行政法原則的司法適用（四）

第頁行政法原則的司法適用摘要。行政法原則對(duì)行政法具有重要意義，其不僅能促進(jìn)行政法理論建設(shè)，同時(shí)能有效彌補(bǔ)行政法司法實(shí)踐中的不足，因而應(yīng)當(dāng)對(duì)其做出深入研究。以“誠(chéng)信”、“善意”為核心的誠(chéng)實(shí)信用原則和以“信賴?yán)妗睘楹诵牡男刨嚤Ｗo(hù)原則是行政法的主要原則。本文以行政法原則為視角，以誠(chéng)實(shí)信用原則與信賴保護(hù)原則為例，綜合分析行政法原則在司法實(shí)踐中的具體應(yīng)用。關(guān)鍵詞：行政法原則；司法適用；誠(chéng)實(shí)信用；信賴保護(hù)行政法原則對(duì)行政法司法實(shí)踐具有重要意義，其能有效彌補(bǔ)行政法漏洞，突破成文法局限。我國(guó)行政法建立在“嚴(yán)格規(guī)則”與“程序正當(dāng)”的基礎(chǔ)上，但嚴(yán)格的規(guī)則與程序要求在保障行政法“控權(quán)”目的同時(shí)，也使得行政法缺乏彈性。這不利于解決實(shí)踐中復(fù)雜問題。[1]因而將行政法原則引入行政法司法實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)“原則控制”有利于促進(jìn)實(shí)踐問題解決。本文以誠(chéng)實(shí)信用原則與信賴?yán)嬖瓌t為例，分析行政法原則在司法實(shí)踐中具體應(yīng)用。一、行政法基本原則分析行政法原則是法律原則在行政法中具體體現(xiàn)，是指：以行政法價(jià)值為基礎(chǔ)，貫穿于行政法始終，對(duì)行政法立法、執(zhí)法與司法具有指導(dǎo)作用的基本準(zhǔn)則。我國(guó)行政法以“控制權(quán)力”、“保護(hù)權(quán)利”為基本法律價(jià)值，在此基礎(chǔ)上形成了六項(xiàng)基本原則，具體包括：合法行政原則、合理行政原則、程序正當(dāng)原則、誠(chéng)實(shí)信用原則、信賴保護(hù)原則以及高效便民原則。[2]1.誠(chéng)實(shí)信用原則誠(chéng)實(shí)信用原則起源于古羅馬法，最早在羅馬法中被表述為“善意”。在《法國(guó)民法典》、《薩克森民法典》以及《德國(guó)民法典》中均提及了誠(chéng)實(shí)信用原則，它們將這種原則表述為：“誠(chéng)實(shí)”。我國(guó)《合同法》第六條對(duì)誠(chéng)實(shí)信用原則做出了規(guī)定：“當(dāng)事人行使權(quán)利，履行義務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則。從本質(zhì)上分析：誠(chéng)實(shí)信用原則是道德原則的法律化，其屬于私法原則，核心在于法律主體為一定法律行為時(shí)要遵守“誠(chéng)信”與“善意”的要求。[3]我國(guó)屬于大陸法系，行政法在法律體系中屬于公法范疇。其能否適用私法原則，理論界存在不同的觀點(diǎn)：持否定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為。公法與私法不同，私法是調(diào)整公民個(gè)體之間法律關(guān)系；公法是調(diào)整國(guó)家與公民之間法律關(guān)系。因而公法與私法的法律目的不同，公法的核心目的在于控制權(quán)力；私法的核心目的在于權(quán)利之間“定紛止?fàn)帯?。而這就決定了私法原則應(yīng)具有靈活性，其應(yīng)保證在出現(xiàn)法律漏洞或法律沖突時(shí)能夠有效彌補(bǔ)司法實(shí)踐；公法原則應(yīng)具有明確性，即關(guān)于原則的分歧能夠被有效消解在語意分析的范疇內(nèi)。同時(shí)公法應(yīng)嚴(yán)格保障程序正義與實(shí)體正義相結(jié)合。而私法在某種情況下可以將正義法律價(jià)值放置于秩序法律價(jià)值之前。綜上，學(xué)者們得出結(jié)論：將私法原則引入公法范疇，會(huì)對(duì)公法的嚴(yán)格性與程序性造成破壞，為保證公法的法律特定，不能將誠(chéng)實(shí)信用原則引入行政法原則范疇。