社會(huì)保障基金管理的效率探討

社會(huì)保障基金管理效率探討摘要：中國(guó)社會(huì)保障基金管理中存在體制不順、擠占資金、收繳困難、成本過(guò)高、缺乏監(jiān)管等問(wèn)題，已經(jīng)對(duì)我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)造成損害，我們應(yīng)該打破社保基金管理的條塊分割局面、統(tǒng)一制度、加強(qiáng)監(jiān)督、降低成本，實(shí)現(xiàn)投資的多元化，力求資金的保值增值，適當(dāng)培育非政府組織參與社?；鸸芾?，促進(jìn)社保事業(yè)健康發(fā)展。關(guān)鍵詞：社?；穑换鸸芾砩鐣?huì)保障是保證社會(huì)成員基本生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，社會(huì)保障基金則是支撐這張網(wǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)保障制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件。社?；鸬幕I集與管理既是社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)其收入再分配功能的基礎(chǔ)，也是社會(huì)保障制度運(yùn)行過(guò)程中的中心環(huán)節(jié)。如果不能依法、足額地征集社會(huì)保障基金，并合理、有效地使用社會(huì)保障基金，社會(huì)保障制度就難以實(shí)施，其保障作用就會(huì)落空。目前，在我國(guó)建立健全社會(huì)保障制度已經(jīng)成為人們的共識(shí)。經(jīng)過(guò)二十年的建設(shè)，我國(guó)已基本建立了比較完備的現(xiàn)代社會(huì)保障體系，但在其運(yùn)行中卻始終存在著一系列問(wèn)題，影響著這張“安全網(wǎng)”作用的正常發(fā)揮，問(wèn)題之一就在于社保基金的管理落后于當(dāng)前社會(huì)保障的需要。我國(guó)社保基金管理中的問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國(guó)進(jìn)行了社會(huì)保障制度的改革，社會(huì)保障制度改革的重要內(nèi)容之一就是實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌，建立社會(huì)保障基金，并不斷完善對(duì)基金的管理。目前，我國(guó)的社會(huì)保障基金已初具規(guī)模，基本具備了為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件。但是，在社會(huì)保障基金的運(yùn)行和管理過(guò)程中仍然存在著許多問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，首先，社會(huì)保障基金管理體制不順，基金切割，難以創(chuàng)造效益。從中國(guó)政府的行政構(gòu)架來(lái)看，對(duì)社會(huì)保障基金采取的主要是財(cái)政總監(jiān)督下的部門(mén)分管體制，行使基金管理職能的部門(mén)主要有民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部，而衛(wèi)生部、教育部等政府職能部門(mén)及一些半官方機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體也在自己的職責(zé)范圍內(nèi)行使著對(duì)一些基金的管理權(quán)。各種社會(huì)保障基金分散在各部門(mén)管理，民政部門(mén)管理著救災(zāi)救濟(jì)資金、國(guó)家福利資金、優(yōu)撫安置資金等；勞動(dòng)和社會(huì)保障部管理包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)基金在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金；財(cái)政部直接管理著部分財(cái)政性保障基金，同時(shí)參與管理社會(huì)保險(xiǎn)基金及民政部門(mén)管理的社會(huì)保障基金等；建設(shè)部門(mén)管理著住房公積金；教育部門(mén)管理教育福利基金；衛(wèi)生部門(mén)管理著公共衛(wèi)生基金；一些自治或半自治機(jī)構(gòu)承擔(dān)著相應(yīng)的社會(huì)保障資金管理責(zé)任。這樣繁雜的基金管理體系就引發(fā)了社會(huì)保障收支難以精確統(tǒng)計(jì)、基金營(yíng)運(yùn)效率難以提高、基金難以保值增值、管理成本過(guò)高等各種問(wèn)題。其次，基金收繳困難，影響基金收支平衡。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后、人們長(zhǎng)期習(xí)慣于家庭保障、對(duì)社會(huì)保障的信任度不高、部分企業(yè)逃避繳費(fèi)、社會(huì)保障法制不健全等因素的影響，我國(guó)社?