淺議行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金審計(jì)的實(shí)踐探索

財(cái)政專項(xiàng)資金指政府部門下?lián)芙o下級(jí)行政區(qū)域和本級(jí)政府用于指定用途的資金，比如用于發(fā)展公共事業(yè)、用于社會(huì)保障、用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)等。因此，在使用時(shí)，必須堅(jiān)持“專款專用”原則，以更好地發(fā)揮其在社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的推動(dòng)作用。近年來，針對(duì)行政事業(yè)單位發(fā)展，政府所下?lián)艿呢?cái)政專項(xiàng)資金額度逐年增長，如何確保這些專項(xiàng)財(cái)政資金專款專用、安全有效和合法合規(guī)運(yùn)用，如何確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位。審計(jì)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在行政事業(yè)單位使用專項(xiàng)資金時(shí)，應(yīng)充分履行審計(jì)監(jiān)督職能，以確保資金充分利用，避免資金浪費(fèi)和閑置，進(jìn)而促進(jìn)行政事業(yè)單位健康有序發(fā)展。一、行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)監(jiān)督的意義(一)規(guī)范專項(xiàng)資金使用財(cái)政專項(xiàng)資金通常會(huì)被用于與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活息息相關(guān)的事項(xiàng)，比如水利工程、環(huán)保、社會(huì)保障等，這些事項(xiàng)和人民群眾的切身利益密切關(guān)聯(lián)。為了提高資金使用的合法性與合規(guī)性，單位需要在加強(qiáng)內(nèi)部資金管理的同時(shí)，充分利用審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金使用環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)督，加大約束力度，從而確保單位嚴(yán)格按照國家就財(cái)政專項(xiàng)資金使用所出臺(tái)的各項(xiàng)政策規(guī)定規(guī)范化使用，有效地避免違規(guī)使用財(cái)政專項(xiàng)資金的情況出現(xiàn)。(二)提高專項(xiàng)資金使用效益近幾年，財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)監(jiān)督法律法規(guī)的不斷完善，審計(jì)不僅要對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)合規(guī)合法性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，在確保單位規(guī)范化使用財(cái)政資金的同時(shí)，需要提高對(duì)資金使用效益的關(guān)注度。加強(qiáng)信息的收集與整合，客觀評(píng)價(jià)單位財(cái)政資金使用情況，包含資金使用效率、效益和效果，為單位提高資金使用績效提供有力支持。因此，針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度與深度，不斷加大審計(jì)監(jiān)督力度，這也是行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)監(jiān)督的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)。(三)優(yōu)化社會(huì)資源配置和有效利用財(cái)政專項(xiàng)資金的分配和使用，實(shí)際上是社會(huì)資源配置的重要體現(xiàn)。對(duì)行政事業(yè)單位所撥付財(cái)政專項(xiàng)資金使用進(jìn)行監(jiān)督，目的是促進(jìn)專項(xiàng)資金在特定領(lǐng)域能夠發(fā)揮更大的作用，以推動(dòng)特定領(lǐng)域內(nèi)的各項(xiàng)工作的開展，提高資金資源使用效益。在實(shí)際審計(jì)過程中，應(yīng)選擇恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)方法，在保證審計(jì)監(jiān)督工作科學(xué)有效開展的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范和約束行政事業(yè)單位資金使用行為，優(yōu)化資金配置。應(yīng)當(dāng)注意的是，財(cái)政專項(xiàng)資金的利用效率，在一定程度上影響著社會(huì)資源的配置結(jié)構(gòu)，因此，為了確保社會(huì)資源有效使用，提高整體使用效益，就必須合理利用資金，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向和保障基本公共服務(wù)的作用。二、行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金管理的問題(一)專項(xiàng)資金分配缺乏科學(xué)性很多行政事業(yè)單位在進(jìn)行資金分配之前，并沒有進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測，甚至缺少對(duì)財(cái)政專項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)的工作及其未來發(fā)展進(jìn)行調(diào)查，只是簡單地根據(jù)上一年度的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行計(jì)算得出，這種事前分析方式得出結(jié)論可靠性有所不足，導(dǎo)致資金分配缺乏科學(xué)的依據(jù)，預(yù)算資金計(jì)劃與實(shí)際的資金需求差異較大，只能在預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)資金使用計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，極大地影響財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率，甚至導(dǎo)致大量的資金被浪費(fèi)，未能有效發(fā)揮專項(xiàng)資金應(yīng)有的作用。