程序賦權(quán)：集體產(chǎn)權(quán)改革中的農(nóng)民參與及其權(quán)利階梯-基于山東省兩個(gè)村莊的微觀政治過程考察

【摘要】在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，國家嘗試通過嚴(yán)格的程序規(guī)制村級(jí)組織權(quán)力并賦予農(nóng)民更多參與權(quán)利。但是這一套程序進(jìn)入鄉(xiāng)村微觀政治環(huán)境后就受到多重因素約束。一是地方政府對(duì)村級(jí)組織的依賴，使國家的規(guī)制效果大打折扣。二是地方政府與農(nóng)民缺乏有效聯(lián)系，導(dǎo)致國家程序只能有限賦權(quán)。然而，農(nóng)民的參與權(quán)利雖然處于較低層次，但農(nóng)民的訴求卻可以通過國家所設(shè)定的程序進(jìn)行表達(dá)，并為基層政府或村級(jí)組織所考量?；诖?，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的評(píng)價(jià)不應(yīng)簡單以"是否增進(jìn)民主"來衡量，而更應(yīng)視為以"協(xié)商"推進(jìn)基層有效治理的嘗試?！娟P(guān)鍵詞】集體產(chǎn)權(quán)改革；程序賦權(quán)；農(nóng)民參與；權(quán)利階梯當(dāng)前，廣大農(nóng)村正在推行的集體產(chǎn)權(quán)制度改革是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，甚至被視為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一場“靜悄悄的革命”。為了有效保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利，國家和地方政府制定了嚴(yán)格的程序和步驟，推進(jìn)相關(guān)事項(xiàng)的民主討論、民主決策，以此發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。然而，盡管基層組織在實(shí)踐過程中遵循了嚴(yán)格的改革程序，農(nóng)民也廣泛參與，但是農(nóng)民的廣泛參與卻并未帶來集體經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。那么，這種偏差后的結(jié)果是什么？民主程序與民主一、文獻(xiàn)梳理與問題提出《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中明確指出：“要把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”可以說，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度變遷，更是鄉(xiāng)村治理制度、機(jī)制的重要調(diào)整。對(duì)此，學(xué)界也廣泛關(guān)注，并呈現(xiàn)出兩種一是肯定論。如蔣紅軍、肖濱通過對(duì)廣東省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的調(diào)查，提出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革主要從結(jié)構(gòu)、能力和監(jiān)督三個(gè)方面為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新創(chuàng)造了新的有利條件，提升了鄉(xiāng)村治理能力。[1]Chen、An認(rèn)為，雖然股權(quán)改革在賦予農(nóng)民權(quán)利方面的效果有限，但它確實(shí)有可能使村莊治理更加民主。[2]仝志輝、韋瀟竹從治理主體、治理資源和治理機(jī)制維度考察了集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響，并認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)制度改革在建立個(gè)人和集體的利益相容機(jī)制、實(shí)現(xiàn)多元主體治理方面起到了積極作用。[3]然而，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)村級(jí)組織治理能力的提升并不等于農(nóng)民參與能力的提升。對(duì)此，鄧大才教授認(rèn)為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革只有按照規(guī)則-程序辦事，才能夠有效推動(dòng)改革順利進(jìn)行，由此也形成了“規(guī)則-程序型自治”這一新的治理形態(tài)。[4]但是，嚴(yán)格的程序是如何導(dǎo)致民主治理的，或是否必然導(dǎo)致民主治理，則還缺乏深入研究。二是懷疑論。ChristianLund在對(duì)非洲的研究中發(fā)現(xiàn)，國家權(quán)力的不同介入程度導(dǎo)致了土地產(chǎn)權(quán)在“部落首領(lǐng)”與“土地祭司”之間轉(zhuǎn)移和競爭。[5]換言之，土地產(chǎn)權(quán)的占有歸屬受到國家能力的影響。桂華曾指出，不同地區(qū)的產(chǎn)權(quán)格局與產(chǎn)權(quán)規(guī)則不同，起源于東部沿海這些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案推廣到全國不一定有效。[6]艾云通過對(duì)成都改革的考察發(fā)現(xiàn)，不同層級(jí)組織有不同的改革動(dòng)機(jī)。