；鹌骄绽U率比較低，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)收繳率在80%左右，而農(nóng)村可以說(shuō)就沒(méi)有建立起現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度。收繳率是衡量社會(huì)保障基金管理水平的重要標(biāo)志，基金收繳的不足，必然會(huì)導(dǎo)致基金收支平衡的困難，影響社會(huì)保障制度的運(yùn)行。再次，基金安全存在隱患，基金被擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。自社?；痖_(kāi)始建立以來(lái)在不同范圍內(nèi)就一直存在著違規(guī)動(dòng)用社保基金的問(wèn)題，極少部分地區(qū)的社?；鹕踔脸蔀榉缸锏臏卮?。雖幾經(jīng)清查回追，全國(guó)仍有幾十億的社?；饹](méi)有收回和糾正使用。社?；鸫嬖诎踩[患的根由在于社保基金管理不規(guī)范，沒(méi)有權(quán)威性的法律文件，基金的管理缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。以至于部分政府部門(mén)錯(cuò)誤認(rèn)為（甚至明知故犯）自己有權(quán)支配社?；?，在面臨財(cái)政困難時(shí)調(diào)用社?；鹩糜诘胤浇ㄔO(shè)；連本應(yīng)屬于非營(yíng)利單位的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也違規(guī)操作，進(jìn)行營(yíng)利性營(yíng)運(yùn)，擠占挪用社?；?，運(yùn)作得好，利潤(rùn)就成為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的額外收入，運(yùn)作不好所造成的損失則會(huì)被當(dāng)作經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理成本去核算。我國(guó)社會(huì)保障資金還存在巨大的漏洞,為了應(yīng)付未來(lái)人口老齡化將要帶來(lái)的支付危機(jī)以及規(guī)避中國(guó)社會(huì)保障的轉(zhuǎn)制成本,我國(guó)采取的是統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，勞動(dòng)者繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用分為社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶兩部分。現(xiàn)在的問(wèn)題在于統(tǒng)籌帳戶和個(gè)人帳戶在統(tǒng)一管理，導(dǎo)致統(tǒng)籌資金不足時(shí)用個(gè)人帳戶填補(bǔ)，幾年下來(lái)個(gè)人帳戶實(shí)際上在空帳運(yùn)行，如果不盡快將個(gè)人帳戶做實(shí)，將來(lái)的支付危機(jī)對(duì)于社會(huì)保障制度的打擊將會(huì)是致命的。應(yīng)該說(shuō)，統(tǒng)帳結(jié)合制度與統(tǒng)帳分離管理模式可能是較為實(shí)際的選擇。這樣，在有關(guān)部門(mén)收集保險(xiǎn)費(fèi)用后，資金分別進(jìn)入統(tǒng)籌帳戶和個(gè)人帳戶，不同帳戶的資產(chǎn)分別由不同的主體進(jìn)行管理，完成保值增值的過(guò)程后，在給付期共同進(jìn)入退休金儲(chǔ)蓄帳戶。但至于個(gè)人帳戶的空帳運(yùn)行問(wèn)題就需要采取其它的補(bǔ)救措施了。由于管理的混亂，現(xiàn)在很難對(duì)社會(huì)保障的這一部分資金缺口有精確的數(shù)據(jù)，各專家、學(xué)者對(duì)此的估計(jì)也不盡相同，保守的估測(cè)也在1萬(wàn)億到兩萬(wàn)億元左右。有的學(xué)者提出用國(guó)有股減持的辦法解決這個(gè)問(wèn)題，考慮到我國(guó)的國(guó)有企業(yè)實(shí)際上是“賣的出去的舍不得賣，舍得賣的賣不出去”，而且一提起國(guó)有股減持，很多股民會(huì)認(rèn)為是國(guó)家在“圈錢(qián)”，所以減持國(guó)有股份未必是一個(gè)可行的辦法。財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷城表示要在5年任期內(nèi)解決5000億的缺口，結(jié)果如何只有等事實(shí)來(lái)檢驗(yàn)了。另外，社?；鸸芾沓杀具^(guò)高。這些年來(lái)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用逐年攀升，由于管理費(fèi)用從社?；鹬邪幢壤崛?，而且因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的規(guī)定造成管理費(fèi)用提取比例偏高，管理費(fèi)成為基金流失的一大渠道。