GB-T《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)多規(guī)合一實(shí)施編制規(guī)范》

國家標(biāo)準(zhǔn)《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)多規(guī)合一實(shí)施

編制規(guī)范》（征求意見稿）編制說明

一、工作簡況

（一）背景

1、國家政策要求

從世界城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，城市發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化后期階

段，建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，是城市治理體系之綱；

提升國土空間治理能力和效率，是城市發(fā)展效率之源。國家層

面已經(jīng)將統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃、推進(jìn)“多規(guī)合一”提升到戰(zhàn)略

高度，2013年年底，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求

在縣市通過探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)

合一”或“多規(guī)合一”，形成一個(gè)縣市一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，

持之以恒加以落實(shí)。隨后，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020

年）》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《中華人民共和國

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》、黨的十八屆五

中全會(huì)、中央城市工作會(huì)議中也明確開展相關(guān)工作的要求。

2014年8月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、環(huán)境

保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展市縣“多

規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，推進(jìn)28個(gè)地市開展“多規(guī)合一”

試點(diǎn)。

2017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省

級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，在總結(jié)市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作基

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礎(chǔ)上，按照“先布棋盤、后落棋子”的技術(shù)路線，明確提出要

完成“四個(gè)一”的具體目標(biāo)，即完成“形成一套規(guī)劃成果、研

究一套技術(shù)規(guī)程、設(shè)計(jì)一個(gè)信息平臺(tái)、提出一套改革建議”。

2017年2月，國務(wù)院發(fā)布《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030

年）》，標(biāo)志著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的空間規(guī)劃架構(gòu)基本

形成，綱要要求以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)

劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”，編制國家級(jí)、省級(jí)國土規(guī)劃，并與城

鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃相協(xié)調(diào)，推動(dòng)市縣層面經(jīng)

濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“多規(guī)合

一”。綱要還要求發(fā)揮北京、上海、廣州等超大城市和特大城

市服務(wù)全國、面向世界的綜合功能，提高國際影響力和競爭力，

引領(lǐng)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展；提高大城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)組織能力，強(qiáng)

化區(qū)域服務(wù)功能，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。

2、多規(guī)現(xiàn)狀

長久以來，因政府管理需要，我國各部門、各行業(yè)所編制

的空間類規(guī)劃眾多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至

少83種，這些規(guī)劃依循各自部門要求或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)編制，諸多規(guī)

劃之間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無法共享共用，規(guī)劃編制內(nèi)容、編制期限、技

術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在大量雷同、排斥、難以銜接，導(dǎo)致規(guī)劃間打架問題

突出，進(jìn)一步使得建設(shè)項(xiàng)目選址難、行政審批效率低下、建設(shè)

用地利用粗放、生態(tài)環(huán)境保護(hù)失序。

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（二）任務(wù)來源

2014年，國家標(biāo)準(zhǔn)委、發(fā)展改革委根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化

規(guī)劃2014～2020年)》要求，啟動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

工作。新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)涵蓋4個(gè)方面內(nèi)容：一是農(nóng)業(yè)

轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、城市可持續(xù)發(fā)展、城市

治理、城鎮(zhèn)土地集約利用等社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；二是綠

色建筑建材相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，戰(zhàn)略性新

興產(chǎn)業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；三是城市能源基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，安全防范

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，智慧城市建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；四是新農(nóng)村

建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

為落實(shí)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提高城市治理水平，貫徹落

實(shí)習(xí)近平總書記提出的空間規(guī)劃改革工作要求，廣州市標(biāo)準(zhǔn)化

研究院、廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院、廣州市國土資源和

規(guī)劃委員會(huì)等單位于2015年11月聯(lián)合向國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員

會(huì)申請(qǐng)開展“多規(guī)合一”國家標(biāo)準(zhǔn)制定工作，2016年11月，國

家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員下達(dá)《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)多規(guī)合一實(shí)施編制規(guī)

范》（20161932-T-424）（簡稱《多規(guī)合一國標(biāo)》）國家標(biāo)準(zhǔn)

制修訂計(jì)劃?！抖嘁?guī)合一國標(biāo)》作為新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

系列標(biāo)準(zhǔn)中的子標(biāo)準(zhǔn)，將落實(shí)國家政策要求，把握新型城鎮(zhèn)化

建設(shè)對(duì)規(guī)劃改革的要求，研究“多規(guī)合一”發(fā)展趨勢(shì)，從易于

引導(dǎo)和規(guī)范全國“多規(guī)合一”工作的角度，明確“多規(guī)合一”

工作程序、核心內(nèi)容和技術(shù)要求，形成《多規(guī)合一國標(biāo)》。

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（三）主要參加單位

廣州市標(biāo)準(zhǔn)化研究院、廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院、

浙江省標(biāo)準(zhǔn)化研究院、廣州市國土資源和規(guī)劃委員會(huì)、寧夏回

族自治區(qū)規(guī)劃管理委員會(huì)辦公室、中國科學(xué)院建筑設(shè)計(jì)研究院

有限公司。

（四）主要工作過程

1、成立工作組

2016年12月，在廣州市標(biāo)準(zhǔn)化研究院、廣州市城市規(guī)劃勘

測設(shè)計(jì)研究院、浙江省標(biāo)準(zhǔn)化研究院、廣州市國土資源和規(guī)劃

委員會(huì)等單位的基礎(chǔ)上，增加寧夏回族自治區(qū)規(guī)劃管理委員會(huì)

