對北極問題的國際法分析和思考(1)論文

對北極問題的國際法分析和思考(1)論文

論文摘要：全球變暖使北極在資源、交通、軍事等方面的重要性不斷凸顯，這一地區(qū)的法律地位和相關(guān)制度卻仍然存在很多不確定性，從而為有關(guān)國家爭奪的加劇埋下了隱患。俄羅斯等國對于200海里以外大陸架的主張充分表明了這一點。應(yīng)盡快在聯(lián)合國主持下，就締結(jié)一份全面的《北極條約》進(jìn)行談判，凍結(jié)或者取消《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)外大陸架規(guī)定在北極海域的適用，確立各國管轄范圍之外的北極海域作為“人類共同繼承財產(chǎn)”的法律地位，明確北極科考、環(huán)保、資源開發(fā)等方面的法律制度并凍結(jié)該地區(qū)的軍事化使用。論文關(guān)鍵詞：北極;國際法;北極條約;聯(lián)合國海洋法公約20XX年8月2日，俄羅斯“和平1號”深海潛水器在4261米深的北冰洋底羅蒙諾索夫海嶺插上俄羅斯國旗，此后，國際社會對北極的關(guān)注不斷升溫。其實，“冰冷”的北極成為世界各國的關(guān)注熱點并非偶然。簡言之，該地區(qū)資源、交通、軍事等方面重要性的不斷凸顯和法律地位上若干不確定性的持續(xù)存在，使其早已成為有關(guān)國家明爭暗斗的對象。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國際關(guān)系的種種跡象尤其表明，北極問題已經(jīng)來到一個不同前途命運何去何從的抉擇關(guān)口:它既可能隨著有關(guān)國家爭奪的加劇，成為國際沖突新的“火藥桶”，也可能通過合理協(xié)調(diào)國家間利益，成為國際合作和造福人類的典范。北極問題背后，既有錯綜復(fù)雜的政治和外交因素，也涉及很多鮮明和獨特的國際法問題。長期以來，學(xué)界對于北極問題的討論，主要是著眼于國際關(guān)系和雙(多)邊外交對該問題的緣起和影響加以分析，而對其中的主要國際法問題卻涉獵不多，如:北極地區(qū)目前在國際法上處于何種地位?有關(guān)國家關(guān)于北極海域200海里以外大陸架的主張在國際法上是否具有合法性，對北極法律地位有何影響?等等。本文的目的，首先在于通過對上述問題的分析和回答，探索如何運用國際法妥善解決北極地位問題，即是否可能通過某種國際法機(jī)制的設(shè)計和適用，在國家間彌合分歧、促成合作。由此出發(fā)，本文還試圖就國際法在國際秩序中的作用提出一些作者的思考。一、北極地區(qū)地理概況及其法律地位北極地區(qū)是指以北極點為中心、北極圈(北緯66°33′)以內(nèi)的廣闊地區(qū)，包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地及島嶼、北極苔原帶和泰加林帶，總面積為2100萬平方公里，約占地球總面積的1/25。北極地區(qū)的陸地面積近800萬平方公里，有居民700多萬?！?〕北極地區(qū)氣候寒冷，環(huán)境惡劣。北冰洋冰蓋面積占總面積的2/3左右，其余海面上分布有自東向西漂流的冰山和浮冰。不過，近年來，全球環(huán)境變化和氣候變暖的趨勢在北極也得到了明顯的反映。根據(jù)300多名科學(xué)家組成的國際工作隊對北極為期四年科學(xué)研究的結(jié)果，北極的氣候正在迅速變暖，過去20多年中其速度差不多是世界上其他區(qū)域的兩倍，出現(xiàn)了冰川和海冰大面積融化、永凍層解凍、雪季縮短的現(xiàn)象。據(jù)預(yù)測，北極的夏季海冰至少有一半會在本世紀(jì)末溶化，到2100年該區(qū)域的氣溫將上升4℃-7℃?！?〕在此背景下，北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、交通和戰(zhàn)略意義正越來越多地為人們所認(rèn)知。首先，北極是地球上極少數(shù)未開發(fā)的自然資源“寶庫”之一，蘊藏著豐富的石油、天然氣、礦物和漁業(yè)資源。根據(jù)美國公布的一項官方估計，世界上尚未發(fā)現(xiàn)的石油和天然氣儲量1/4都在北極地區(qū)?！?〕北冰洋沿岸地區(qū)及沿海島嶼還有儲量可觀的煤、鐵、磷酸鹽、泥炭和有色金屬。而且，隨著全球變暖、冰蓋融化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，北極自然資源的開發(fā)將變得現(xiàn)實可行，這對于有關(guān)國家(特別是北冰洋沿岸國家)無疑有著巨大的吸引力。