《大型灌區(qū)建設(shè)運(yùn)行管理現(xiàn)狀及措施》

《大型灌區(qū)建設(shè)運(yùn)行管理現(xiàn)狀及措施》xx的南疆地區(qū)干旱少雨，多年平均蒸發(fā)量高達(dá)3000mm以上，約是降水量的30倍，屬于典型內(nèi)陸干旱區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。長(zhǎng)期以來(lái)，為做好南疆大型灌區(qū)節(jié)水改造建設(shè)，在國(guó)家的幫助下，自治區(qū)先后進(jìn)行了3次具有一定規(guī)模的節(jié)水改造工程項(xiàng)目建設(shè)，即20世紀(jì)90年代初的塔里木盆地世行貸款項(xiàng)目，202x年初開始實(shí)施的塔河近期綜合治理項(xiàng)目和全國(guó)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程項(xiàng)目，以及202x—2020年重點(diǎn)實(shí)施的南疆大型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目［1］。這些項(xiàng)目的實(shí)施，有力促進(jìn)了南疆大型灌區(qū)水利工程建設(shè)，保證了灌區(qū)用水，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全和增加農(nóng)民收入作出了突出貢獻(xiàn)［2-3］，在加強(qiáng)灌區(qū)建設(shè)的同時(shí)，南疆大型灌區(qū)工程管理體制和運(yùn)行管理體制改革同步推進(jìn)，取得一定進(jìn)展。但南疆水資源極其短缺，生態(tài)系統(tǒng)脆弱、環(huán)境承載能力低，水安全面臨嚴(yán)峻形勢(shì)的局面沒有得到根本解決，迫切要求加快推進(jìn)大型灌區(qū)建設(shè)運(yùn)行管理工作，盡快補(bǔ)齊建設(shè)運(yùn)行的短板，促進(jìn)灌區(qū)良性運(yùn)行，為脫貧攻堅(jiān)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的水資源支撐和保障［4］。本文分析了南疆大型灌區(qū)建設(shè)運(yùn)行管理現(xiàn)狀和存在的主要問題，針對(duì)性提出了加強(qiáng)建設(shè)運(yùn)行管理的主要措施，對(duì)促進(jìn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有一定的指導(dǎo)和借鑒作用。1南疆大型灌區(qū)建設(shè)管理現(xiàn)狀大型灌區(qū)基本情況。xx年水利部組織編制的《全國(guó)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃報(bào)告》，南疆有11個(gè)大型灌區(qū)列入規(guī)劃，控制灌溉面積2297萬(wàn)畝，灌區(qū)分布在南疆塔里木河流域“九源一干”和南疆五地州的42個(gè)縣市。其中，巴州（開孔河、車爾臣河和塔河干流）大型灌區(qū)3個(gè)，灌溉面積328萬(wàn)畝;阿克蘇地區(qū)（阿克蘇河、渭干河、塔河干流）大型灌區(qū)4個(gè)，灌溉面積680萬(wàn)畝;克州（喀什噶爾河）大型灌區(qū)1個(gè)，灌溉面積48萬(wàn)畝;喀什地區(qū)（喀什噶爾河、葉爾羌河）大型灌區(qū)2個(gè)，灌溉面積984萬(wàn)畝;和田地區(qū)（和田河、克里雅河）大型灌區(qū)2個(gè)，灌溉面積257萬(wàn)畝。經(jīng)過多年建設(shè)，南疆大型灌區(qū)已形成農(nóng)田防風(fēng)林健全、田間道路配套、灌溉排水設(shè)施較為完整的國(guó)家級(jí)基本農(nóng)田，條田較為規(guī)整，面積約為100?300畝，在土質(zhì)、灌溉、抗災(zāi)能力等方面具有較好的基礎(chǔ)，是xx重要的糧食、棉花、林果和經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)基地。大型灌區(qū)投資建設(shè)和效益情況。依據(jù)xx年《全國(guó)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃報(bào)告》，南疆大型灌區(qū)規(guī)劃投資191.97億元，其中骨干工程規(guī)劃投資118.87億元，“十二五”之前實(shí)際完成投資26.92億元，占規(guī)劃骨干投資的22.65%。防滲渠道4611km,配套建筑物2797座，分別占規(guī)劃的37.18%和25.42%。依據(jù)《全國(guó)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造實(shí)施方案》（202x—2020年），南疆大型灌區(qū)骨干工程投資110.82億元，202x—202x年實(shí)際完成投資83.05億元，占實(shí)施方案投資的74.94%。防滲渠道3187km，配套建筑物8691座，分別占實(shí)施方案的75.7%和66.88%。經(jīng)測(cè)算，南疆大型灌區(qū)建設(shè)合計(jì)改善農(nóng)田灌溉面積1253萬(wàn)畝，新增糧食生產(chǎn)能力0.9895億公斤，與202x年相比年節(jié)水25.07億m3。各灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造投資概況見表1。