交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資模式優(yōu)化探討

引言基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能提高公共服務(wù)水平，反映出一個(gè)國(guó)家的綜合實(shí)力。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，人們的交通出行需求日益增加，因此交通領(lǐng)域的基建項(xiàng)目數(shù)量增多，一大批新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目正在施工中。此類項(xiàng)目由于投資規(guī)模大，不能單純依靠國(guó)家財(cái)政撥款，選擇一種安全可行的融資方式，才能確保施工活動(dòng)有序進(jìn)行[1]。項(xiàng)目融資過(guò)程中，勢(shì)必會(huì)存在一些風(fēng)險(xiǎn)，這就要求各參建方加強(qiáng)協(xié)作，不斷優(yōu)化融資模式，提高資金使用效率，最終實(shí)現(xiàn)投資效益的最大化。本文探討了交通基建項(xiàng)目融資模式的優(yōu)化措施，以供同業(yè)人員參考。一、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資特點(diǎn)(一)社會(huì)公益性基建項(xiàng)目與國(guó)民生計(jì)密切相關(guān)，原因在于此類項(xiàng)目建成后，直接為生產(chǎn)活動(dòng)和日常生活服務(wù)，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，因此項(xiàng)目融資具有社會(huì)公益性。以交通基建項(xiàng)目為例，作為一種公共產(chǎn)品，首先，具有非排他性，在使用過(guò)程中產(chǎn)生的收益，不能僅僅為某些人擁有。其次，具有非競(jìng)爭(zhēng)性，一個(gè)使用者對(duì)該項(xiàng)目的消費(fèi)，不會(huì)減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。最后，具有正外部性，它的使用能降低交通成本、提高經(jīng)濟(jì)效益。正是由于社會(huì)公益性這一特征，吸引了不少投資者參與其中，獲得收益的同時(shí)也在履行社會(huì)責(zé)任[2]。(二)融資結(jié)構(gòu)多樣化基建項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模大、周期長(zhǎng)，需要投入的資金較多，且項(xiàng)目施工中的風(fēng)險(xiǎn)因素多。為了更好地控制風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)投資效益的最大化，會(huì)采用多樣化的融資結(jié)構(gòu)，一方面，增加融資主體的數(shù)量，更好地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)因素；另一方面，能增強(qiáng)對(duì)外部環(huán)境變化的抵抗能力，提高資金運(yùn)行管理質(zhì)量，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)有序?qū)嵤?三)政府占據(jù)主導(dǎo)地位基建項(xiàng)目是非營(yíng)利性的，為了保證非營(yíng)利性這一特征，此類項(xiàng)目由政府占據(jù)主導(dǎo)地位。對(duì)于投資方而言，政府參與其中能增強(qiáng)投資者的信心，發(fā)揮出“定心丸”的作用；對(duì)于施工方而言，政府參與其中能提供必要的幫助和支持，加快項(xiàng)目建設(shè)速度；對(duì)于人民群眾而言，政府參與其中是質(zhì)量的保證，有助于周邊居民積極配合施工作業(yè)。二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目常見(jiàn)的融資模式(一)BOT融資模式BOT指的是建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，是私營(yíng)企業(yè)參與基建項(xiàng)目，向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種方式。在我國(guó)，BOT融資模式一般稱之為特許權(quán)，是針對(duì)某個(gè)基建項(xiàng)目，政府有關(guān)部門與私營(yíng)企業(yè)之間，完成特許權(quán)協(xié)議的簽訂，由私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和維護(hù)，在特許期限內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)效益。特許期滿后，該項(xiàng)目從私營(yíng)企業(yè)手中移交給政府部門，后續(xù)由政府部門管理，而且移交過(guò)程是無(wú)償?shù)?。BOT作為一種新型融資方式，法律特點(diǎn)表現(xiàn)在：資金問(wèn)題由投資者自行解決，政府不提供擔(dān)保資金，但可通過(guò)貸款、參股等方式共同投資[3]。例如，國(guó)外的英法海峽隧道項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)重慶經(jīng)敘永至筠連高速公路瀘州段項(xiàng)目、瀘州至古藺高速公路項(xiàng)目，均是采用BOT融資模式的典型案例。(二)PPP融資模式PPP即公共私營(yíng)合作制，指的是政府部門和私人組織合作，共同建設(shè)基建項(xiàng)目。該融資模式的典型結(jié)構(gòu)是：政府有關(guān)部門與中標(biāo)單位共同組建公司，雙方完成特許合同的簽訂，由共同組建的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。本質(zhì)上看，PPP模式是政府給予私人組織長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，換取基建項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，最終目標(biāo)是各個(gè)參與方實(shí)現(xiàn)多贏?？