辦公室（省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)）和中國科學(xué)院建筑設(shè)計(jì)研究院有

限公司（國家級(jí)科研單位）共同成立了《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)多規(guī)

合一實(shí)施編制規(guī)范》（以下簡稱《多規(guī)合一國標(biāo)》）工作組，

形成了涵蓋國家、省、市“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

2、制定項(xiàng)目工作方案

2017年1月-3月，工作組編制了《多規(guī)合一國標(biāo)》工作方

案。從指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、工作計(jì)劃、工作分工和經(jīng)費(fèi)預(yù)算

等方面作了總體部署和要求，其中工作計(jì)劃從項(xiàng)目調(diào)研、確定

標(biāo)準(zhǔn)框架、標(biāo)準(zhǔn)起草、標(biāo)準(zhǔn)征求意見、標(biāo)準(zhǔn)送審等階段對(duì)工作

任務(wù)進(jìn)行了細(xì)分，確?！抖嘁?guī)合一國標(biāo)》按時(shí)按質(zhì)完成。

3、開展項(xiàng)目調(diào)研

工作組開展了全國范圍內(nèi)的調(diào)研工作，目前已收集整理了

廣東省佛山市南海區(qū)、汕頭市，福建省廈門市、福州市、漳州

市，云南省昆明市、玉溪市、安徽省合肥市、陜西省榆林市、

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寧夏回族自治區(qū)、浙江省德清縣、江蘇省徐州市、湖南省臨湘

市、四川省宜賓市南溪區(qū)、青海省海東市、廣西壯族自治區(qū)南

寧市等多個(gè)省、市、縣（區(qū)）的“多規(guī)合一”編制成果，總結(jié)

試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)的共識(shí)性做法和差異性內(nèi)容，為制定

《多規(guī)合一國標(biāo)》提供基礎(chǔ)參考。

4、編制完成標(biāo)準(zhǔn)初稿

2017年4月-5月，工作組在深入研究現(xiàn)有法律法規(guī)條例、

國標(biāo)、行標(biāo)和地標(biāo)和全國范圍內(nèi)開展省、市、縣（區(qū)）的“多

規(guī)合一”項(xiàng)目調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確了本次標(biāo)準(zhǔn)制定的整體思路，

并在梳理“多規(guī)”行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存在的差異、當(dāng)前各省、市（縣）

在多規(guī)合一探索中的經(jīng)驗(yàn)，編制完成了《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)多規(guī)

合一實(shí)施編制規(guī)范》初稿，并組織召開了2次工作組會(huì)議，對(duì)

標(biāo)準(zhǔn)初稿進(jìn)行研討、修改和完善。

5、組織專家研討會(huì)

2017年6月，工作組在廣州組織召開了《多規(guī)合一國標(biāo)》

專家研討會(huì)，專家研討會(huì)邀請(qǐng)了中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國

城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心、北京科技大學(xué)、中國科學(xué)院地理

科學(xué)與資源研究所、廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院、廣東省嶺南綜合

勘察設(shè)計(jì)院、廣州市法制辦等單位的權(quán)威專家對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了充

分的研究與討論，為標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)改進(jìn)工作提出了很多建議性的

意見。同時(shí)，工作組根據(jù)專家組意見，修改完成了《多規(guī)合一

國標(biāo)》標(biāo)準(zhǔn)和《多規(guī)合一國標(biāo)》編制說明，進(jìn)一步提高了標(biāo)準(zhǔn)

的科學(xué)性與適用性。

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6、國家標(biāo)準(zhǔn)委對(duì)接溝通

2017年7月，工作組向國家標(biāo)準(zhǔn)委匯報(bào)了《多規(guī)合一國標(biāo)》

項(xiàng)目進(jìn)展情況，并提出了《多規(guī)合一國標(biāo)》專家研討會(huì)方案，

由國家標(biāo)準(zhǔn)委、發(fā)改委發(fā)起組織，由工作組具體承辦《多規(guī)合

一國標(biāo)》專家研討會(huì)，以保證《多規(guī)合一國標(biāo)》專家研討會(huì)的

權(quán)威性。國家標(biāo)準(zhǔn)委對(duì)《多規(guī)合一國標(biāo)》專家研討會(huì)方案表示

認(rèn)可和支持，并積極組織由發(fā)改、國土、環(huán)保、住建、水利、

農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、測繪地理等部門相關(guān)權(quán)威專家組成的專家

組參加《多規(guī)合一國標(biāo)》專家研討會(huì)。

7、標(biāo)準(zhǔn)修改完善，形成國家標(biāo)準(zhǔn)委組織的專家研討會(huì)稿

2017年8月-10月，工作組根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)委的指導(dǎo)意見，結(jié)

合國家、省、市新型城鎮(zhèn)化等政策文件，對(duì)《多規(guī)合一國標(biāo)》

進(jìn)行了多次的修改和完善，形成了國家標(biāo)準(zhǔn)委組織的專家研討

會(huì)稿。其中，（1）2017年8月中上旬，工作組組織了兩次《多

規(guī)合一國標(biāo)》內(nèi)部研討會(huì)。其中，廣州市標(biāo)準(zhǔn)化研究院和廣州

市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院結(jié)合《多規(guī)合一國標(biāo)》的工作實(shí)際，