其次，北極還具有重要的交通意義。隨著北冰洋海冰消融和航海技術(shù)的不斷進(jìn)步，美洲大陸西北部著名的“西北通道”(NorthwestPassage)和亞洲大陸東北部的“東北通道”(NortheastPassage)已被視為新的“大西洋—太平洋軸心航線”?！拔鞅蓖ǖ馈蔽挥诩幽么蟊睒O群島沿岸，穿越北冰洋而連接大西洋和太平洋，蜿蜒5000余公里。該通道可以使從英國倫敦到日本橫濱的航行由14650海里縮短到不足8000海里，從橫濱到荷蘭鹿特丹的航程則從15640海里縮短到大約6610海里?！?〕此外，北極地區(qū)的軍事和戰(zhàn)略意義也十分顯著。該地區(qū)非常適合配備了核彈頭的潛艇隱蔽，因為北冰洋冰層可以有效地保護(hù)其不被飛機(jī)和衛(wèi)星偵察設(shè)施發(fā)現(xiàn)，不停移動中的厚厚冰層還可以對聲波進(jìn)行干擾，從而破壞水下監(jiān)控系統(tǒng)的跟蹤，這些潛艇自身卻可以在冰層下自由行動。〔5〕基于這些原因，加拿大和美國等國已在其北極領(lǐng)土建立了多個軍事基地。北極地區(qū)的邊緣陸地分屬亞洲、歐洲、北美三洲大陸北部。歷史上，北冰洋沿岸國(美國、加拿大、冰島、挪威、丹麥、瑞典、芬蘭和俄羅斯八國)之間曾有過一系列領(lǐng)土主權(quán)爭議，目前，這些領(lǐng)土(包含內(nèi)水)劃分問題大多已通過不同方式得到解決，但仍然遺留了一些棘手的待決問題。例如，加拿大和丹麥對兩國之間的漢斯島(HansIsland)長期存在主權(quán)爭議。〔6〕此外，加拿大和美國對于西北通道的法律地位也一直存在爭議。加拿大堅持認(rèn)為，其北極群島構(gòu)成一個完整的“群島水域”，包括西北通道在內(nèi)的該水域全部屬于加拿大內(nèi)水。重視海上通行權(quán)的美國則認(rèn)為西北通道是適用“過境通行”制度的國際海峽，不承認(rèn)加拿大對北極群島水域的主權(quán)?！?〕更為棘手的是北極地區(qū)2/3以上終年冰封的海域。由于其“非陸非海、亦陸亦?！钡奶攸c，人們對這些海域的法律屬性和地位問題曾有過種種不同主張。加拿大和前蘇聯(lián)就曾先后于1909年和1926年依據(jù)“扇依存關(guān)系日益加深的情況下，國家間“一榮俱榮、一損俱損”的格局也越來越明顯，這就要求各國在北極地區(qū)開展有效合作，為國際和平、發(fā)展和國家間的共同繁榮作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。這里，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到:相關(guān)國際法制度的缺失或不健全，是北極所面臨各種問題的重要原因;全面構(gòu)建、完善北極法律制度，則是使北極成為“合作之極”、“共贏之極”的必由途徑。任何一種有效國際法制度的形成，既不可避免地需要從以往相關(guān)實踐中獲取經(jīng)驗，也必然要著眼于國際關(guān)系的發(fā)展并考慮所處理問題的特殊性。未來北極的制度構(gòu)建，可資借鑒的模式主要有以下幾種:1、《南極條約》模式。1959年12月1日，美國等12個國家簽訂《南極條約》，規(guī)定了南極地區(qū)應(yīng)專為和平目的使用、科學(xué)調(diào)查自由和國際合作、凍結(jié)對南極的領(lǐng)土要求等內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上形成了關(guān)于南極地區(qū)生物資源和礦物資源的保護(hù)、開發(fā)和管理等方面的所謂“南極條約體系”。〔19〕這一模式的吸引力在于，它為南極地區(qū)“量身定制”了關(guān)于其法律地位和相關(guān)法律制度的全面安排，而同屬極地的北極地區(qū)所需要解決的主要問題也正在于此。2、《斯瓦爾巴德群島條約》模式。總面積62700平方公里的斯瓦爾巴德群島位于北極巴倫支海和格陵蘭海之間，是地球上有人居住的最北的地方之一。根據(jù)英國、美國、丹麥、挪威、瑞典等18個國家1920年在巴黎簽訂的《斯瓦爾巴德群島條約》(1925年中國、前蘇聯(lián)等33個國家也成為締約國)，各締約國承認(rèn)挪威“具有充分和完全的主權(quán)”，該地區(qū)“永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭的目的所利用”，但各締約國的公民可以自由進(jìn)入，在遵守挪威法律的范圍內(nèi)從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動。