偨Y(jié)起來(lái)，PPP融資模式的優(yōu)點(diǎn)包括：①增加了投資主體數(shù)量；②為政府職能轉(zhuǎn)換創(chuàng)造了有利條件；③項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配更加合理，能有效避免費(fèi)用超支、工期逾期等情況發(fā)生。大量實(shí)踐證實(shí)，相同項(xiàng)目采用PPP融資模式，對(duì)政府而言能顯著節(jié)約費(fèi)用成本，有助于建設(shè)任務(wù)按時(shí)完成[4]。(三)TOT融資模式TOT即移交—經(jīng)營(yíng)—移交，工程項(xiàng)目先由政府部門或國(guó)有企業(yè)建設(shè)完成，與投資人完成協(xié)議簽訂，雙方約定在一定期限內(nèi)，將產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資人。在約定期內(nèi)，投資人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，獲得經(jīng)濟(jì)效益；約定期滿，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)回到政府部門或國(guó)有企業(yè)手中。TOT融資模式的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，基礎(chǔ)設(shè)施作為一項(xiàng)存量資產(chǎn)，采用TOT模式可進(jìn)行盤活，最大程度上發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為城市經(jīng)營(yíng)發(fā)展提供新途徑。第二，社會(huì)投資總量增加，利用基礎(chǔ)行業(yè)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有助于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。第三，合理配置社會(huì)資源，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用下，倒逼經(jīng)營(yíng)單位提高生產(chǎn)管理水平，消除壟斷經(jīng)營(yíng)中存在的弊端。第四，有助于政府部門轉(zhuǎn)變觀念和職能，將工作重點(diǎn)放在城市建設(shè)規(guī)劃上，引導(dǎo)社會(huì)資金投入正確的方向，更好地開(kāi)展公共服務(wù)工作。此外，還有BOO、BLT、ROT、BST等多種融資模式，且這些融資模式在國(guó)內(nèi)外的基建項(xiàng)目中得到了廣泛應(yīng)用?？梢?jiàn)，隨著新型融資模式的出現(xiàn)，對(duì)融資管理工作提出新的挑戰(zhàn)。三、融資模式優(yōu)化案例分析及帶來(lái)的啟示(一)企業(yè)概況以某交通發(fā)展集團(tuán)公司為例，是市屬一級(jí)國(guó)有企業(yè)，于2010年注冊(cè)成立，注冊(cè)資金2億元，主要負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理、城市公共交通服務(wù)、重大交通項(xiàng)目投資、交通和市政工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)總承包等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。該集團(tuán)公司下轄路橋工程、路橋工程等7家子公司，現(xiàn)有職工3000余人。截至2022年底，該集團(tuán)公司累計(jì)完成交通基建項(xiàng)目建設(shè)總里程1200km，運(yùn)營(yíng)公交線路240條，擁有公共汽車2600余量、出租車1500余輛，不僅改善了交通運(yùn)輸條件，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有推動(dòng)作用。(二)融資模式優(yōu)化方法1.BT項(xiàng)目的融資優(yōu)化在國(guó)道改線項(xiàng)目中，線路全長(zhǎng)28km，按照一級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，項(xiàng)目總投資43億元，其中建設(shè)費(fèi)用33億元，其他費(fèi)用10億元。該項(xiàng)目建設(shè)工期長(zhǎng)，建設(shè)資金由市級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)籌解決，決定采用BT融資模式：市政府委托該集團(tuán)公司作為業(yè)主，公開(kāi)招標(biāo)確定A公司是項(xiàng)目投資人及施工總承包單位；在此基礎(chǔ)上，A公司組建B公司，由B公司負(fù)責(zé)投資與項(xiàng)目建設(shè)。該集團(tuán)公司是項(xiàng)目業(yè)主，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面監(jiān)督管理，與B公司簽訂BT建設(shè)協(xié)議，工作重點(diǎn)有兩個(gè)：一是對(duì)項(xiàng)目資金的籌集進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管；二是對(duì)項(xiàng)目施工進(jìn)行全面監(jiān)督。項(xiàng)目驗(yàn)收合格移交給業(yè)主，市政府向A公司回購(gòu)項(xiàng)目。本項(xiàng)目采用分段回購(gòu)方式，回購(gòu)期共計(jì)3年。在融資優(yōu)化上，合同中明確規(guī)定：第一，B公司籌資總額為33億元，其中40%是A公司的自有資金約13.2億元，按照中標(biāo)方案投入資金。第二，首次投入資金不低于自有資金的25%約3.3億元，其余75%根據(jù)分期投入，以施工進(jìn)度計(jì)劃為準(zhǔn)。第三，負(fù)債性資金為B公司籌資總額的60%約19.8億元。