運(yùn)用綜合標(biāo)準(zhǔn)化理論對(duì)《多規(guī)合一國標(biāo)》進(jìn)行了深入研討和修

改完善，形成了《多規(guī)合一國標(biāo)》標(biāo)準(zhǔn)修改稿和《多規(guī)合一國

標(biāo)》編制說明修改稿，進(jìn)一步提高了標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與適用性。

（2）2017年8月下旬，工作組在北京組織召開了《多規(guī)合一國

標(biāo)》工作組第三次會(huì)議。同時(shí)，工作組向國家標(biāo)準(zhǔn)委匯報(bào)了《多

規(guī)合一國標(biāo)》項(xiàng)目工作情況，國家標(biāo)準(zhǔn)委也對(duì)標(biāo)準(zhǔn)提出了建議。

（3）2017年9月-10月，工作組根據(jù)第三次會(huì)議意見和國家標(biāo)

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準(zhǔn)委的指導(dǎo)意見，組織了兩次內(nèi)部研討會(huì)和工作組第四次會(huì)

議，對(duì)《多規(guī)合一國標(biāo)》進(jìn)行了進(jìn)一步的修改和完善。

8、組織專家研討會(huì)

2017年11月，由國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)召集、工作組在廣

州組織召開了《多規(guī)合一國標(biāo)》專家研討會(huì)，專家研討會(huì)邀請(qǐng)

了國家林業(yè)局資源司、國家林業(yè)局科技司、國土資源部規(guī)劃司、

中國土地勘測規(guī)劃院、珠江水利委員會(huì)珠江水利科學(xué)研究院等

部門專家對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了充分的研究與討論，為標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)改進(jìn)

工作提出了很多建議性的意見。

9、標(biāo)準(zhǔn)修改完善，形成工作組會(huì)議討論稿

2017年12月--2018年3月，工作組根據(jù)專家研討會(huì)專家組

意見和工作組內(nèi)部研討會(huì)意見，對(duì)《多規(guī)合一國標(biāo)》進(jìn)行了修

改和完善，形成了工作組會(huì)議討論稿。其中，2017年12月，工

作組在寧夏銀川組織召開了《多規(guī)合一國標(biāo)》工作組內(nèi)部研討

會(huì)，根據(jù)專家研討會(huì)專家組意見，討論確定了標(biāo)準(zhǔn)修改思路。

10、標(biāo)準(zhǔn)修改完善，形成征求意見稿

2018年4月--7月，工作組在杭州召開了《多規(guī)合一國標(biāo)》

工作組會(huì)議，就《多規(guī)合一國標(biāo)》的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行了充分的研

究與討論。根據(jù)工作組會(huì)議意見，對(duì)《多規(guī)合一國標(biāo)》進(jìn)行了

多次修改和完善，形成了《多規(guī)合一國標(biāo)》征求意見稿。

二、標(biāo)準(zhǔn)編制原則

（一）科學(xué)性

標(biāo)準(zhǔn)編制過程中采用資料搜集分析、項(xiàng)目調(diào)研、專家研討

論證等多種研究方法，為標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的科學(xué)性提供了有力保障。

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（二）適用性

標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容根據(jù)國家政策要求，把握新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)規(guī)劃

改革的要求和“多規(guī)合一”發(fā)展趨勢(shì)，從易于引導(dǎo)和規(guī)范全國

“多規(guī)合一”工作的角度，引領(lǐng)“多規(guī)合一”工作。

（三）協(xié)調(diào)和統(tǒng)一原則

與已有的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)

準(zhǔn)兼容并保持一致性。

（四）協(xié)商一致原則

起草單位向多規(guī)合一工作相關(guān)的政府部門、高校、科研機(jī)

構(gòu)等征集意見，保證標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性、科學(xué)性與適用性。

（五）廣泛參與、公開透明原則

起草單位廣泛充分聽取社會(huì)各界包括政府相關(guān)部門、高

校、科研機(jī)構(gòu)等單位的意見，保證標(biāo)準(zhǔn)的成果質(zhì)量，提高本標(biāo)

準(zhǔn)的參與度與認(rèn)可度。

三、主要研究分析

（一）編制思路

1、理論與實(shí)踐結(jié)合，明確思路與定位

深入研究現(xiàn)有法律法規(guī)條例、國標(biāo)、行標(biāo)和地標(biāo)，并在全

國范圍內(nèi)開展省、市、縣（區(qū)）的“多規(guī)合一”調(diào)研工作，歸

納總結(jié)本次標(biāo)準(zhǔn)制定的整體思路，即通過國標(biāo)的制定，尋求各

部門對(duì)“多規(guī)合一”工作認(rèn)識(shí)的最大公約數(shù)，形成共識(shí)，引領(lǐng)

“多規(guī)合一”工作。

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2、突出重點(diǎn)，預(yù)留接口

明確國標(biāo)在“多規(guī)合一”中需重點(diǎn)協(xié)調(diào)解決的問題，并在

盡量少觸動(dòng)或不觸動(dòng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建可以與之銜接的

技術(shù)接口。

3、規(guī)范內(nèi)容，指導(dǎo)編制

規(guī)范“多規(guī)”協(xié)調(diào)工作，指導(dǎo)當(dāng)前國家推進(jìn)“多規(guī)合一”

改革相關(guān)規(guī)劃編制。標(biāo)準(zhǔn)主要從協(xié)調(diào)原則、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)、方法與

要求等方面進(jìn)行編寫，形成對(duì)上可落實(shí)國家政策要求、對(duì)下可

銜接各行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)，凸顯國標(biāo)在“多規(guī)合一”工作中的重