如成都市政府的邏輯是地方的土地財(cái)政收入最大化，基層政府是完成上級(jí)規(guī)定的目標(biāo)，鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)制度邏輯是集體主義，三者在相互糾葛、碰撞和妥協(xié)。[7]KKan認(rèn)為，股份改革雖然明確了村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的控制權(quán)，但這種權(quán)力的有效行使因權(quán)力集中在精英手中而受到阻礙，股權(quán)可以作為強(qiáng)者攫取集體財(cái)富的工具，而不是弱者的武器。[8]由此可見，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)際效果受到鄉(xiāng)村社會(huì)中政府、村級(jí)組織、鄉(xiāng)村精英、農(nóng)民等不同主體能力的影響。通過已有的分析可以發(fā)現(xiàn)，國家賦予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的嘗試在進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)微觀政治環(huán)境的過程中，可能受到多重因素影響。此時(shí)，農(nóng)民權(quán)利獲取程度如何，對(duì)村級(jí)治理能夠產(chǎn)生怎樣的影響，則還有待進(jìn)一步深入研究。二、國家推動(dòng)與基層行動(dòng)2020年，筆者所在團(tuán)隊(duì)受農(nóng)業(yè)農(nóng)村部委托，對(duì)作為全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整省試點(diǎn)單位的山東省進(jìn)行了第三方評(píng)估調(diào)查。其中，ZQ市和ZC市是研究團(tuán)隊(duì)重點(diǎn)調(diào)查的兩個(gè)縣級(jí)單位。（一）國家推動(dòng)與程序規(guī)范農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，是在國家主導(dǎo)和推動(dòng)下農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系和社會(huì)治理關(guān)系的重要轉(zhuǎn)變。為保障改革的有效推進(jìn)，國家和地方政府制定了嚴(yán)格的程序，確保村級(jí)組織嚴(yán)格遵照程序執(zhí)行。如在ZQ市Z村成立集體經(jīng)濟(jì)組織與設(shè)置股份時(shí)，Z村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了詳盡的改革指導(dǎo)性文件和任務(wù)表。從這一過程中可以看出，一是地方政府對(duì)改革任務(wù)進(jìn)行了明確的程序規(guī)定，細(xì)化到了每一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的具體工作以及工作要求。如對(duì)于成立集體經(jīng)濟(jì)組織與設(shè)置股份的工作，要求Z村組織3次選舉、4個(gè)環(huán)節(jié)、5份文件、6個(gè)公示公告、7次會(huì)議，在8天時(shí)間內(nèi)完成（如表1所示）。二是地方政府對(duì)改革過程的直接控制，如對(duì)于股份合作社管理文件的起草、股份合作社管理人員的擬定，由包片領(lǐng)導(dǎo)、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、包村干部等參與商定。三是對(duì)改革過程的直接監(jiān)督。如村民代表會(huì)議審議通過的《股權(quán)設(shè)置實(shí)施辦法》《股份量化實(shí)施辦法》以及董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)候選人名單等都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)批復(fù)后表1Z村成立集體經(jīng)濟(jì)組織與設(shè)置股份的要求（二）ZQ市Z村：村莊福利分配與“精致設(shè)股”ZQ市Z村有655戶，共有戶籍人口2851人。1991年，Z村開始建立蔬菜交易市場，近年來每年能夠?yàn)榇寮w帶來200余萬元的收入。2010年，Z村啟動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，2016年的村民上樓率達(dá)到70%。2012年，Z村將全村1800多畝土地流轉(zhuǎn)到村黨支部領(lǐng)辦的專業(yè)合作社，以戶為單位，每戶每年分紅1000元。但由于村民家庭人口變化，且分紅標(biāo)準(zhǔn)長期沒有進(jìn)行調(diào)整，村民產(chǎn)生了不滿情緒。同時(shí)，Z村下轄的小下河自然村因社區(qū)住宅樓建設(shè)等占用土地，導(dǎo)致村民幾乎全部成了“失地農(nóng)民”，無法享受土地分紅。Z村作為ZQ市試點(diǎn)村之一，從2018年6月13日開始，分別召開村“兩委”會(huì)、黨員大會(huì)和村民小組長會(huì)，表決成立了改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組和專項(xiàng)工作小組。6月29日，Z村召開村民代表會(huì)議，討論了會(huì)前征集到的村民意見，并表決通過了領(lǐng)導(dǎo)小組制定的《清產(chǎn)核資工作方案》《成員界定工作方案》等。9月29日，Z村召開村民代表大會(huì)通報(bào)了《清產(chǎn)核資報(bào)告》，并在村內(nèi)進(jìn)行公示。