第四，A公司不能采用任何方式，通過(guò)B公司籌集本應(yīng)自身出資的項(xiàng)目資金。2.PPP項(xiàng)目的融資優(yōu)化在市政道路建設(shè)項(xiàng)目中，線路全程約12km，設(shè)計(jì)為雙向六車道，行車速度為60km/h，總投資34億元。該項(xiàng)目采用PPP融資模式，市政府委托該集團(tuán)公司作為甲方實(shí)施人，中標(biāo)的A公司作為乙方，是該項(xiàng)目的社會(huì)投資人；B公司作為丙方，是該項(xiàng)目的政府出資人。三方簽訂PPP合同，其中市政府授權(quán)B公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，A、B兩公司組建PPP項(xiàng)目公司，持股比例分別為70%和30%，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目的合同期限共計(jì)15年，包括建設(shè)期4年、運(yùn)營(yíng)期11年。在融資優(yōu)化上，一是A公司根據(jù)合同內(nèi)容，編制每一年的資金需求計(jì)劃，先由集團(tuán)公司、B公司初審，再由市財(cái)政局詳細(xì)審批，提高審批全面性。二是審批環(huán)節(jié)結(jié)束后，向股東提出項(xiàng)目資金申請(qǐng)，確保申請(qǐng)資金準(zhǔn)確。三是以批準(zhǔn)后的資金需求計(jì)劃為準(zhǔn)，由A、B兩公司撥付資金，確保及時(shí)、足額到位，避免影響施工進(jìn)度。四是B公司的注冊(cè)資本，在A公司資金到位后進(jìn)行撥付。3.ABS項(xiàng)目的融資優(yōu)化ABS指的是收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃，該集團(tuán)公司在項(xiàng)目建設(shè)和車輛購(gòu)置上，為了解決資金問(wèn)題，下屬公交公司利用票款收入進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資，制定公交經(jīng)營(yíng)收費(fèi)ABS計(jì)劃。該融資模式的具體內(nèi)容是：公交公司是原始權(quán)益人，ABS計(jì)劃的基礎(chǔ)資產(chǎn)是公交經(jīng)營(yíng)收費(fèi)收益權(quán)，受益范圍從ABS計(jì)劃設(shè)立當(dāng)日起，直到未來(lái)96個(gè)月時(shí)間，所有的公交票款收入均囊括在內(nèi)。本項(xiàng)目資金規(guī)模為6.8億元，采取的融資優(yōu)化措施如下：第一，將ABS證券分為優(yōu)先級(jí)、次級(jí)兩類，采用超額現(xiàn)金流覆蓋方案，一方面確保資產(chǎn)支持證券本息回流的可靠性；另一方面用于補(bǔ)足差額。第二，ABS計(jì)劃實(shí)施后第3年末，計(jì)劃管理者與投資者享有不同權(quán)利，前者可選擇是否調(diào)整票面利率，后者可選擇是否進(jìn)行回售。(三)帶來(lái)的啟示通過(guò)該案例，在基建項(xiàng)目融資模式管理上帶來(lái)的啟示如下：一是堅(jiān)持市場(chǎng)化路線。對(duì)融資模式進(jìn)行優(yōu)化，要堅(jiān)持市場(chǎng)化路線，遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律。一方面要保證項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)，另一方面要考慮各方的利益、風(fēng)險(xiǎn)，如此才能建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基建項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。二是采用多元化融資。拓展融資渠道，應(yīng)該采用多元化融資方案，例如公司債、私募債、融資租賃、ABS等，在提高融資規(guī)模的同時(shí)，注意控制融資成本，從而改善公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)。三是注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，成立專業(yè)的融資風(fēng)險(xiǎn)管理小組，由采購(gòu)、施工、財(cái)務(wù)等部門人員組成。識(shí)別融資風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施。在這個(gè)過(guò)程中，明確管理者的職責(zé)和權(quán)限，最大程度上避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。四是落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。加強(qiáng)融資監(jiān)管工作，應(yīng)該落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)，由政府部門、項(xiàng)目實(shí)施單位和人民群眾共同組成，合理設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，如項(xiàng)目進(jìn)度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、工期延誤情況、公共服務(wù)質(zhì)量、群眾滿意度等，提高資金使用效益。四、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資模式的優(yōu)化措施(一)多方參與，拓寬融資渠道從交通基建項(xiàng)目的特征出發(fā)，在融資環(huán)節(jié)必須引入多方參與其中，從而拓寬融資渠道，保證充足的資金投入。在過(guò)去，交通基建項(xiàng)目的融資，將社會(huì)資本尤其是民營(yíng)私營(yíng)企業(yè)的資金排除在外，而國(guó)有企業(yè)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的依賴性較強(qiáng)，影響到企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)。