要地位。

（二）技術(shù)路線

標(biāo)準(zhǔn)研制技術(shù)路線如圖所示：

圖1標(biāo)準(zhǔn)研制技術(shù)路線

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（三）標(biāo)準(zhǔn)條文和主要技術(shù)指標(biāo)說明

1范圍

本標(biāo)準(zhǔn)主要從多規(guī)合一內(nèi)容成果要求和信息平臺(tái)建設(shè)要

求等確定多規(guī)合一標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，適用于多規(guī)合一空間規(guī)劃的編

制與實(shí)施工作。

3術(shù)語和定義

本章對(duì)“多規(guī)合一”的術(shù)語進(jìn)行解釋，統(tǒng)一各部門對(duì)相關(guān)

術(shù)語的認(rèn)識(shí)，包括：多規(guī)、多規(guī)合一、功能片區(qū)、發(fā)展單元、

資源環(huán)境承載能力、國土空間開發(fā)適宜性、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空

間、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、

生態(tài)控制線、建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€、體征監(jiān)測指標(biāo)、建設(shè)項(xiàng)目

生成、一張表。

3.1多規(guī)

《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改規(guī)

劃〔2014〕1971號(hào))提出開展市縣空間規(guī)劃改革試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)

濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)

劃“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。海南省

“多規(guī)合一”按照全省整體“一盤棋”的思路，統(tǒng)籌整合主體

功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總

體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃六類空間性規(guī)劃，

編制完成了《海南省總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》和六個(gè)

規(guī)劃專篇?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于同意建立省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)工

作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》（國辦函〔2017〕34號(hào)）確定省級(jí)

10

空間規(guī)劃試點(diǎn)工作部際聯(lián)席會(huì)議由9個(gè)成員單位組成：聯(lián)席會(huì)

議由發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、

水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局組成。根據(jù)工

作需要，經(jīng)聯(lián)席會(huì)議研究確定，可增加成員單位。多規(guī)主要涉

及這9個(gè)部門的空間性規(guī)劃。

3.2多規(guī)合一

為促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，中央提出“多規(guī)合一”的要求。

在2013年12月12-13日舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，習(xí)近平

總書記指出：“在縣市通過探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利

用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個(gè)縣市一本規(guī)

劃、一張藍(lán)圖，持之以恒加以落實(shí)”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃

（2014－2020年）》中提出：“加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

規(guī)劃、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)

設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”?！渡鷳B(tài)

文明體制改革總體方案》中提出“支持市縣推進(jìn)“多規(guī)合一”，

統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步形成一個(gè)市縣一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)

圖”。中央城市工作會(huì)議、國家“十三五”規(guī)劃綱要中均提出

開展市縣“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”工作的要求?！蹲》亢?/p>

城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于做好新時(shí)期城市總體規(guī)劃編制工作的

通知》指出堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域覆蓋，落實(shí)“多規(guī)合一”，統(tǒng)

籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)，著力解決城市病等突出問題?！妒〖?jí)空

11

間規(guī)劃試點(diǎn)方案》中將省級(jí)層面的“多規(guī)合一”定義為空間規(guī)

劃，并基于此提出指導(dǎo)省級(jí)空間規(guī)劃的要求。

相關(guān)學(xué)者提出“多規(guī)合一”定義?！锻苿?dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展——廈門市開展“多規(guī)合一”

改革的思考與實(shí)踐》（《城市規(guī)劃》2015.06）（王蒙徽）將

“多規(guī)合一”是利用信息化手段建立統(tǒng)一的城市空間規(guī)劃體

系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的方法和平臺(tái)?！丁叭?guī)合一”：探索空間

規(guī)劃的秩序和調(diào)控合力》（《城市規(guī)劃》2015.01）（朱江）

提出“三規(guī)合一”具體指國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、

土地利用總體規(guī)劃基于城鄉(xiāng)空間的銜接與協(xié)調(diào)，是合理布局城

鄉(xiāng)空間、有效配置土地資源、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、提高政

府行政效能的手段。

四部委28個(gè)試點(diǎn)也對(duì)“多規(guī)合一”概念進(jìn)行了界定。如開

化提出“多規(guī)合一”的定義，是指將國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合

到一個(gè)區(qū)域上，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有

各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。

基于以上分析，本標(biāo)準(zhǔn)提出“多規(guī)合一”定義。

3.3功能片區(qū)

市域?qū)哟沃碌?、編制功能片區(qū)規(guī)劃的空間單元。向上承

接城市總體規(guī)劃，向下指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制。

3.4發(fā)展單元

功能片區(qū)層次之下的、編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的空間單元。

12

3.5資源環(huán)境承載能力

資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)定義引用自《資源環(huán)境承載能力監(jiān)

測預(yù)警技術(shù)方法（試行）》。

3.6國土空間開發(fā)適宜性

唐常春等(2012)認(rèn)為，國土空間開發(fā)適宜性是指一定地域

范圍的國土空間承載工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的適宜程度；喻忠磊

（2015）國土空間開發(fā)適宜性是指由一定地域空間的資源環(huán)境

承載力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與潛力所決定的、其承載城鎮(zhèn)化和工業(yè)