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)與德國(guó)學(xué)者奧拓·邁耶（ottomayer）關(guān)于法律一般原則的觀點(diǎn)具有一致性。奧拓認(rèn)為：由于立法基礎(chǔ)不同，及權(quán)利與權(quán)力主體地位不同，因而不存在公法與私法共同適用的法律原則。[4]通過是否認(rèn)同公法與私法存在本質(zhì)區(qū)別，可以將持肯定觀點(diǎn)的學(xué)者分為二類。第一類觀點(diǎn)建立在公法與私法存在本質(zhì)區(qū)別的基礎(chǔ)上。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者以私法類推為視角，通過私法類推適用的理論認(rèn)為可以將誠(chéng)實(shí)信用原則適用于行政法。筆者認(rèn)為這種類推理論能夠在私法中適用是因?yàn)樗椒ā皺?quán)利保護(hù)”的目的與私法靈活性，而公法由于其權(quán)力屬性，其嚴(yán)格限制類推解釋。因而這種通過私法類推推導(dǎo)出適用誠(chéng)實(shí)信用原則的合理性的觀點(diǎn)具有片面性；第二類觀點(diǎn)建立在公法與私法不存在本質(zhì)區(qū)別的基礎(chǔ)上。這種觀點(diǎn)以法律價(jià)值與法律目的為視角，認(rèn)為公法與私法在法律價(jià)值與法律目的上具有一致性，即保護(hù)權(quán)利。而治愈“控權(quán)”與“定紛止?fàn)帯倍际遣煌姆墒侄?，在行政法中引入誠(chéng)實(shí)信用原則有利于實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值，因而應(yīng)將誠(chéng)實(shí)信用原則引入法律規(guī)定中。筆者認(rèn)為，我國(guó)選擇區(qū)分公法與私法意在于更好地實(shí)現(xiàn)法律目的。因而這種從法律價(jià)值與法律目的角度分析適用誠(chéng)實(shí)信用的觀點(diǎn)具有合理性。綜上，誠(chéng)實(shí)信用原則雖為司法原則，但可以適用于公法中。在我國(guó)行政法中的誠(chéng)實(shí)信用原則可以定義為：以“誠(chéng)實(shí)”、“善意”為核心，用于規(guī)范行政法主體的立法、執(zhí)法與司法的基本準(zhǔn)則。2.信賴保護(hù)原則行政法信賴保護(hù)原則是由德國(guó)行政法院經(jīng)由判例確定的行政法基本原則之一。至今已被大陸法系國(guó)家廣泛采用。日本與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相繼引入信賴保護(hù)原則，大陸目前尚未對(duì)這一原則進(jìn)行立法規(guī)定。[5]所謂的信賴保護(hù)原則是指：基于保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)行政行為的合理信賴?yán)?，而限制行為主體對(duì)已發(fā)生的行政行為等行政因素的變更，或在確有必要進(jìn)行變更時(shí)應(yīng)對(duì)其造成的信賴?yán)娴膿p失予以賠償。其核心體現(xiàn)為：對(duì)秩序法律價(jià)值的保護(hù)。對(duì)信賴保護(hù)原則進(jìn)行法理分析可以得出結(jié)論：第一、信賴保護(hù)原則源于“秩序”法律價(jià)值。不論是使行政相對(duì)人受益的行政行為，還是使行政相對(duì)人受損的行政行為。都要求行政主體在做出行政行為后不得輕易變更。行政行為反應(yīng)的是行政主體與行政相對(duì)人之間的法律關(guān)系，這種法律關(guān)系所蘊(yùn)含的法律秩序不能因行政主體單方的意志而變更。若行政主體可以通過單方法律行為對(duì)行政關(guān)系進(jìn)行變更，法律秩序就會(huì)遭受公權(quán)力的破壞，這不利于法律秩序的保護(hù)；第二、信賴保護(hù)原則體現(xiàn)了公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。行政主體代表的公權(quán)力與行政相對(duì)人代表的私權(quán)利構(gòu)成了行政法律關(guān)系，限制公權(quán)力恣意變更行為性質(zhì)是通過限制公權(quán)力的方式實(shí)現(xiàn)保護(hù)私權(quán)利的目的，這符合行政法的基本要求。