該條約使斯瓦爾巴德群島成為北極地區(qū)第一個也是惟一一個非軍事區(qū)?！?0〕3、《聯(lián)合國海洋法公約》模式。該《公約》對各種海域劃分和各國在有關(guān)海域開展活動的法律制度作了較為全面和一般性的規(guī)定。在以海洋為主、呈“地中?！睉B(tài)勢(周邊陸地包圍著中央的北冰洋海域)的北極，《公約》可以為這一地區(qū)法律秩序的構(gòu)建提供重要基礎(chǔ)。也應(yīng)該看到，以上幾種模式對北極的適用各有其不足和局限性。例如，《南極條約》的制定主要針對的是以陸地為主的南極地區(qū)，而北極陸地劃界問題已經(jīng)基本解決，未決的主要是海域的劃界和開發(fā)等問題，而且《南極條約》模式本身也是一個權(quán)宜性的過渡安排，并沒有為最終解決南極法律地位問題提供確定答案。《斯瓦爾巴德群島條約》無論是制定的歷史背景還是所適用的領(lǐng)土范圍都有較大的獨特性?！堵?lián)合國海洋法公約》所體現(xiàn)的國際海洋法一般規(guī)定也不足以解決北極地區(qū)的若干特殊問題，《公約》關(guān)于外大陸架的規(guī)定更是有可能成為北極爭奪加劇的突破口?？傊瑸楸睒O地區(qū)確立一項全面而“合身”的法律制度雖然勢在必行，卻又十分不易。筆者認(rèn)為，國際社會應(yīng)著眼于各國的共同和根本利益，盡快在聯(lián)合國主持下成立一個北極委員會，作為開展多邊磋商的場所，在此基礎(chǔ)上就締結(jié)一份有效規(guī)范北極地區(qū)有關(guān)問題的《北極條約》進(jìn)行談判。限于篇幅，本文就該條約可能涉及的幾個主要問題提出如下建議:1、在承認(rèn)北極國家有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》劃定內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的前提下，凍結(jié)或者取消《公約》有關(guān)外大陸架劃界規(guī)定在北極海域的適用?；诒疚那耙徊糠值姆治龊汀赌蠘O條約》凍結(jié)各國對南極領(lǐng)土要求的先例，在目前任何國家都未能依據(jù)該條獲得科學(xué)依據(jù)并產(chǎn)生既得利益的情況下，取消(或凍結(jié))《海洋法公約》上述規(guī)定在北極海域的適用不僅可能，而且具有重要的現(xiàn)實意義。2、確立各國管轄范圍之外的北極海域(包括根據(jù)《海洋法公約》應(yīng)屬于公海、國際海底區(qū)域和外大陸架的部分)作為“人類共同繼承財產(chǎn)”的法律地位;借鑒《南極條約》中的“協(xié)商國制度”，由各北極國家和符合一定條件(如在北極設(shè)有科考站)的其他國家組成《北極條約》協(xié)商國，共同制定在相關(guān)海域從事科考、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)等活動的法律制度并監(jiān)督其實施。其中，該海域的資源開發(fā)可以大體參照《海洋法公約》第十一部分為國際海底區(qū)域規(guī)定的“平行開發(fā)制度”進(jìn)行。3、凍結(jié)北極地區(qū)(包括北極陸地和北冰洋海域)的軍事化使用，除各北極國家可以在條約規(guī)定的期限內(nèi)(5—10年)維持現(xiàn)有的軍事基地和已有規(guī)模的軍事利用外，所有國家均不得在該地區(qū)進(jìn)行新的軍事化利用，并最終實現(xiàn)該地區(qū)的完全非軍事化。4、以《北極條約》為核心，根據(jù)實踐的需要和未來的發(fā)展，就其中環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、非軍事化等某些具體問題領(lǐng)域進(jìn)一步締結(jié)相關(guān)的議定書，形成一個相互補充的“北極條約體系”。其中，鑒于北極地區(qū)近年來所受環(huán)境污染日益加重并有可能對該地區(qū)乃至全球環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重后果，〔21〕有必要盡快擬定一份《北極條約環(huán)境保護(hù)議定書》，對北極地區(qū)的環(huán)境影響評估、動物和植物保護(hù)、廢物和污染的預(yù)防及處理、執(zhí)行機(jī)制等加以明確規(guī)定，并力爭使該《議定書》與《北極條約》同時生效。