%的人員適用了緩刑?？傮w而言，被判處刑罰較輕（見圖3）。2.數(shù)罪并罰的情況較多。在檢索到的1075個(gè)案例中，有279個(gè)案例涉及數(shù)罪并罰，占比達(dá)到26%。數(shù)罪并罰的罪名包括行賄罪，對非國家工作人員行賄罪，單位行賄罪，受賄罪，非國家工作人員受賄罪，貪污罪，偽造公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體印章罪，尋釁滋事罪，合同詐騙罪，組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會性質(zhì)組織罪、聚眾斗毆罪等多個(gè)罪名，其中，并罰貪污賄賂罪的案例有210個(gè)，占比達(dá)到75%（見圖4）。三、現(xiàn)有立法和司法解決串通投標(biāo)行為面臨的困境通過上文的數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，串通投標(biāo)犯罪數(shù)量上呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢，現(xiàn)有的立法和司法在解決串通投標(biāo)行為方面面臨一定的困境。（一）針對串通投標(biāo)行為的立法困境當(dāng)一種現(xiàn)象屢禁不止，就得反之于立法，從頂層設(shè)計(jì)尋找需要解決的問題。1.串通投標(biāo)行為的具體情形需要“與時(shí)俱進(jìn)”隨著招投標(biāo)實(shí)踐的發(fā)展，實(shí)際構(gòu)成串通投標(biāo)的形式多種多樣，特別是隨著技術(shù)的進(jìn)步，串通投標(biāo)的手段越來越復(fù)雜、越來越高級。雖然《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對于屬于投標(biāo)人相互串通投標(biāo)行為、招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)行為的規(guī)定有兜底條款，但在具體適用時(shí)，兜底條款的外延界定有一定難度。因此，相關(guān)立法有必要結(jié)合實(shí)踐，對普遍發(fā)生的構(gòu)成串通投標(biāo)行為的新情形予以具體規(guī)定。2.串通投標(biāo)行為的法律責(zé)任規(guī)定較輕從民事責(zé)任來看，串通投標(biāo)行為給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。因串通投標(biāo)行為利益受損的招標(biāo)人或投標(biāo)人，對于要求串通投標(biāo)人賠償損失負(fù)有舉證責(zé)任，有一定難度；即便提供了充分證據(jù)，串通投標(biāo)人承擔(dān)的只是與損害賠償金額相等的賠償，賠償力度是否足夠有待于商榷。有些招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)定投標(biāo)人有串通投標(biāo)行為的，投標(biāo)保證金不予退還。但一方面，投標(biāo)保證金金額有上限規(guī)定，另一方面，像河南省、湖北省、浙江省等省份也已經(jīng)發(fā)文明確取消政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動中的投標(biāo)保證金，此種情況下，如何要求串通投標(biāo)人承擔(dān)損害賠償責(zé)任也是值得思考的問題。從行政處罰來看，對于串通投標(biāo)獲取中標(biāo)的，《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條規(guī)定：“處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款，對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照?！比绻袠?biāo)項(xiàng)目已經(jīng)履行完畢，存在中標(biāo)項(xiàng)目得到的巨額利潤往往遠(yuǎn)高于處罰金額的可能性，在獲得高額利潤后，剝奪其參加招投標(biāo)資格等懲處力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從刑事處罰來看，串通投標(biāo)罪的法定刑為“處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”，法定刑較低，根據(jù)上文的案例數(shù)據(jù)分析，在司法實(shí)踐中，針對具體案件的刑罰也普遍較輕，對于串通投標(biāo)人的威懾力度不夠大。（二）串通投標(biāo)行為具體認(rèn)定的司法困境雖然《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（二）》規(guī)定了六種立案追訴的標(biāo)準(zhǔn)，但在具體的司法實(shí)踐中，對于串通投標(biāo)行為，特別是串通投標(biāo)罪的認(rèn)定面臨困境。1.串通投標(biāo)罪打擊的主體范疇較窄上文分析，對于串通投標(biāo)罪的主體，應(yīng)當(dāng)將招標(biāo)人和投標(biāo)人解釋為主管、負(fù)責(zé)、參與招標(biāo)、投標(biāo)事項(xiàng)的人。但由于工程建設(shè)領(lǐng)域的復(fù)雜性，司法實(shí)踐中出現(xiàn)的疑惑頗多。特別是串標(biāo)、圍標(biāo)以及牽連性質(zhì)（瀆職、受賄）、關(guān)聯(lián)性質(zhì)（縱、橫向?qū)闲怨餐┑姆缸?，對其主體認(rèn)識復(fù)雜化。像評標(biāo)委員會成員、行政監(jiān)督人員等存在被認(rèn)定為串通投標(biāo)罪的案例，卻在立法上未被明確框定在招標(biāo)人和投標(biāo)人的范圍內(nèi)。還有一些出借資質(zhì)單位、掛靠人（單位）能否構(gòu)成串通投標(biāo)罪的主體也有一定的爭議。2.串通投標(biāo)罪打擊的客體范圍有局限《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（二）》規(guī)定的六種立案追訴的標(biāo)準(zhǔn)，為“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定提供了參考依據(jù)，但在具體的司法實(shí)踐中認(rèn)定是否符合標(biāo)準(zhǔn)仍有一定的難度。