11月16日，Z村根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的模版制定了《股權(quán)設(shè)置實(shí)施辦法》等文件，并將擬定的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)候選人名單報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行多部門聯(lián)審，并于第二日召開村民代表大會(huì)表決通過。其后，按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員6%的比例要求，選舉產(chǎn)生股東代表124人。其中，54名村民代表全部當(dāng)選為股東代表，另外70人為新入在股權(quán)設(shè)置上，Z村設(shè)置有人口股、精神文明股等7種股權(quán)。其中，村經(jīng)濟(jì)組織成員每人享有一股人口股，以此消除無地農(nóng)戶和多人家庭的不滿。分紅金額以每年1000元的土地入股分紅為標(biāo)準(zhǔn)金，并根據(jù)村莊營收動(dòng)態(tài)調(diào)整。夕陽紅股面向60歲以上老年人發(fā)放，每人每月100元。關(guān)愛老人股針對(duì)80歲以上老年人，每人每年200元。扶貧股針對(duì)當(dāng)年大病人員及困難人員給予不定額幫扶。特殊貢獻(xiàn)股針對(duì)在本村工作多年后退休的村“兩委”干部，根據(jù)其任職年限和貢獻(xiàn)大小分別給予不同的金額。精神文明股主要依托“十星級(jí)文明戶”評(píng)選，獲得十顆星的家庭每年獎(jiǎng)勵(lì)200元。光榮股主要針對(duì)升學(xué)和參軍入伍人員，如參軍入伍每人一次性發(fā)放500元，學(xué)生考上本科學(xué)校的每人一次性發(fā)放2000（三）ZC市C村：國家資源輸入與“統(tǒng)一設(shè)股”ZC市C村目前有147戶，共有戶籍人口571人，村曾經(jīng)是一個(gè)無產(chǎn)業(yè)、無集體資產(chǎn)、無年輕勞動(dòng)力的“三無村”。2017年，ZC市在C村附近投資3億元建起占地5200畝的田園綜合體項(xiàng)目。C村共計(jì)出租1146畝土地給田園綜合體項(xiàng)目。其中，900余畝為村民承包土地，村集體通過整理“四荒地”新增200畝土地，每年增加集體收入16萬元。同年，C村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)邀請(qǐng)藝術(shù)家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行“藝術(shù)鄉(xiāng)村建設(shè)”的考察，并最終將C村作為“藝術(shù)鄉(xiāng)建”示范點(diǎn)。為此，ZC市先后投入兩千余萬元對(duì)C村人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等進(jìn)行改善。2018年5月，C村開始進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，根據(jù)政府部門的指導(dǎo)，制訂了改革工作方案，并成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和專項(xiàng)工作小組。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組由村支部書記任組長、村會(huì)計(jì)任副組長，其他成員包括村計(jì)生主任、村出納員和一位村民代表；專項(xiàng)工作小組組長由村支書、村會(huì)計(jì)和出納員三人交叉擔(dān)任。根據(jù)ZC市統(tǒng)一部署，C村清產(chǎn)核資經(jīng)過了“清賬務(wù)、清資產(chǎn)、清債務(wù)、審資產(chǎn)、出報(bào)告、張榜公示”六個(gè)步驟。清產(chǎn)核資結(jié)果在獲得三分之二以上入戶征求戶代表同意后，上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組備案。對(duì)于成員資格認(rèn)定，C村召開村民代表會(huì)議，認(rèn)為村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份較為穩(wěn)定、特殊情況較少，決定將“戶籍”作為認(rèn)定集體成員的標(biāo)準(zhǔn)。在股權(quán)設(shè)置與管理上，C村按照ZC市統(tǒng)一指導(dǎo)方案，設(shè)置了5%的集體股和95%的成員股，成員股采取“一人一股”制。根據(jù)入戶征求意見記錄，C村共有常住戶146戶，入戶120戶，同意戶120戶。這一數(shù)據(jù)與成員身份界定征求意見的數(shù)據(jù)等完全一致。股份合作社成立后，村級(jí)組織與合作社采取“兩塊牌子、一套班子”的方式運(yùn)營，其中，村支部書記、會(huì)計(jì)和婦女主任三人兼任合作社理事長可見，無論是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好的Z村，抑或是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為薄弱的C村，在國家的積極推動(dòng)下，都遵循著嚴(yán)格復(fù)雜的程序推進(jìn)改革。這其中，國家權(quán)力的介入程度而非村民利益分歧、村民改革愿望等成為啟動(dòng)改革的決定性因素。三、改革程序中的國家、集體與農(nóng)民鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)改制不僅會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深刻的影響，也給鄉(xiāng)村社會(huì)的民主化和法制化管理創(chuàng)造條件，帶來新的希望。