對(duì)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)方式主要有三種：第一是程序保護(hù)。程序保護(hù)是通過設(shè)定相應(yīng)的程序?qū)π姓黧w變更行政行為進(jìn)行限制。例如：行政主體決定變更行政行為之前要及時(shí)通告行政相對(duì)人并做出說明，必要時(shí)要舉行聽證會(huì)；第二是合理存續(xù)保護(hù)。這種保護(hù)是指：行為相對(duì)人已經(jīng)對(duì)行政主體的行政行為產(chǎn)生了信賴，而合法變動(dòng)這種行政行為會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的信賴?yán)嬖斐蓳p失的情況下，應(yīng)針對(duì)行政相對(duì)人的特殊情況，合理延長(zhǎng)行政行為的存續(xù)期間。同時(shí)對(duì)行政行為的效率范疇做出限制，以免其影響后續(xù)行政行為的實(shí)施；第三是客觀損失賠償。這種保護(hù)原則是以財(cái)產(chǎn)為基本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)一項(xiàng)行政行為進(jìn)行變更時(shí)要具體考慮變更后所獲得的財(cái)產(chǎn)利益與所造成的財(cái)產(chǎn)利益的損失，選擇損失較小的行為。這種將信賴?yán)孓D(zhuǎn)換為財(cái)產(chǎn)利益的做法符合功利主義法學(xué)派的要求，能夠提供具體可量化的標(biāo)準(zhǔn)。行政法原則在司法適用中主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：第一是彌補(bǔ)法律漏洞。法律漏洞是指：因法律本身或法律技術(shù)的原因，而導(dǎo)致的法律不能實(shí)現(xiàn)其目的的情況。德國(guó)學(xué)者卡爾·拉倫茨（karllarenz）在其《法學(xué)方法論》一書中首先提出了法律漏洞的觀點(diǎn)，他將法律漏洞稱為“有意義的沉默”，這種沉默表現(xiàn)為窮盡法律文字涵義與規(guī)則目的、意義的情況下，依然不能有效滿足客觀現(xiàn)實(shí)的需求。[6]行政法的法律漏洞主要體現(xiàn)：超出法律內(nèi)涵的“開放式漏洞”與利用法律內(nèi)涵的“隱藏式漏洞”。針對(duì)“開放式漏洞”，可以利用行政法律原則進(jìn)行類推，關(guān)聯(lián)事物與法律之間的共性，從而使得被排除在法律規(guī)定之外的行為，重新納入法律的調(diào)整范圍。針對(duì)“隱藏式漏洞，可以利用行政法原則進(jìn)行目的限制，從而使法律被限定在它應(yīng)當(dāng)存在的涵義范圍內(nèi)。第二是對(duì)法律規(guī)則解釋提供依據(jù)。法律沖突與法律歧義需要法律解釋。法律解釋是保證司法實(shí)踐正常運(yùn)行的關(guān)鍵。行政法原則包含著行政法的基本精神，在行政司法中發(fā)生的法律沖突與法律歧義可以通過行政法原則進(jìn)行解釋。這樣不僅能有效促進(jìn)行政司法的進(jìn)行，同時(shí)也能保證行政法不偏離其立法目的。1.誠(chéng)實(shí)信用原則的司法適用誠(chéng)實(shí)信用原則的司法適用主要體現(xiàn)為其在行政訴訟中的適用。誠(chéng)實(shí)信用原則以其“誠(chéng)信”與“善良”的本質(zhì)屬性能夠有效彌補(bǔ)法律中的不足。以安徽省高院頒布的典型案例《李某某訴淮南市潘集區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)不履行房屋征收不動(dòng)產(chǎn)協(xié)議案件》為例進(jìn)行分析。2021年，李某某的房屋被潘集區(qū)政府確定納入征收范圍。2021年，李某某與潘集區(qū)建委簽訂了《房屋征收安置補(bǔ)償協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱補(bǔ)償協(xié)議），約定：潘集區(qū)建委給予李某某各項(xiàng)補(bǔ)償共計(jì)33萬元，先行支付10萬元，余款于2021年10之前支付完畢，逾期支付的，需承擔(dān)每月20%的違約金。