化發(fā)展的適宜程度”。劉豐有（2014）國土空間開發(fā)適宜性是

指特定國土空間承載工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的適宜程度，是根據(jù)國土

空間的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，研究國土空間對(duì)預(yù)定用途適宜與

否、適宜程度以及限制狀況。

3.7生態(tài)空間

三區(qū)三線。2014年8月國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源

部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)“關(guān)于開展市縣

‘多規(guī)合一’試點(diǎn)工作的通知”中要求市縣“多規(guī)合一”劃定

城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線。2014年12

月，國家發(fā)改委和環(huán)保部在“國家發(fā)展改革委環(huán)境保護(hù)部關(guān)

于進(jìn)一步推動(dòng)市縣‘多規(guī)合一’試點(diǎn)工作的通知”中要求在市

域范圍劃分生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三個(gè)空間。2015年9月21日中共

中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出：市

縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)主體功能定位和省級(jí)空

間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)

13

建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、

草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界。2017年1月，中共中

央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，提

出：以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析城鄉(xiāng)空間本底

條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基

本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（稱“三區(qū)三線”）。以上兩個(gè)文件由

“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”演進(jìn)為“城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生

態(tài)空間”，突出了農(nóng)業(yè)的重要作用，本規(guī)范采用最新的“三區(qū)

三線”提法?！缎聲r(shí)期城市總體規(guī)劃編制要點(diǎn)和要求》（暫行）

提出“在市域?qū)哟我?guī)劃中，合理確定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空

間比例與布局”的要求。

生態(tài)保護(hù)紅線。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦

公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》提出：

生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主

體功能的城鄉(xiāng)空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘

涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居

民海島等。國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2477號(hào)）指出：

生態(tài)空間是主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)功能的地域,以

自然生態(tài)為主,包含一些零散分布的村落。本規(guī)范采用較新文

件《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》的提法。

14

3.8農(nóng)業(yè)空間

國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改

革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2477號(hào)）指出：農(nóng)業(yè)空

間,是主要承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的地域,以田園風(fēng)

光為主,分布著一定數(shù)量的集鎮(zhèn)和村莊。

3.9城鎮(zhèn)空間

《國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃

改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2477號(hào)）指出：城

鎮(zhèn)空間是重點(diǎn)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的地域,包括已經(jīng)

形成的城鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)以及一定規(guī)模的開發(fā)

園區(qū)。

3.10生態(tài)保護(hù)紅線

通過紅線(控制線)的劃定保護(hù)重要的生態(tài)功能，促進(jìn)保護(hù)

空間的多規(guī)合一全國各地進(jìn)行了探索。廣州市“三規(guī)合一”、

廈門市多規(guī)合一中在市域范圍劃定了生態(tài)控制線，統(tǒng)一了保護(hù)

要素和保護(hù)空間。市縣“多規(guī)合一”28個(gè)試點(diǎn)也劃定了生態(tài)控

制線或者生態(tài)保護(hù)紅線。

對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)概念，地方層面也有較多研究。其中

《廣東省生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》中生態(tài)控制線是指為了保障生

態(tài)安全，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性，防止城市建設(shè)無序

蔓延，在適應(yīng)合理環(huán)境承載力的前提下，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)

和本條例的規(guī)定劃定并公布的生態(tài)保護(hù)范圍界限。

15

在國家層面，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》提出：生態(tài)保護(hù)紅線是

指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格

保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，通

常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)

固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流

失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。環(huán)

保部《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》提出生態(tài)保護(hù)紅線是指依

法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的

嚴(yán)格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線。

3.11永久基本農(nóng)田

根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，基本農(nóng)田是指按照一

定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)建設(shè)用地

的預(yù)測，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃而確定的不得占用的耕地。根

據(jù)《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作

的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128號(hào)）提出：結(jié)合土地利用總

體規(guī)劃調(diào)整完善、城市開發(fā)邊界劃定，抓緊開展調(diào)查摸底、核

實(shí)舉證，要確保城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地、已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部

納入永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)。國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一

步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128

號(hào)）提出：切實(shí)將優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格特殊

16

保護(hù)，夯實(shí)國家糧食安全基礎(chǔ)。最新的文件突出將優(yōu)質(zhì)耕地切

實(shí)納入永久基本農(nóng)田劃定范圍。

3.12城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

（1）概念起源和國際經(jīng)驗(yàn)。開發(fā)邊界思想最早起源于19

世紀(jì)英國的綠帶政策，即在中心城區(qū)外圍設(shè)立永久性綠帶以限

制城市的發(fā)展；20世紀(jì)中期，為應(yīng)對(duì)城市蔓延現(xiàn)象所帶來的社

會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題，美國塞勒姆市首次提出了城市增長邊界

（UrbanGrowthBoundary）的概念，是指劃定城市與農(nóng)村地

區(qū)之間的界線，用于限制城市地區(qū)的增長。

（2）政策要求和實(shí)踐探索。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議

要求“根據(jù)區(qū)域自然條件，科學(xué)設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度，盡快劃定每個(gè)

城市特別是特大城市開發(fā)邊界”，并明確劃定城市開發(fā)邊界的

重要目的之一是促進(jìn)“城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定

城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”；2014年7月，住建部和國

土部開展北京、上海等14個(gè)城市開發(fā)邊界劃定試點(diǎn)工作。根據(jù)

14個(gè)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)分析，北京、上海、南京認(rèn)為城市開發(fā)邊

界是城市集中建設(shè)區(qū)范圍邊界，深圳、廈門認(rèn)為城市開發(fā)邊界

是城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)擴(kuò)展的極限邊界，鄭州市認(rèn)為城市開發(fā)邊界是隨