在未來(lái)，應(yīng)該將國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮出各自的優(yōu)勢(shì)，其中國(guó)有企業(yè)的資本雄厚、信用等級(jí)高，尤其債券發(fā)行上具有優(yōu)勢(shì)；而民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理靈活，通過(guò)證券市場(chǎng)融資具有優(yōu)勢(shì)。因此，國(guó)企應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外合作，共同成立基建項(xiàng)目公司，達(dá)到多元化融資的效果。具體操作上，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該積極行動(dòng)，引入社會(huì)上的優(yōu)質(zhì)資本，尤其是選擇能力強(qiáng)、信用好的民營(yíng)企業(yè)，建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，對(duì)基建項(xiàng)目的融資模式進(jìn)行創(chuàng)新。(二)謹(jǐn)慎決策，加強(qiáng)協(xié)調(diào)互動(dòng)第一，這里的謹(jǐn)慎決策，指的是謹(jǐn)慎選擇合作公司。交通基建項(xiàng)目融資過(guò)程中，對(duì)于合作公司的選擇，應(yīng)該從多個(gè)因素進(jìn)行綜合考慮，如專業(yè)資質(zhì)、管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)能力、資本實(shí)力、信用等級(jí)等[5]。這就要求企業(yè)做好調(diào)研工作，對(duì)招標(biāo)條件進(jìn)行全面設(shè)計(jì)，遵循平等協(xié)商的原則，確定政府部門與項(xiàng)目公司之間的權(quán)利、義務(wù)，共同管理、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。第二，加強(qiáng)協(xié)調(diào)互動(dòng)，是為了增強(qiáng)項(xiàng)目投資方、參建方之間的凝聚力，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。結(jié)合交通基建項(xiàng)目的實(shí)際情況，在前期規(guī)劃、成本價(jià)格、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、移交回收等環(huán)節(jié)，均要進(jìn)行詳細(xì)的商談，兼顧各方利益。另外，為保證資金安全，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，可建立項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，對(duì)資金投入、物料采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容進(jìn)行評(píng)審和監(jiān)督，達(dá)到降本增效的目標(biāo)。(三)完善監(jiān)督，強(qiáng)化資金管理對(duì)融資模式進(jìn)行優(yōu)化，除了“開(kāi)源”以外，還要從“節(jié)流”的角度出發(fā)。交通基建項(xiàng)目規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，必須加強(qiáng)資金管理，才能提高資金的利用效率，避免出現(xiàn)閑置、浪費(fèi)等情況。第一，針對(duì)地方財(cái)政撥款，嚴(yán)格按照專項(xiàng)資金的要求進(jìn)行管理，落實(shí)項(xiàng)目調(diào)查評(píng)估工作，確保資金用在正確的地方。第二，針對(duì)社會(huì)資本，采用基金、擔(dān)保等方式創(chuàng)新管理方法，對(duì)項(xiàng)目資金儲(chǔ)備進(jìn)行擴(kuò)充。第三，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，制定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)建設(shè)施工全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，以確保資金使用的安全性。第四，必要時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)或群眾的力量，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，定期公示資金使用情況，對(duì)使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。(四)防控風(fēng)險(xiǎn)，健全回報(bào)機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)伴隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而生，防控風(fēng)險(xiǎn)也是優(yōu)化融資模式不可或缺的內(nèi)容。第一，政府部門與國(guó)有企業(yè)、私有企業(yè)合作，共同組建項(xiàng)目建設(shè)公司，加強(qiáng)合同管理，嚴(yán)格執(zhí)行公司的規(guī)章制度，明確各方的權(quán)利義務(wù)，有助于分擔(dān)融資壓力，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。第二，發(fā)揮出政府部門的主導(dǎo)作用，項(xiàng)目公司向銀行機(jī)構(gòu)提出貸款時(shí)，政府可出臺(tái)一些優(yōu)惠政策，在審批、信貸、利息等方面提供扶持，加快項(xiàng)目進(jìn)展，有效防范風(fēng)險(xiǎn)[6]。第三，私企發(fā)揮出自身的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，積極探索