四、幾點結(jié)論性認(rèn)識從政策分析的視角來看，國際法乃是國際社會成員為確認(rèn)、厘清和實現(xiàn)其下述共同利益而作出權(quán)威決策的持續(xù)過程:維護(hù)最低限度的世界秩序(minimumworldorder)，即，使未經(jīng)授權(quán)的強(qiáng)制行動和暴力最小化，維護(hù)國際和平與安全;爭取最佳的世界秩序(opti2mumworldorder)，即促進(jìn)人權(quán)、健康和環(huán)境保護(hù)、貿(mào)易與發(fā)展、社會正義等價值的形成和共享。追求最低限度和最優(yōu)的世界秩序，都需要基于共同利益進(jìn)行創(chuàng)造性的思考與行動，動員所有可能解決問題的技能和資源。〔22〕在全球資源爭奪日益緊張的背景下，越來越多的國家開始將目光投向北極。盡管俄羅斯在北冰洋底插上國旗的行為實際上僅僅是一種象征性舉措，因為無論根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》或者一般國際法，這一舉動本身都不具有確定的法律意義;但是，對于這一舉措可能導(dǎo)致的連鎖反應(yīng)和帶來的問題，我們卻不應(yīng)等閑視之。它表明，氣候變化、能源和資源爭奪將成為國際關(guān)系中日益突出的一個主題并將深刻地改變世界。而在此背景下，如何更好地完善相關(guān)國際法制度、使之在國際秩序的建構(gòu)中發(fā)揮建設(shè)性作用，已經(jīng)成為各國需要共同面對的一個重大課題和挑戰(zhàn)。從現(xiàn)實政治的角度來看，由于國家間利益的沖突和立場的分歧，要達(dá)成任何一項得到各國(包括主要北極國家)接受的北極法律制度，以便在該地區(qū)“維護(hù)最低限度的秩序”和“爭取最優(yōu)的秩序”，這絕非易事。不過，在多元化世界中求同存異、和諧共處已經(jīng)成為當(dāng)今時代的潮流和趨勢，任何國家都不能不在錯綜復(fù)雜的國家利益“博弈”中著眼于合作和共贏，使極地開發(fā)為人類共同利益服務(wù)。事實上，正如人類歷史已經(jīng)表明的那樣，只要本著以現(xiàn)實為基礎(chǔ)，以未來為指向，以共贏為目的的精神，國際法應(yīng)當(dāng)成為也可以成為促成有效國際合作的工具。畢竟，正如一位著名學(xué)者在反思國際法與國際政治的關(guān)系時所指出的:國際法為國際關(guān)系帶來的穩(wěn)定性，是各國追求其本國利益的必要基礎(chǔ);盡管國際法也會給國家?guī)碇萍s和不利，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于國際法所帶來的好處?！?3〕中國是1920年《斯瓦爾巴德群島條約》的締約國，有權(quán)依據(jù)該條約進(jìn)入斯瓦爾巴德群島地區(qū)開展正常的科學(xué)考察活動，并已在20XX年7月建立了我國第一個北極科考站“黃河站”，開展了多次北極科考合作。作為一個新興的發(fā)展中大國和“和諧世界”理念的倡導(dǎo)者，中國可以立足于本國利益和各國共同利益的統(tǒng)一，通過推動多邊合作和北極法律制度的完善，為北極問題的妥善解決作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。〔1〕以上信息參見新華資料:://news.xinhuanet./zil2iao/20XX207/13/content-4826007.htm?！?〕TheArcticClimateImpactAssessment(ACIA)，ImpactsofaWarmingArctic:ArcticClimateImpactAssessment，Cambridge:CambridgeUniversityPress，20XX，p.10.〔3〕AndrewKing，“ThawingAFrozenTreaty:ProtectingUnit2edStatesInterestsintheArcticwithACongressional2Execu2tiveAgreementontheLawoftheSea”，HastingsConstitution2alLawQuarterly，Vol.34，Winter20XX，p.330.〔4〕〔5〕RoyA.PerrinIII，“CrashingThroughtheIce:LegalControloftheNorthwestPassageorWhoShouldBe‘Emper2oroftheNorth’”，TulaneMaritimeLawJournal，Vol.13，F(xiàn)all1988，p.140，p.141.1985年夏天，美國“北冰洋號”破冰船進(jìn)行了一次從格陵蘭島經(jīng)“西北通道”抵達(dá)美國阿拉斯加的航行，據(jù)稱比經(jīng)行巴拿馬運河節(jié)省了大約30天時間和50萬美元費用?！?