著城市發(fā)展階段不同而動(dòng)態(tài)調(diào)整的彈性管控邊界；在管控對(duì)象

上，有8個(gè)城市劃定了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，包括中心城、新城、鎮(zhèn)

以及獨(dú)立建設(shè)用地邊界，5個(gè)城市劃定城市開發(fā)邊界，包括中

心城區(qū)及組團(tuán)的開發(fā)邊界，1個(gè)城市劃定了城鄉(xiāng)開發(fā)邊界，包

17

括城市、城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地邊界。綜合上述實(shí)踐，14個(gè)試點(diǎn)

城市的共識(shí)包括兩點(diǎn)：一是全域劃定，在概念上明確為城鎮(zhèn)開

發(fā)邊界，重點(diǎn)劃定中心城、新城、區(qū)縣政府駐地、鎮(zhèn)以及獨(dú)立

建設(shè)用地邊界；二是開發(fā)邊界聚焦建設(shè)與非建設(shè)的管理邊界，

兼具保護(hù)和引導(dǎo)功能，是控制城市空間蔓延、提高土地集約利

用水平、保護(hù)資源生態(tài)環(huán)境、引導(dǎo)城市合理有序發(fā)展的公共政

策工具，是城市建設(shè)與非建設(shè)的重要控制性邊界線。

（3）相關(guān)概念。目前我國空間規(guī)劃體系中的邊界管理類

工具有土地利用規(guī)劃的“三界四區(qū)”、城鄉(xiāng)規(guī)劃的“三區(qū)四線”

等，其中與開發(fā)邊界比較接近的概念有兩個(gè)：一是土地利用規(guī)

劃的擴(kuò)展邊界，2008年國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國土地利用總體規(guī)

劃綱要》要求“實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制”，是為適應(yīng)

城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的不確定性，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外劃定

城、鎮(zhèn)、村、工礦建設(shè)規(guī)劃期內(nèi)可選擇布局的范圍邊界，是允

許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)合集的邊界。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間增

長邊界，2006年原建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》首次提

出“研究中心城區(qū)空間增長邊界，提出建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用

地范圍”，其空間增長邊界是指中心城區(qū)規(guī)劃期內(nèi)的建設(shè)用地

范圍。

（4）文獻(xiàn)研究。林堅(jiān)、劉烏蘭（2014年）對(duì)城市開發(fā)邊

界類似的概念進(jìn)行了梳理，將其分為四類：一是城市形態(tài)控制

線，劃定城市建設(shè)空間集中開發(fā)區(qū)域的邊界，例如英國倫敦綠

18

帶、我國城市總體規(guī)劃建設(shè)用地邊界、土地利用總體規(guī)劃的規(guī)

模邊界；二是城市發(fā)展彈性邊界，劃定城市未來一定年限潛在

發(fā)展空間邊界，例如美國波特蘭城市增長邊界、我國土地利用

總體規(guī)劃中的擴(kuò)展邊界；三是城鄉(xiāng)地域分界，劃定城市區(qū)域與

鄉(xiāng)村區(qū)域的邊界，例如臺(tái)灣都市計(jì)劃區(qū)邊界、早期的美國城市

增長邊界、日本城市化地區(qū)邊界；四是城市建設(shè)底線，劃定城

市建設(shè)開發(fā)活動(dòng)的絕對(duì)禁建區(qū)域，例如深圳基本生態(tài)控制線、

北京限建區(qū)規(guī)劃的禁建區(qū)。并在此基礎(chǔ)上提出開發(fā)邊界的本質(zhì)

是用以控制城市蔓延的技術(shù)手段和政策工具，中國特色的城市

開發(fā)邊界可以理解為城市（中心城區(qū)）、鎮(zhèn)總體規(guī)劃控制范圍

內(nèi)各類城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地開發(fā)邊界，它具有兩方面的屬性，

既要保證生態(tài)安全和自然環(huán)境的良好，控制城市的發(fā)展規(guī)模，

也要滿足一定時(shí)期內(nèi)城市建設(shè)的發(fā)展要求，為城市發(fā)展預(yù)留出

“擬發(fā)展區(qū)”。董祚繼（2014年）認(rèn)為城市開發(fā)邊界的主要目

的是控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)布局，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。殷會(huì)良等

（2017年）認(rèn)為城市開發(fā)邊界是一定時(shí)期內(nèi)可以進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)

和集中建設(shè)的地域空間邊界。

綜合上述分析，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的定義應(yīng)當(dāng)包含以下要求：

一是重點(diǎn)限定城鎮(zhèn)集中建設(shè)的區(qū)域邊界；二是兼具保護(hù)和引導(dǎo)

功能；三是滿足一定時(shí)期內(nèi)城市建設(shè)的發(fā)展要求。

4總則

4.1工作目標(biāo)

19

以信息平臺(tái)為支撐，通過統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)劃統(tǒng)籌，理順空間

事權(quán)關(guān)系，促進(jìn)構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，為實(shí)現(xiàn)十九大提出

的“自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)

修復(fù)職責(zé)、城鄉(xiāng)污染排放監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)相統(tǒng)一”，推進(jìn)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

4.2工作任務(wù)

通過規(guī)劃編制形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，通過規(guī)劃實(shí)施推

進(jìn)實(shí)施監(jiān)督，以信息平臺(tái)支撐規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)編制、實(shí)施、管