2南疆大型灌區(qū)建設(shè)管理中存在的主要問題規(guī)劃內(nèi)大型灌區(qū)僅完成部分建設(shè)內(nèi)容。自國(guó)家啟動(dòng)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造以來(lái)，僅對(duì)南疆的骨干工程給予部分投資，田間工程不在建設(shè)范圍內(nèi)。南疆大型灌區(qū)地處貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)，早期建設(shè)的骨干工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，工程不配套和骨干工程老化、失修、滲漏現(xiàn)象并存，雖經(jīng)近幾年的大規(guī)模建設(shè)，但因建設(shè)需求基數(shù)較大，灌區(qū)骨干工程水利基礎(chǔ)設(shè)施依舊薄弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前灌區(qū)干支斗渠防滲率分別為61%、48%、33%，工程完好率較低，渠系水利用系數(shù)約為0.55，灌溉水利用系數(shù)約為0.48［5］。部分大型灌區(qū)未納入規(guī)劃進(jìn)行改造。南疆列入國(guó)家投資計(jì)劃的大型灌區(qū)僅有11個(gè)［6］，仍有39%的大型灌區(qū)未能納入國(guó)家規(guī)劃。這些規(guī)劃外大型灌區(qū)缺少中央資金建設(shè)渠道，地方又缺乏資金投入能力，致使灌區(qū)長(zhǎng)期得不到改造，配套建設(shè)物不健全，渠系過水能力差，灌溉周期長(zhǎng)，輸水滲漏問題十分突出［7］，亟待開展灌區(qū)節(jié)水建設(shè)。灌區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀與規(guī)劃有較大差距。國(guó)家大型灌區(qū)規(guī)劃主要考慮險(xiǎn)工險(xiǎn)段、“卡脖子”等關(guān)鍵性工程的改造建設(shè)，南疆編制大型灌區(qū)規(guī)劃時(shí)存在與實(shí)際情況不盡相符、技術(shù)方案不盡合理、工程建設(shè)內(nèi)容不全面等問題［8］。加之，近些年工程建設(shè)要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了較大發(fā)展，原規(guī)劃難以滿足灌區(qū)改造的實(shí)際要求。202x年開展的大型灌區(qū)建設(shè)自評(píng)估表明，約有80%以上的灌區(qū)實(shí)際完成工程量和投資與規(guī)劃存在不匹配情況，即灌區(qū)投資銷號(hào)了但灌區(qū)建設(shè)并沒有全面完成，尚需進(jìn)一步進(jìn)行灌區(qū)建設(shè)。灌區(qū)地方配套資金落實(shí)不到位。南疆大型灌區(qū)建設(shè)中央資金的配套率為80%，另外20%需要自治區(qū)、地州和縣市財(cái)政配套解決，近些年自治區(qū)多方籌措對(duì)自治區(qū)直管項(xiàng)目進(jìn)行了配套，但地（州）、縣（市）的資金配套率極低，部分區(qū)域甚至為零。由于地方配套資金不能按時(shí)、足額到位，直接導(dǎo)致建設(shè)任務(wù)、工程量不能按照批復(fù)完成。同時(shí)，按照灌區(qū)建設(shè)資金管理辦法，項(xiàng)目前期勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)、建設(shè)管理費(fèi)、質(zhì)量監(jiān)督檢查檢測(cè)費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)等費(fèi)用主要由地方配套資金列支，產(chǎn)生了項(xiàng)目前期工作深度不夠、批復(fù)建設(shè)內(nèi)容未全部完成、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收滯后和工程管理不到位等問題。灌區(qū)管理能力落后?！笆濉逼陂g，南疆一些大型灌區(qū)開展續(xù)建配套與節(jié)水改造時(shí)，對(duì)部分骨干工程的量水設(shè)施、閘門控制設(shè)施進(jìn)行了更新、改造和配套完善，個(gè)別灌區(qū)在信息化監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)中進(jìn)行了有益探索。但大部分灌區(qū)仍然采用人工測(cè)量、采集數(shù)據(jù)的方式，缺乏對(duì)水資源調(diào)度的精準(zhǔn)、實(shí)時(shí)監(jiān)控，管理手段較為落后。加之，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源統(tǒng)一管理體制尚不完善，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)水管單位技術(shù)水平低下，技術(shù)人員不足。在南疆地區(qū)，最嚴(yán)格水資源管理制度尚未落實(shí)到位，水權(quán)、水價(jià)、水市場(chǎng)等改革還處在試點(diǎn)階段，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、兵地之間、行業(yè)之間供用水缺乏有效的統(tǒng)籌調(diào)配［9-10］。