后潘集區(qū)建委違約。李某某訴至法院要求賠償。法院最終判決：潘集區(qū)政府履行行政協(xié)議，但20%的違約金超過李某某實(shí)際遭受的損失，因而應(yīng)將數(shù)額調(diào)整至2萬元。分析上述案例，可以得出結(jié)論：行政合同是具體行政行為的一種，具有可訴性。因而潘集區(qū)應(yīng)對(duì)其行政行為所造成的后果承擔(dān)法律責(zé)任。這種責(zé)任在本案中表現(xiàn)為依法履行合同。但針對(duì)違約條款的規(guī)定，雙方產(chǎn)生了較大分歧。李某某認(rèn)為：潘集區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照合同約定履行合同；而潘集區(qū)則認(rèn)為違約金明顯高于李某某的損失。因而不應(yīng)支付違約金。依照《合同法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)違約金超過一定數(shù)額時(shí)，超過的數(shù)額可以不予計(jì)算。但行政合同主體之間的關(guān)系是權(quán)力與權(quán)利，因而其不能適用調(diào)整權(quán)利的《合同法》的相關(guān)規(guī)定。那么在這種情況下應(yīng)當(dāng)如何取舍，法律規(guī)則并沒有給出明確的指引，因而應(yīng)適用行政法原則對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和解釋。依據(jù)“誠(chéng)實(shí)”的原則，潘集區(qū)基于其簽訂合同的行為應(yīng)當(dāng)承受其因簽訂合同所應(yīng)承受的結(jié)果。但依據(jù)“善良”的原則，受有利益應(yīng)當(dāng)有所依據(jù)。李某某與潘集區(qū)簽有行政合同，其滿足了受有利益的形式依據(jù)，但李某某所遭受的損失小于其應(yīng)受有的利益時(shí)，李某某便不具有受有利益的實(shí)質(zhì)要件。而在這種矛盾與博弈之下，法院堅(jiān)持“誠(chéng)信”與“善良”的原則，在責(zé)令潘集區(qū)建委承擔(dān)責(zé)任的同時(shí)，也將李某某的獲利控制在“應(yīng)受”的范圍內(nèi)。綜上，誠(chéng)實(shí)信用原則能夠有效對(duì)行政法規(guī)則進(jìn)行彌補(bǔ)與解釋，能夠促進(jìn)行政糾紛的解決，緩解行政矛盾。2.信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的司法適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的司法適用主要體現(xiàn)為其在行政訴訟中的適用。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則以其“秩序”與“平衡”的本質(zhì)屬性能夠有效彌補(bǔ)法律中的不足。以湖南省邵陽市中級(jí)人民法院《唐某某訴湖南省邵陽市邵東縣水利局行政賠償案件》為例進(jìn)行分析。2021年，唐某決定與合伙人在邵東縣境內(nèi)修建水電站。經(jīng)過咨詢唐某獲得了水利局工作人員口頭肯定答復(fù)。唐某前期準(zhǔn)備工作共計(jì)投入人民幣10萬余元?？h水利局未表示異議。2021年，唐某決定正式開工前期，由于新建高速公路，縣政府將該段地區(qū)規(guī)劃用于縣水文站的建設(shè)。縣水利局遂要求唐某停止建設(shè)活動(dòng)。唐某將縣水利局訴至法院，要求其賠償損失。法院最終判決縣水利局承擔(dān)賠償責(zé)任。綜合分析上述案件，可以得出結(jié)論?？h水利局并沒有進(jìn)行具體行政行為，其口頭答復(fù)的行為并不屬于行政法規(guī)定的可訴行為的范疇。因而訴訟條件并不成熟。但本案中唐某利益受損是因?yàn)樾刨嚳h水利局的承諾。在這種情況下，若以沒有具體行政行為為由而駁回唐某起訴，則會(huì)導(dǎo)致顯失公平的結(jié)局。而這種信賴?yán)婺芊袷艿椒杀Ｗo(hù)是本案的核心問題。首先本案具有信賴基礎(chǔ)，唐某的信賴來源其咨詢行為中得到的肯定答復(fù)以及其后續(xù)行為