[9]毫無疑問，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是重構(gòu)國家、村級(jí)組織、農(nóng)民關(guān)系的一次嘗試。但是，國家的改革嘗試在基層社會(huì)面臨多重因素的制約。（一）農(nóng)民權(quán)利的獲取農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是保障農(nóng)民民主權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但是，由于集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策體系相對(duì)復(fù)雜，村民對(duì)改革政策缺乏了解，呈現(xiàn)出被動(dòng)參與的狀態(tài)。嚴(yán)格的程序要求讓農(nóng)民的知情權(quán)得到有效保障。從改革程序設(shè)定來看，成員身份認(rèn)定要求必須通過入戶形式進(jìn)行確認(rèn)，同時(shí)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的組建、清產(chǎn)核資結(jié)果確認(rèn)、成員身份認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置、股份合作社章程等也需要召開代表會(huì)議或入戶征求意見。如在C村，在改革宣傳、成員身份界定、股份量化三個(gè)環(huán)節(jié)都采取了“入戶”征求意見的方式。此外，包括改革方案與領(lǐng)導(dǎo)小組名單、清產(chǎn)核資報(bào)告、成員身份認(rèn)定辦法、資產(chǎn)量化方案、股權(quán)設(shè)置方案、合作社章程以及管理人員、第一次股東代表會(huì)議紀(jì)要等內(nèi)容都要在村內(nèi)進(jìn)行公示，讓村民知悉改革工作內(nèi)容。嚴(yán)格的程序也讓農(nóng)民表達(dá)權(quán)能夠得到一定程度的實(shí)現(xiàn)。如在Z村召開集體產(chǎn)權(quán)改革第一次村民代表會(huì)議時(shí)，49名村民代表參會(huì)，并就會(huì)前征集到的100多條村民意見“一一商議，確定一條過一條”。但是，提出意見的村民并未出席此次會(huì)議，也未參與討論。同樣，在Z村人員認(rèn)定方案公示后，曾有20多名非農(nóng)業(yè)戶口的村民到村部詢問是否可以將他們納入村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而在集體經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)較少的C村，該村在三次入戶征求意見過程中，每次均入戶120戶，但只回收120戶村民的同意簽字，而未征集到“意見”。Z村和C村作為所在地區(qū)的改革試點(diǎn)村，當(dāng)?shù)卣叨戎匾?，甚至下派指?dǎo)員、包村干部等“駐扎指導(dǎo)”。國家的強(qiáng)力介入，保障了村莊嚴(yán)格依據(jù)程序規(guī)則推進(jìn)改革，使農(nóng)民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)得到充分保障。但是，這一過程卻鮮見村民直接參與決策與管理。如Z村召開股東大會(huì)時(shí)，包村干部、督導(dǎo)員及三資中心工作人員現(xiàn)場監(jiān)督指導(dǎo)，會(huì)議嚴(yán)格按照集體產(chǎn)權(quán)改革辦公室規(guī)定的會(huì)議程序進(jìn)行。在C村清產(chǎn)核資過程中，主要是鎮(zhèn)、村干部主導(dǎo)，村民基本上是從公示的財(cái)務(wù)欄中了解到清產(chǎn)核資結(jié)果，對(duì)清產(chǎn)核資的過程了解甚少。（二）村“兩委”的角色集體產(chǎn)權(quán)制度改革是國家對(duì)村級(jí)組織控制集體經(jīng)濟(jì)權(quán)力的一種稀釋，并在治理結(jié)構(gòu)上形成“三駕馬車”分工治理的局面。將村民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)明確為股份，加強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)的中心地位，并使之成為村莊精英、村級(jí)組織競爭的中心場域。[10]但是從筆者調(diào)查的案例來看，村“兩委”所遭遇的“競爭”極為有限。首先，在改革主體上，村“兩委”是實(shí)施改革的核心力量。在當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”的格局下，國家行政組織并不能直接操作村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的改革。村集體位于小鄉(xiāng)村對(duì)接大國家的中間環(huán)節(jié)，其能否使小鄉(xiāng)村與大國家實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接是鄉(xiāng)村治理能否成功的關(guān)鍵。[11]因此，改革實(shí)施的主體位置被具有較強(qiáng)組織性且能夠服從政府統(tǒng)一調(diào)度的村兩委所占據(jù)。在C村，其改革領(lǐng)導(dǎo)小組由村支書任組長、村會(huì)計(jì)為副組長，成員主要為村計(jì)生主任、村出納員等，專項(xiàng)工作小組組長則由村支書、村會(huì)計(jì)和出納員三人交叉擔(dān)任。