理全流程的“多規(guī)合一”。

規(guī)劃編制。在保障坐標(biāo)體系、分類標(biāo)準(zhǔn)一致的基礎(chǔ)上，通

過協(xié)調(diào)現(xiàn)狀和規(guī)劃差異，統(tǒng)一現(xiàn)狀、目標(biāo)指標(biāo)和空間布局，形

成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域覆蓋、要素疊加的一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖和可

量化、可考核的指標(biāo)體系。

規(guī)劃實(shí)施。以一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖和一套指標(biāo)體系為依托，

建立實(shí)施監(jiān)督體系，在空間和時(shí)間上統(tǒng)籌引導(dǎo)建設(shè)、交通、水

利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等部門建設(shè)、利用和保護(hù)行為，以系統(tǒng)

思維推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)城市和諧發(fā)展。

信息平臺(tái)支撐。整合空間資源和要素，建設(shè)互聯(lián)互通、數(shù)

據(jù)共享、協(xié)同管控、并聯(lián)審批、智慧管理、監(jiān)督考核和動(dòng)態(tài)更

新的信息管理平臺(tái)，支撐統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)劃統(tǒng)籌工作。

4.3編制原則

4.3.1政府統(tǒng)籌，多方協(xié)同

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多規(guī)合一工作涉及對(duì)各部門規(guī)劃編制、管理、維護(hù)等方面

內(nèi)容的協(xié)調(diào)，在工作組織上應(yīng)突出政府的總體統(tǒng)籌作用，推進(jìn)

各部門的高效合作。此外，從已有的地方標(biāo)準(zhǔn)和地方實(shí)踐看，

多規(guī)合一工作順利開展的關(guān)鍵在于地方政府進(jìn)行充分的組織

保障，成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，多規(guī)各部門參與的工作領(lǐng)

導(dǎo)小組。如國家四部委28個(gè)市縣多規(guī)合一試點(diǎn)中，南海、臨湘、

榆林等市縣均普遍成立了市、區(qū)政府層面的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)

多規(guī)合一進(jìn)行高度統(tǒng)籌，并由發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等專業(yè)

部門共同參與，緊密協(xié)作。因此，本標(biāo)準(zhǔn)制定原則應(yīng)突出政府

統(tǒng)籌，多方協(xié)同。

4.3.2綜合評(píng)價(jià)，戰(zhàn)略引領(lǐng)

根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《省級(jí)空間規(guī)劃試

點(diǎn)方案》要求，空間規(guī)劃（多規(guī)合一）編制前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資源環(huán)

境承載能力評(píng)價(jià)以及國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，在規(guī)劃內(nèi)容上

明確了空間規(guī)劃編制首先應(yīng)確定發(fā)展戰(zhàn)略定位。因此，在多規(guī)

合一編制過程中應(yīng)強(qiáng)化科學(xué)評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略先行的原則。此外，多

規(guī)合一應(yīng)當(dāng)豎立統(tǒng)一的戰(zhàn)略目標(biāo)，作為引導(dǎo)多規(guī)合一的重要方

向。另外從地方實(shí)踐看，廈門市、寧夏自治區(qū)等地區(qū)均采取戰(zhàn)

略為引領(lǐng)，并形成了相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)。廈門市以共識(shí)性的“美

麗廈門”為戰(zhàn)略引領(lǐng)，相繼開展了三規(guī)合一與多規(guī)融合工作。

寧夏自治區(qū)空間規(guī)劃試點(diǎn)編制中充分重視“雙評(píng)價(jià)”和“空間

戰(zhàn)略”的制定，并通過自治區(qū)、市縣兩級(jí)多輪互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)空

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間資源配置要求的統(tǒng)一落實(shí)。因此，本原則制定考慮了國家政

策與地方實(shí)踐的銜接。

4.3.3堅(jiān)守底線，全域管控

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出制定各類空間要素管

控的邊界是開展多規(guī)合一、形成“一張藍(lán)圖”的重要體現(xiàn)。國

家四部委28個(gè)市縣試點(diǎn)中，在處理多規(guī)空間差異、制定管制規(guī)

則方面均提出強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)底線、發(fā)展上限的強(qiáng)化管控原則。如

湖南臨湘市試點(diǎn)提出以環(huán)境功能分區(qū)和控制線為空間管控的

框架，引領(lǐng)多規(guī)合一。根據(jù)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》要求，

“堅(jiān)守底線”是重要的工作原則，包括堅(jiān)持國家利益和公共利

益優(yōu)先，把國家經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全等

放在優(yōu)先位置幾方面。此外，因此，基于底線思維強(qiáng)化對(duì)空間

要素資源的管控是多規(guī)合一核心的原則和技術(shù)手段。

4.3.4統(tǒng)籌實(shí)施，有效傳導(dǎo)

根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，應(yīng)合理劃分中

央地方事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)。按照《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，多

規(guī)合一應(yīng)按照統(tǒng)籌推進(jìn)原則，充分發(fā)揮省級(jí)空間規(guī)劃承上啟下

作用，綜合考慮省級(jí)宏觀管理和市縣微觀管控的需求，強(qiáng)化部

門協(xié)作和上下聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，形成改革合力。因此，本

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定工作原則應(yīng)體現(xiàn)理順事權(quán)、聯(lián)動(dòng)實(shí)施。

4.3.5問題導(dǎo)向、體現(xiàn)特色

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)地方實(shí)際，重點(diǎn)解決規(guī)劃編制、管理