楊良初在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政管理的若干思考》中提到，我國(guó)1992年養(yǎng)老保險(xiǎn)管理費(fèi)用比1991年增加23.4%，達(dá)8億元，約為養(yǎng)老保險(xiǎn)給付增長(zhǎng)幅度的2.5倍;1994年地方養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中提取管理費(fèi)12.52億元,比1993年增長(zhǎng)25.83%,人均支出管理費(fèi)3.38萬(wàn)元,比1993年增長(zhǎng)12.67%。此外，失業(yè)保險(xiǎn)基金中的失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用支出也偏高，占總支出的17%左右。其他社?；鸾?jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用、辦公費(fèi)用也比其他管理較為規(guī)范的國(guó)家的管理費(fèi)用高出很多。過(guò)高的社?；鸸芾沓杀疽矊?duì)基金的支付能力產(chǎn)生著比較嚴(yán)重的負(fù)面影響。還有一個(gè)重要的問(wèn)題就是基金經(jīng)營(yíng)回報(bào)率低，保值增值困難。我國(guó)社?；鸹貓?bào)率由于缺乏完整的資料統(tǒng)計(jì)，難以做出確切的估計(jì)，部分學(xué)者估計(jì)為3%左右。這樣的基金回報(bào)率顯然很低，如果抵消同期通貨膨脹率，基金回報(bào)率幾乎沒(méi)有。這主要是因?yàn)閲?guó)家對(duì)社?；鹪谕顿Y運(yùn)營(yíng)、投資主體、投資方向、投資規(guī)模、投資比例等方面都有嚴(yán)格的限制，基金經(jīng)營(yíng)投資渠道不暢通；另外，過(guò)高的管理費(fèi)用也過(guò)多擠占了經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。這樣，社會(huì)保障基金就面臨著巨大的貶值風(fēng)險(xiǎn)，就難以實(shí)現(xiàn)我國(guó)實(shí)行社保部分積累制的初衷，難以應(yīng)付人口老齡化所帶來(lái)的社會(huì)保障支付規(guī)模的日益擴(kuò)大化，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)由代際轉(zhuǎn)移向自我保障的轉(zhuǎn)化。社會(huì)保障基金投資的嚴(yán)格管制還阻礙了社會(huì)保障制度促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)育功能的發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)和資本市場(chǎng)難以從社保基金的運(yùn)營(yíng)中受益勵(lì)。相比之下，NGO的類似激勵(lì)就小得多。一個(gè)典型的對(duì)比就是我國(guó)每年大約投入200億元于扶貧工作，但收效甚微，扶貧貸款有一半以上難以收回；而我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾等人在山西臨縣湍水頭鎮(zhèn)水龍頭村進(jìn)行的扶貧試點(diǎn)卻取得了很大的成就，資金產(chǎn)生滾雪球效應(yīng)，越積累越多（從1993年最初的1000多元，加上后續(xù)匯入基金，發(fā)展到2000年的100000元）。NGO的實(shí)際耗費(fèi)的人力資源也許等同于甚至高于其它形式的管理，但畢竟其顯性成本要少得多。目前我國(guó)的NGO很不發(fā)達(dá)，大量的非政府組織掛靠行政部門(mén)，成為準(zhǔn)政府組織，民間非政府組織申辦條件比較嚴(yán)格，申辦手續(xù)煩瑣。因此，我們需要采取積極的措施，培育發(fā)達(dá)的非政府組織。一旦具備了條件，我們就可以適當(dāng)?shù)貙㈩愃品鲐氋Y金、救濟(jì)物品的收集發(fā)放甚至于社?；鸬陌l(fā)放等事務(wù)性工作交由非政府組織去做。培育發(fā)達(dá)的非政府組織的另一個(gè)益處在于，他們也可以在社會(huì)上籌集大量的款物用于救災(zāi)、濟(jì)貧，從而在一定程度上減輕社會(huì)保障制度的經(jīng)濟(jì)壓力。社?；鸬墓芾硎且粋€(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，如何改善、提高基金的管理水平是一個(gè)世界性的課題，我們只有根據(jù)我國(guó)的具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，綜合考慮社保基金的收繳和支付情況，考慮管理者的具體管理能力以及我國(guó)的資本市場(chǎng)及其內(nèi)外環(huán)境，盡可能的趨利避害，時(shí)刻關(guān)注基金的運(yùn)營(yíng)狀況，做好對(duì)基金的監(jiān)督工作，才能盡量地發(fā)揮社?；鸬淖饔?，發(fā)揮社會(huì)保障制度的作用。參考書(shū)目：1.《社會(huì)保障理論》李珍主編中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2001.122.《社會(huì)保障學(xué)—理念、制度、實(shí)踐與思辨》鄭功成.商務(wù)印書(shū)館2000.93