在Z村，經(jīng)過村民第一次授權(quán)后，整個(gè)改革過程主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”成員討論決定。如相關(guān)改革方案、候選人員名單等，均一次性獲得表決通過，并未因村民的意見或質(zhì)疑而進(jìn)行調(diào)整。其次，在改革內(nèi)容上，村“兩委”能夠左右改革規(guī)則的設(shè)定。從Z村改革方案的擬定過程來看，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”共同商定改革方案內(nèi)容以及候選人名單。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”商定的內(nèi)容需要經(jīng)過村民代表會(huì)議通過并進(jìn)行公示，但是在村民與村級(jí)組織未完全對(duì)抗沖突的情況下，村民無法對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行制約。因此，在改革過程中甚至出現(xiàn)村民意見缺失的情況。而在C村，資產(chǎn)量化工作中就存在著資產(chǎn)選擇性量化的情況。在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，C村并沒有對(duì)2014年清理出來的200多畝集體“四荒地”進(jìn)行量化，也沒有對(duì)“三清一增”新增的8畝土地進(jìn)行量化。最后，在改革成果上，村“兩委”延續(xù)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的控制。在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)占有權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)等得到確認(rèn)。如Z村和C村在產(chǎn)權(quán)改革后均頒發(fā)股權(quán)證書，明確了每戶村民的占股額度。同時(shí)，Z村改革后，村民土地租金由1000元/每畝每人上升到1150元/每畝每人。但是，集體經(jīng)濟(jì)組織具體的經(jīng)營管理活動(dòng)仍然由村“兩委”所掌控，普通村民并不能有效介入。如在Z村，村集體經(jīng)濟(jì)組織的5位董事會(huì)成員分別由村黨總支書記、黨總支委員、本部黨支部書記、村主任、村委委員擔(dān)任，監(jiān)事會(huì)委員則由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員兼任。因此，村民名義上享受收益分配權(quán)，但有多少收益、收益如何分配等，村民往往缺乏決定權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)于農(nóng)民而言只是有限的賦權(quán)和被動(dòng)的參與，對(duì)于村級(jí)組織而言則是一場重要的治理調(diào)試。一方面，村級(jí)組織可以借助改革將農(nóng)民利益訴求融入新的制度設(shè)計(jì)中。如Z村成員身份界定、股權(quán)設(shè)置的創(chuàng)新，是村級(jí)組織為化解村莊矛盾主動(dòng)設(shè)計(jì)的結(jié)果，而非農(nóng)民決策的結(jié)果。與此相對(duì)，C村治理矛盾的相對(duì)緩和與農(nóng)民利益表達(dá)相對(duì)較弱，導(dǎo)致改革呈現(xiàn)“走程序”狀態(tài)。另一方面，村級(jí)組織借助改革將集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為合法治理工具。如Z村對(duì)股權(quán)設(shè)置的創(chuàng)新，實(shí)際又是作為解決贍養(yǎng)老年人、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、改善村干部福利等問題的工具。（三）國家理想的落地推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的重要舉措。但是，改革后農(nóng)民如何看待集體經(jīng)濟(jì)，是否因此發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟(jì)，這些是衡量國家改革理想落實(shí)效果的重農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，是國家對(duì)農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)制度的一次重要調(diào)整，國家嘗試以股份量化到戶、到人的形式，變“共同所有”為“按份共有”，以此明確農(nóng)民的集體產(chǎn)權(quán)權(quán)利。但是，對(duì)于村民而言，村莊集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果很大程度上又源于國家的扶持或村干部的經(jīng)營，而非村民貢獻(xiàn)。如Z村在集體產(chǎn)權(quán)改革過程中專門設(shè)置“貢獻(xiàn)股”，其享受對(duì)象就是村“兩委”干部，特別是退休的村“兩委”干部。其中，享受“貢獻(xiàn)股”的袁某發(fā)、李某賢和袁某林等都在村“兩委”工作20年以上，袁某林更是自1972年到2017年連續(xù)45年擔(dān)任村黨支部（黨總支）書記。因此，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，農(nóng)民將集體經(jīng)濟(jì)看成是一種福利分配，而非視為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利與治理權(quán)利。