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過程存在的矛盾和問題，提出解決方案，因地制宜，滿足地方

規(guī)劃改革需求，體現(xiàn)地方特色。

5規(guī)劃編制

2017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省

級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，明確省級(jí)空間規(guī)劃編制任務(wù)主要包括

明晰規(guī)劃思路、統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)、開展基礎(chǔ)評(píng)價(jià)、繪制規(guī)劃底圖、

編制空間規(guī)劃、搭建信息平臺(tái)六個(gè)方面，從編制內(nèi)容對(duì)省級(jí)空

間規(guī)劃提出了相關(guān)要求：重點(diǎn)圍繞基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)

境共治共保、城鎮(zhèn)密集地區(qū)協(xié)同規(guī)劃建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施均衡

配置等方面的發(fā)展要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡跨行政區(qū)域的空間布局

安排，并在空間規(guī)劃底圖上進(jìn)行有機(jī)疊加，形成空間布局總圖。

在空間布局總圖基礎(chǔ)上，系統(tǒng)整合各類空間性規(guī)劃核心內(nèi)容，

編制省級(jí)空間規(guī)劃，主要內(nèi)容包括：省級(jí)空間發(fā)展戰(zhàn)略定位、

目標(biāo)和格局，需要分解到市縣的三類空間比例、開發(fā)強(qiáng)度等控

制指標(biāo)，“三區(qū)三線”空間劃分和管控重點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)

體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、資源能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等主要

空間開發(fā)利用布局和重點(diǎn)任務(wù)，各類空間差異化管控措施，規(guī)

劃實(shí)施保障措施等。涉及國家安全和軍事設(shè)施的空間規(guī)劃項(xiàng)目

等，應(yīng)征求有關(guān)部門和軍隊(duì)意見。根據(jù)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方

案》的規(guī)定，提出省級(jí)多規(guī)合一的編制內(nèi)容為“開展資源環(huán)境

承載能力評(píng)價(jià)和空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，

重點(diǎn)統(tǒng)一全省發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、

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基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等規(guī)劃要素進(jìn)行空間布局，開展資源統(tǒng)籌

配置，安排重大建設(shè)項(xiàng)目與工程，提出規(guī)劃實(shí)施保障措施”。

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》

提出“支持市縣推進(jìn)多規(guī)合一，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步

形成一個(gè)市縣一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)圖。市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地

分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)主體功能定位和省級(jí)空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)

空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村

居民點(diǎn)等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、

濕地等的保護(hù)邊界，加強(qiáng)對(duì)城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃?！?/p>

2014年8月26日，國家四部委《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”

試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號(hào)）提出市縣“多規(guī)

合一”試點(diǎn)工作要合理確定規(guī)劃任務(wù)，按照資源環(huán)境承載能力，

合理規(guī)劃引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)

環(huán)境、社會(huì)管理等方面的發(fā)展方向與布局重點(diǎn)；探索整合相關(guān)

規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線

和生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，探

索完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境政策和空間管控措施。

通過系統(tǒng)總結(jié)國家四部委28個(gè)市縣多規(guī)合一試點(diǎn)成果，基

本涵蓋了戰(zhàn)略目標(biāo)、指標(biāo)體系、空間布局、管控規(guī)則、實(shí)施保

障等規(guī)劃內(nèi)容。如湖南臨湘多規(guī)合一成果主要以戰(zhàn)略規(guī)劃為引

領(lǐng)，建立多規(guī)共遵的目標(biāo)和指標(biāo)體系，制定多規(guī)統(tǒng)一的環(huán)境功

能分區(qū)和5條控制線，實(shí)行分區(qū)環(huán)境管控和考核制度；佛山南

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海多規(guī)合一的成果包括了發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略、空間格局與管控、

專項(xiàng)發(fā)展引導(dǎo)與控制、實(shí)施保障與建議等主要內(nèi)容，其中空間

管控深化了四級(jí)地類用途管控；浙江德清多規(guī)合一成果主要以

“戰(zhàn)略綱領(lǐng)+法定控制線”為核心，三統(tǒng)一（目標(biāo)指標(biāo)、控制

線、項(xiàng)目庫），“四類三級(jí)”的控制線體系。

根據(jù)以上分析，“多規(guī)合一”規(guī)劃編制的主要任務(wù)包括差

異分析（現(xiàn)狀差異、規(guī)劃差異等）、基礎(chǔ)研究（開展現(xiàn)狀分析、

資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)、國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)性研

究工作）、目標(biāo)指標(biāo)（戰(zhàn)略目標(biāo)、指標(biāo)體系）、空間布局（三

區(qū)三線）、要素配置（資源統(tǒng)籌、要素布局）等，形成相關(guān)規(guī)

劃成果，包括省級(jí)和市縣級(jí)。

省級(jí)“多規(guī)合一”規(guī)劃成果包括：

規(guī)劃文本。應(yīng)包括基礎(chǔ)評(píng)價(jià)、發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)指標(biāo)、三區(qū)

三線劃定與管控、要素布局、資源統(tǒng)籌、規(guī)劃實(shí)施保障等內(nèi)容。

說明書。對(duì)文本成果相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行說明，重點(diǎn)說明內(nèi)容包

括資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)、國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略目

標(biāo)制定、三區(qū)三線劃定過程、省域生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)

發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施等規(guī)劃要素布局、省域關(guān)鍵性資源統(tǒng)籌配置。

規(guī)劃圖件。應(yīng)包含以區(qū)