〕爭議的主要原因是，這個面積僅平方公里的小島下面可能有豐富的石油資源，而且它處于一條重要國際航道的中心。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，該島嶼歸屬對相關(guān)大陸架的劃界和西北通道的歸屬也具有重大影響。SeeMarkJarashowetal，“UNCLOSandtheArctic:thePathofLeastResistance”，F(xiàn)ordhamInternationalLawJournal，，May20XX，〔7〕DainaLawrence，“USandCanadasplitonArcticseaway”，://.ft./cms/s/0/a2fb8f4a25022211dc2a6b020XX0779fd2ac.html.以上兩種對立主張的法律依據(jù)可分別參見《聯(lián)合國海洋法公約》第三部分(用于國際航行的海峽，第34—45條)、第四部分(群島國，第46—54條)。〔8〕關(guān)于加拿大和蘇聯(lián)的主張及相關(guān)評述，參見[英]詹寧斯、瓦茨修訂《:奧本海國際法》(第一卷第二分冊)〔M〕，王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社，1998年版，第178頁。〔9〕沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主要是享有對自然資源的勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理等主權(quán)權(quán)利，在大陸架則可以為勘探大陸架和開發(fā)自然資源的目的對其行使主權(quán)權(quán)利。有關(guān)規(guī)定可分別參見《聯(lián)合國海洋法公約》第五部分(第55—75條)和第六部分(第76—85條)。一些媒體和學(xué)者對北極大陸架及其資源引發(fā)的爭議使用北極“領(lǐng)土爭奪”或“主權(quán)歸屬爭奪”的表述，這是欠準(zhǔn)確的。〔10〕參見屈廣清主編:《海洋法》〔M〕，中國人民大學(xué)出版社，20XX年版，第148頁。〔11〕〔15〕R.R.ChurchillandA.V.Lowe，TheLawoftheSea(3rdedition)，Manchester:ManchesterUniversityPress，1999，pp.1482149，p.149.〔12〕俄羅斯的申請涉及巴倫支海、中北冰洋、白令海和鄂霍次克海四個海域，其中與北極地區(qū)有關(guān)的主要是前兩個海域。ReceiptoftheSubmissionMadebytheRussianFedera2tiontotheCommissionontheLimitsoftheContinentalShelf，Ref.No.CLCS.01.20XX.LOS(Dec.20，20XX).俄羅斯提供的基本信息可參見:://.un.org/Depts/los/clcs-new/submissions-files/submission-rus.htm?！?3〕董愛波《:聯(lián)合國大陸架界限委員會:俄瞄準(zhǔn)北冰洋資源》，://news.xinhuanet./world/20XX211/08/content-7033171.htm?！?4〕委員會審查結(jié)果和建議的摘要可見于:《海洋和海洋法:秘書長報告》(A/57/57/add.1，20XX年10月8日由第57屆聯(lián)合國大會通過)，第38—41段?！?6〕相關(guān)信息參見:://.un.org/Depts/los/clcs-new/mission-submissions.htm。〔17〕如美國認(rèn)為，俄羅斯未能提供充足的信息來評估其外大陸架2500米等深線和大陸坡腳的位置，而且其關(guān)于羅蒙諾索夫海嶺和門捷列夫海嶺的主張與《公約》第74條第3款大陸邊“不包括深洋洋底及其洋脊，也不包括其底土”的規(guī)定相沖突。UnitedStatesofAmerica:NotificationRegard2ingtheSubmissionMadebytheRussianFederationtotheCommissionontheLimitsoftheContinentalShelf，Ref.No.CLCS.01.20XX.LOS/USA(Mar.18，20XX);SeanMurphy，“USReactiontoRussianContinentalShe