作為一種福利，是村集體自上而下的給予。作為一項(xiàng)權(quán)利，則賦予村民自下而上索取的正當(dāng)性。因此，村民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員關(guān)注的是分配的公平性，而非參與管理的權(quán)利有無問題。如在Z村，村莊雖有數(shù)量較大的集體資產(chǎn)，但村民覺得“東西都是村里的，不是自己的”。村民小組組長李廣山表示：“入戶宣傳的時(shí)候，直接告訴他們要提高分紅了，老年人好處更多了，大家就來精神了。”在C村，盡管近年來地方政府注入大量資源，但村民不認(rèn)為這屬于村民共有的集體此外，作為國家權(quán)力強(qiáng)力推進(jìn)的改革，也存在權(quán)力約束本身的不足。如農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革遵循著嚴(yán)格的程序，但是，嚴(yán)格的程序并不能夠窮盡地方特殊性，必須讓地方有“因地制宜”自主探索的空間。在地方政府積極作為的情況下，“因地制宜”可能是改革創(chuàng)新的源泉。而在地方政府不愿作為或無力作為的情況下，“因地制宜”也可能導(dǎo)致“簡化執(zhí)行”的結(jié)果。在上級(jí)考核的壓力下，地方政府扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的捷徑是大量投入財(cái)政資源，雖然短期增加了賬面上的村集體經(jīng)濟(jì)收入，卻并沒有、也不可能從根本上改變村集體經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性困境。[12]在ZC市，該市曾規(guī)定，“股權(quán)設(shè)置原則上只設(shè)個(gè)人股，實(shí)行一人一股制。鼓勵(lì)各經(jīng)聯(lián)社（居委會(huì)）在充分尊重群眾意愿前提下探索創(chuàng)新股權(quán)設(shè)置辦法?！钡珡膶?duì)該市的調(diào)查結(jié)果來看，各集體經(jīng)濟(jì)組織均采取一人一股制，并未結(jié)合農(nóng)民的意見而創(chuàng)新其他股權(quán)設(shè)置方式。在C村，雖然建立了完善的股份合作社議事、財(cái)務(wù)、分配等制度，但實(shí)際上村委會(huì)與股份合作社是“兩塊牌子、一套班子”，村民幾乎不會(huì)參與股份合作社的經(jīng)營決策、管理運(yùn)營等?？梢?，嚴(yán)格程序可以在是否改革、改革方向等方面確?；鶎咏M織執(zhí)行，但是，并不能對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織如何發(fā)展、如何分配等微觀內(nèi)容由此可見，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，“國家—村級(jí)組織—農(nóng)民”三大主體之間的關(guān)系并非如已有理論所預(yù)想的那樣，而是在實(shí)踐過程中發(fā)生結(jié)構(gòu)性變異（如圖1所示）。其一，國家控制的嘗試受到地方簡化執(zhí)行的影響。股份制改革應(yīng)被解釋為國家權(quán)力整合的過程，地方政府試圖借此重新獲得對(duì)城市化村莊的控制權(quán)。[13]但是，國家并非“鐵板一塊”，中央政府的助推不等于基層政府的自發(fā)行動(dòng)。有相對(duì)獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的地方政府通過各種行政博弈，在中央下放的自主權(quán)基礎(chǔ)上獲得了一個(gè)具有擴(kuò)張性的自主性空間。[14]對(duì)于基層政府而言，其一方面需要在有限時(shí)間內(nèi)完成中央政府要求的改革任務(wù)，另一方面，又需要依賴于村級(jí)組織協(xié)助完成日常基層治理工作。因此，盡管改革程序看似極為嚴(yán)格，但事實(shí)上卻是選擇統(tǒng)一又相對(duì)簡單的改革路徑。其二，國家推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的在于打破村級(jí)組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的壟斷控制，并通過嚴(yán)格的程序讓農(nóng)民有效參與，形成“國家—農(nóng)民”的聯(lián)盟。農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)的成長使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)民主由社會(huì)主義的原則變成了事實(shí)，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的民主化。[15]但是，嚴(yán)格的程序只能構(gòu)建起基本的制度框架，并不能在實(shí)際治理過程中賦予農(nóng)民參與的權(quán)利。事實(shí)上，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革更主要被視為一種福利分配，而非對(duì)治理權(quán)力的重新分配。特別是改革過程中通過“村民授權(quán)”后，農(nóng)民再次被排除在改革過程之外。其三，在村級(jí)組織與村民的關(guān)系上，嚴(yán)格的程序讓村級(jí)組織不得不釋放更多利益。但是，集體產(chǎn)權(quán)改革采取的是“放權(quán)社區(qū)”形式，以此提升政策適應(yīng)性。