目前，南疆農(nóng)業(yè)用水平均價(jià)格為0.047元/m3,僅占202x年農(nóng)業(yè)供水成本的31%?50%,農(nóng)業(yè)水價(jià)長(zhǎng)期不到位，影響到工程的正常維修養(yǎng)護(hù)。3推進(jìn)南疆大型灌區(qū)建設(shè)管理的主要應(yīng)對(duì)措施完成灌區(qū)實(shí)施效果評(píng)估。組織南疆各地（州）、縣（市）以行政區(qū)域套灌區(qū)為單元，開展大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施效果自評(píng)估，對(duì)灌區(qū)建設(shè)過程評(píng)估、管理與改革評(píng)估、項(xiàng)目效益評(píng)估、影響評(píng)估、目標(biāo)與可持續(xù)評(píng)估等方面進(jìn)行全面評(píng)估。通過灌區(qū)評(píng)估，摸清大型灌區(qū)的建設(shè)、管理現(xiàn)狀，充分總結(jié)因地制宜的經(jīng)驗(yàn)，按照工程補(bǔ)短板的要求，提出下一步的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、工程投資和管理模式。組織編制“十四五”大型灌區(qū)提質(zhì)增效規(guī)劃。結(jié)合灌區(qū)評(píng)估結(jié)果，按照生態(tài)文明建設(shè)、大型灌區(qū)現(xiàn)代化升級(jí)改造、量測(cè)水設(shè)施改造等方面的要求，組織編制自治區(qū)“十四五”大型灌區(qū)提質(zhì)增效規(guī)劃，合理確定升級(jí)改造方案、提高工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化建設(shè)內(nèi)容、加大投資規(guī)模。一是統(tǒng)籌考慮南疆規(guī)劃內(nèi)大型灌區(qū)未實(shí)施的骨干工程建設(shè)和規(guī)劃外大型灌區(qū)的骨干工程改造任務(wù)[11];二是配套、完善末級(jí)渠系工程改造，消除灌區(qū)系統(tǒng)現(xiàn)狀存在的“上通下堵”現(xiàn)象，形成完善的灌區(qū)系統(tǒng);三是完善大中型灌區(qū)計(jì)量設(shè)施，全部實(shí)現(xiàn)斗口計(jì)量，加快信息化建設(shè)步伐。繼續(xù)開展灌區(qū)續(xù)建配套建設(shè)。繼續(xù)開展南疆大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)，到2020年底，全面完成列入《全國(guó)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造實(shí)施方案》（202x—2020年）建設(shè)任務(wù);將規(guī)劃內(nèi)、外的大型灌區(qū)都納入國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，力爭(zhēng)到2025年干支斗渠道防滲率達(dá)到70%以上;通過整合涉農(nóng)資金等渠道，加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入，補(bǔ)齊末級(jí)渠系防滲率低和量測(cè)水設(shè)施建設(shè)滯后短板。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。繼續(xù)配合自治區(qū)發(fā)改委，本著補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，建立合理的水價(jià)形成和水費(fèi)計(jì)收機(jī)制，按照自治區(qū)黨委202x年一號(hào)文件要求，盯住2020年農(nóng)業(yè)水價(jià)達(dá)到202x年供水成本的改革目標(biāo)，全面推進(jìn)南疆五地州的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革［12-13］。加強(qiáng)灌區(qū)建設(shè)管理。按照國(guó)家和自治區(qū)相關(guān)規(guī)定，規(guī)范項(xiàng)目法人組建，建立考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化政府對(duì)項(xiàng)目法人的監(jiān)督管理，確保工程建設(shè)規(guī)范有序;因地制宜推行水利工程代建制、設(shè)計(jì)施工總承包等模式，探索專業(yè)化社會(huì)化建設(shè)管理模式;強(qiáng)化水利工程質(zhì)量安全與市場(chǎng)監(jiān)管，嚴(yán)格按照有關(guān)施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程組織施工，建立健全質(zhì)量和安全生產(chǎn)責(zé)任制，嚴(yán)格控制工程進(jìn)度和投資規(guī)模，確保按期竣工;加強(qiáng)對(duì)灌區(qū)項(xiàng)目主體責(zé)任制落實(shí)、工程建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和安全、配套資金到位和資金管理等方面的檢查、稽查，建立問題和整改工作臺(tái)賬，做到整改一項(xiàng)銷號(hào)一項(xiàng)，做到閉環(huán)管理，確保問題全部整改到位。進(jìn)一步健全、完善灌區(qū)改造項(xiàng)目的建設(shè)管理工作。落實(shí)水管體制改革政策，創(chuàng)新農(nóng)田水利工程運(yùn)