特別是隨著司法實(shí)踐中串通投標(biāo)行為的日趨復(fù)雜化，除卻第（六）項(xiàng)兜底條款以外的其他五項(xiàng)情況很難滿足司法實(shí)踐的需要，比如直接經(jīng)濟(jì)損失的數(shù)額如何認(rèn)定，這就需要司法機(jī)關(guān)及時(shí)地對司法實(shí)務(wù)中遇到的疑難案件進(jìn)行總結(jié)匯報(bào)并對司法解釋進(jìn)行相應(yīng)的完善，從而更好地懲處串通投標(biāo)行為。四、串通投標(biāo)行為的應(yīng)對策略和立法完善思路應(yīng)對串通投標(biāo)行為，既需要招標(biāo)參與人員在實(shí)踐中采取有效措施，也需要在立法層面予以完善。（一）招標(biāo)參與人員的有所為、有所不為從招標(biāo)人的角度而言，招標(biāo)人要完善招標(biāo)、開標(biāo)和評標(biāo)的程序規(guī)定，避免設(shè)置不合理限制和壁壘，保障投標(biāo)人的自由競爭權(quán)利；要大力推行電子化招投標(biāo)，編制招標(biāo)文件時(shí)按要求使用標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)范本，按照《招標(biāo)公告和公示信息發(fā)布管理辦法》規(guī)定履行資格預(yù)審公告、招標(biāo)公告、中標(biāo)候選人公示、中標(biāo)結(jié)果公示等信息發(fā)布，做到公開透明，依法接受監(jiān)督；通過信息化手段對投標(biāo)文件進(jìn)行分析，利用工具比對投標(biāo)報(bào)價(jià)異常等問題；做好評標(biāo)專家抽取工作，限定評標(biāo)專家評標(biāo)次數(shù)等。從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的角度而言，加強(qiáng)工作人員管理，避免獲知不必要的評標(biāo)信息；從投標(biāo)人的角度，投標(biāo)人應(yīng)注意保護(hù)自身的企業(yè)信譽(yù)，做好資質(zhì)管理，避免因眼前利益造成無可挽回的損失，同時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)其他投標(biāo)人有串通投標(biāo)嫌疑，應(yīng)及時(shí)舉報(bào)或投訴。（二）加大對于串通投標(biāo)人員的信用懲戒2018年3月21日，國家發(fā)展改革委等24個(gè)部委聯(lián)合簽署了《關(guān)于對公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開展聯(lián)合懲戒的備忘錄》，該備忘錄明確將串通投標(biāo)行為列為聯(lián)合懲戒對象，并明確了多種懲戒措施。2019年7月9日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)

構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確要建立健全銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制，在招標(biāo)投標(biāo)等事項(xiàng)中，充分發(fā)揮公共信用服務(wù)機(jī)構(gòu)和第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的信用報(bào)告作用，以相關(guān)司法裁判、行政處罰、行政強(qiáng)制等處理結(jié)果為依據(jù)，按程序?qū)⑸婕靶再|(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重、社會危害較大的違法失信行為的市場主體納入失信聯(lián)合懲戒對象名單。對于串通投標(biāo)行為，應(yīng)強(qiáng)化失信聯(lián)合懲戒，包括依法依規(guī)限制失信聯(lián)合懲戒對象股票發(fā)行、招標(biāo)投標(biāo)、申請財(cái)政性資金項(xiàng)目、享受稅收優(yōu)惠等行政性懲戒措施，限制獲得授信、乘坐飛機(jī)、乘坐高等級列車和席次等市場性懲戒措施，以及通報(bào)批評、公開譴責(zé)等行業(yè)性懲戒措施。（三）結(jié)合實(shí)踐擴(kuò)充認(rèn)定為串通投標(biāo)的情形一些地方法規(guī)對串通投標(biāo)的情形又作了具體規(guī)定，如《雄安新區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（試行）》第二十八條規(guī)定，有下列情形之一的，視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)：（1）不同投標(biāo)人編制的投標(biāo)文件存在兩處以上錯(cuò)誤一致的；（2）不同投標(biāo)人使用同一電腦或者同一個(gè)加密工具編制投標(biāo)文件的；（3）不同投標(biāo)人提交電子投標(biāo)文件的IP地址相同的；（4）參加投標(biāo)活動的人員為同一標(biāo)段的其他投標(biāo)人在職人員的。第二十九條規(guī)定，有下列情形之一的，視為招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人串通投標(biāo)：（1）發(fā)現(xiàn)不同投標(biāo)人的法定代表人、委托代理人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人屬于同一單位，仍同意其繼續(xù)參加投標(biāo)的；（2）投標(biāo)截止后，更換、篡改特定投標(biāo)人投標(biāo)文件的；（3）投標(biāo)截止后，向特定投標(biāo)人泄露其他投標(biāo)人投標(biāo)文件內(nèi)容或者其他應(yīng)當(dāng)保密內(nèi)容的；（4）以脅迫、勸退、利誘等方式，使特定投標(biāo)人以外的其他投標(biāo)人放棄投標(biāo)或者使中標(biāo)人放棄中標(biāo)的；（5）依法應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的項(xiàng)目，未確定中標(biāo)人前，投標(biāo)人已開展招標(biāo)范圍內(nèi)工作的?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》可以結(jié)合各地立法實(shí)踐，并針對實(shí)踐中的常見情形，特別是結(jié)合電子化招投標(biāo)中出現(xiàn)的新問題，對認(rèn)定為串通投標(biāo)的情形進(jìn)行合理擴(kuò)充。（四）完善相關(guān)立法銜接做好《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》與《刑法》的銜接，進(jìn)一步明確串通投標(biāo)罪適用的主體范圍，將行政監(jiān)