[16]由于改革過程仍然由村級(jí)組織主導(dǎo)，因此，對(duì)于有哪些利益可以分配、如何分配、分配給誰等問題，仍然由村級(jí)組織所控制。同時(shí)，國家嘗試建立相對(duì)獨(dú)立的“股份合作社”等經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的民主管理，但事實(shí)上股份合作社等組織卻無法獨(dú)立于村級(jí)組織，其管理主體仍然由村級(jí)組織人員所兼任。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格的程序讓村級(jí)組織賦予了村民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)，但更為核心的民主管理、民主決策權(quán)利并未賦圖1集體產(chǎn)權(quán)改革的“理想目標(biāo)”與“現(xiàn)實(shí)狀態(tài)”示意圖四、結(jié)論與進(jìn)一步討論據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，自2014年推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度試點(diǎn)以來，這一改革現(xiàn)已覆蓋全國80%左右的縣（市、區(qū)）。[17]本文選取的案例村莊均為所在地區(qū)試點(diǎn)村莊，得到的政府資源投入和注意力分配遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般村莊。但即使如此，作為“一場靜悄悄的革命”，兩村的集體產(chǎn)權(quán)制度改革也并未立即掀起基層治理的巨大波瀾。其中，有幾個(gè)關(guān)鍵問題需要學(xué)界繼續(xù)予以探究和討論：一是程序執(zhí)行與政策落實(shí)的矛盾問題。行政程序作為現(xiàn)代法治的控權(quán)機(jī)制，既不過于束縛政府行為的手腳，又可防止政府實(shí)施行政行為的恣意、濫權(quán)。[18]在自上而下推行的改革實(shí)踐過程中，嚴(yán)格的程序是促使基層政府和組織對(duì)相關(guān)政策有效執(zhí)行的重要方式。對(duì)“程序規(guī)范”的追求，已經(jīng)滲透到越來越多的改革領(lǐng)域。甚至有學(xué)者認(rèn)為，“程序認(rèn)證”是中國公共政策能夠精準(zhǔn)執(zhí)行的重要原因和機(jī)制[19]。但是，對(duì)程序的追求不應(yīng)忽視程序本身所具有的弊端。一方面，履行程序并不意味著政策的有效落實(shí)，在某些情況下嚴(yán)格的程序反而成為政策執(zhí)行者推卸責(zé)任的手段。另一方面，自上而下的程序規(guī)范在適應(yīng)地方復(fù)雜性過程中，往往難以面面俱到，甚至不得不在地方復(fù)雜性面前讓二是權(quán)利階梯及其有效獲取的問題。公民參與研究專家SherryArnstein曾提出“參與階梯”的概念，其將參與劃分為不參與、象征性參與、權(quán)力性參與三個(gè)等級(jí)和8個(gè)小等級(jí)，且等級(jí)越高，公民參與程度、參與質(zhì)量和對(duì)決策的控制程度就越高[20]。從集體產(chǎn)權(quán)改革過程中農(nóng)民的權(quán)利獲取情況來看，也存在“權(quán)利階梯”現(xiàn)象（如圖2所示）。在集體經(jīng)濟(jì)管理過程中，農(nóng)民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)是相對(duì)較低層次的權(quán)利，而參與管理、決策是更為核心的權(quán)利。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，國家通過嚴(yán)格程序賦權(quán)，只能側(cè)重農(nóng)民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)的賦予。而對(duì)于參與管理、決策等涉及與基層政府、村莊組織分享權(quán)力的問題，則受到基層行動(dòng)者的掣肘，難以簡單通過“賦予”而有效獲取。圖2農(nóng)民參與的權(quán)利階梯與治理效果關(guān)系示意圖農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)取得階段性重要成效。但需要注意的是，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革不僅僅是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能，也對(duì)鄉(xiāng)村治理體系帶來了一定的沖擊。從本文的分析可以得出以下基本結(jié)首先，以“程序”調(diào)整基層權(quán)力結(jié)構(gòu)有其局限性。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，涉及60萬個(gè)村莊，更涉及對(duì)村級(jí)組織既有利益的調(diào)整。而改革能夠迅速推進(jìn)，則離不開嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)。但是，地方政府并非總是處于消極被動(dòng)地位，相反，他們會(huì)通過自主性賦權(quán)主動(dòng)作為、謀求自身行為合法化[21]。國家嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)有兩個(gè)目的，一是規(guī)制村級(jí)組織的權(quán)力，二是賦予農(nóng)民有效參與的權(quán)利。但是，這一套程序進(jìn)入鄉(xiāng)村微觀政治環(huán)境中時(shí)，則受到多重因素的影響。如地方政府對(duì)村級(jí)組織的依賴，使國家的規(guī)制效果大打折扣。同時(shí)，地方政府與農(nóng)民缺乏有效聯(lián)系，導(dǎo)致國家對(duì)農(nóng)民的支持看似強(qiáng)卻實(shí)際弱。在此意義上，“村強(qiáng)民弱”的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)并未因國家推動(dòng)的產(chǎn)權(quán)改革而轉(zhuǎn)其次，以“程序”賦權(quán)有助于提升農(nóng)民協(xié)商能力。總體來看，農(nóng)民在集體產(chǎn)權(quán)改革過程中獲取的是低層次的權(quán)利，無法形成完整的權(quán)利體系。但是，農(nóng)民的訴求卻可以通過國家所設(shè)定的程序進(jìn)行表達(dá)，并為基層政府或村級(jí)組織所考量。因此，在經(jīng)濟(jì)利益相對(duì)復(fù)雜、矛盾沖突更為突出的村莊，其在成員身份認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置等環(huán)節(jié)的主動(dòng)創(chuàng)新上更具動(dòng)力，以此緩和、化解村莊社會(huì)矛盾。盡管最終的選擇決策是在較高的政治行政層次進(jìn)行，農(nóng)民意見只是決策過程的一種輸入，這一過程應(yīng)該被視為一種“協(xié)商”。[22]在此意義上，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是國家推動(dòng)的一場基層協(xié)商治理大試驗(yàn)，是基層社會(huì)治理的一大進(jìn)步。最后，以“程序”推進(jìn)基層民主需轉(zhuǎn)變民主理念。當(dāng)前，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革持“肯定論”的學(xué)者主要關(guān)注的是改革程序?qū)r(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。而“懷疑論”主要考察的是農(nóng)民權(quán)利的實(shí)際獲取。從本文的分析來看，國家嘗試通過改革程序的設(shè)定來推進(jìn)改革過程的民主，但實(shí)踐過程中有其局限性。同樣，盡管在改革結(jié)束后農(nóng)民并未獲取完整的權(quán)利體系，但增進(jìn)了農(nóng)民參與協(xié)商治理的能力和條件。程序民主相對(duì)于本質(zhì)上的民主制度而言是機(jī)制，即保障民主制度實(shí)現(xiàn)的途徑和方法。[23]當(dāng)前，國家對(duì)改革程序的重視，是推進(jìn)程序民主，以此保障和實(shí)現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”這一實(shí)質(zhì)參考文獻(xiàn)[1]蔣紅軍，肖濱.重構(gòu)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——廣東農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的一個(gè)理論解釋[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017（4）：13-21.[2]Chen，An.ThepoliticsoftheshareholdingcollectiveeconomyinChinasruralvillages[J].JournalofPeasantStudies，2016：1-22.[3]仝志輝，韋瀟竹.通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革理解鄉(xiāng)村治理：文獻(xiàn)評(píng)述與研究建議[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019（1）：148-158.[4]鄧大才，張利明.規(guī)則—程序型自治：農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的治理效應(yīng)——以鄂皖贛改革試驗(yàn)區(qū)為對(duì)象[J].學(xué)習(xí)與探索，2018（8）：85-90194.[5]ChristianLund.LocalPoliticsandtheDynamicsofPropertyinAfrica.[M].CambridgeUniversityPress，2008：1-3.[6]桂華.產(chǎn)權(quán)秩序與農(nóng)村基層治理：類型與比較——農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政治分析[J].開放時(shí)代，2019（2）：36-526.[7]艾云.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的多重邏輯——基于成都市農(nóng)村集體土地確權(quán)改革的案例分析[J].學(xué)海，2017（3）：56-62.[8]KanK.AWeaponoftheWeak？Shareholding，PropertyRightsandVillagerEmpowermentinChina[J].TheChinaQuarterly，2018：1-22.[9]項(xiàng)繼權(quán).集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理：南街、向高和方家泉村村治實(shí)證研究[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2002：388.[10]Lanchih，Po.PropertyRightsReformsand