從筆者幾次實(shí)施的專項(xiàng)資金使用情況調(diào)查來看，普遍存在資金配置分散、重點(diǎn)不突出、在專項(xiàng)資金中列支工作經(jīng)費(fèi)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；有的資金按預(yù)算撥付后因無法合規(guī)支出而被退回；設(shè)置的部分子項(xiàng)目脫離實(shí)際情況；部分項(xiàng)目所設(shè)置的管理程序亟需優(yōu)化和調(diào)整；資金違規(guī)使用問題頻出等，無法做到集中力量做大事的作用，不僅影響財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率，造成財(cái)政專項(xiàng)資金浪費(fèi)。在這一過程中，國家又沒有對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算編制做出詳細(xì)的規(guī)定，在預(yù)算編制的過程中是由各個(gè)單位獨(dú)立進(jìn)行，預(yù)算編制的質(zhì)量缺乏有效的監(jiān)督，在某種程度上導(dǎo)致的資金分配不合理的原因。(二)專項(xiàng)資金使用缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制從當(dāng)前一些專項(xiàng)資金監(jiān)督法律法規(guī)和政策制定來看，這些制度發(fā)揮的作用非常有限，并未建立貫穿資金使用全過程的評(píng)估機(jī)制，雖制定責(zé)任追究機(jī)制但落實(shí)不到位，“誰用錢，誰負(fù)責(zé)”的管理機(jī)制缺位，再加上審計(jì)監(jiān)督工作開展的時(shí)效性不足，獎(jiǎng)懲力度薄弱。一方面，單位雖緊跟上級(jí)部門要求制定有關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金使用的規(guī)章制度，但卻并未在制度中就資金使用形式和監(jiān)督做出詳細(xì)規(guī)定，未明確分類標(biāo)準(zhǔn)、未制定獎(jiǎng)罰制度、未建立督查問責(zé)機(jī)制，只是規(guī)定資金的使用的基本原則，有的項(xiàng)目未建立相應(yīng)臺(tái)賬檔案，對(duì)資金使用的具體操作流程缺乏明確的規(guī)定，甚至一些行政事業(yè)單位并沒有就財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)立獨(dú)立的賬戶，未進(jìn)行專賬核算，將財(cái)政專項(xiàng)資金合并到其他賬戶中進(jìn)行管理，這種情況下不可避免地會(huì)出現(xiàn)資金被挪用風(fēng)險(xiǎn)，也給審計(jì)工作帶來困難，無法區(qū)分財(cái)政專項(xiàng)資金與其他資金之間的使用，混亂的賬目支出，導(dǎo)致違法占用、私自挪用、虛假配套風(fēng)險(xiǎn)加大。另一方面，在實(shí)際管理過程中，財(cái)務(wù)人員更多的是按照單位的各項(xiàng)要求進(jìn)行資金的支付與管理活動(dòng)，至于財(cái)政專項(xiàng)資金使用是否科學(xué)合理，他們無權(quán)進(jìn)行干預(yù)或監(jiān)督，當(dāng)然也不具備具體領(lǐng)域內(nèi)的評(píng)價(jià)能力，這種情況下在專項(xiàng)資金使用過程中，采購單價(jià)虛高或者是專項(xiàng)資金被挪用，違規(guī)行為不能得到及時(shí)有效的遏制。(三)專項(xiàng)資金預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行不匹配在行政事業(yè)單位的資金管理中，預(yù)算編制和執(zhí)行是兩項(xiàng)工作，負(fù)責(zé)預(yù)算編制的人員，實(shí)際上并不負(fù)責(zé)預(yù)算的最終執(zhí)行。所以，出現(xiàn)預(yù)算編制與執(zhí)行不匹配也就在所難免，在財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算編制和使用的過程中也是如此。在財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算資金支出進(jìn)度上，與項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)度不一致，部分項(xiàng)目是財(cái)政撥付時(shí)間等因素的影響，在資金沒有實(shí)際到位的情況下，項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)在經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)中進(jìn)行列支，導(dǎo)致實(shí)際的預(yù)算計(jì)劃與預(yù)算執(zhí)行情況就出現(xiàn)了偏差。項(xiàng)目跨度越長，這一問題也就越突出。這是因?yàn)轭A(yù)算編制的過程中，實(shí)際上是根據(jù)原有的市場調(diào)查或者是項(xiàng)目認(rèn)識(shí)進(jìn)行。比如說預(yù)算計(jì)劃編制的時(shí)間為2020年，當(dāng)時(shí)某種設(shè)備的價(jià)格是10萬元，計(jì)劃于2022年采購，但是采購時(shí)候的價(jià)格上漲到了12萬元，價(jià)格上漲了20%，這種情況下一般按照新價(jià)格完成采購，結(jié)果就是采購價(jià)格與預(yù)算計(jì)劃的價(jià)格不一致，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行超過了預(yù)算計(jì)劃。行政事業(yè)單位在財(cái)政資金管理工作中，相關(guān)管理責(zé)任人管理績效也沒有通過績效考核進(jìn)行約束，即便是出現(xiàn)了預(yù)算超支、超標(biāo)的問題，他們也不會(huì)受到懲處，相關(guān)責(zé)任人很難主動(dòng)地對(duì)預(yù)算計(jì)劃的執(zhí)行進(jìn)行有效的管理，主動(dòng)管理控制的意識(shí)欠缺，缺乏必要的責(zé)任心。預(yù)算編制重視程度不足，不管是預(yù)算編制還是執(zhí)行都會(huì)受到很大的負(fù)面影響。三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金管理的對(duì)策建議(一)通過預(yù)算管理強(qiáng)化專項(xiàng)資金的管控能力1.增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性對(duì)各單位而言，預(yù)算編制工作的科學(xué)開展與落實(shí)，既是財(cái)政專項(xiàng)資金管理高效有序?qū)嵤┑闹匾疤?，又是審?jì)監(jiān)督的重要內(nèi)容，要完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作，通過審計(jì)工作中分析和評(píng)價(jià)預(yù)算管理制度執(zhí)行情況，客觀評(píng)價(jià)預(yù)算編制工作開展的有效性。一方面，單位應(yīng)提高對(duì)制度體系建設(shè)的重視程度，建立健全預(yù)算管理制度，在制度中就預(yù)算編制的內(nèi)容與流程做出詳細(xì)說明，針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用項(xiàng)目，必須先組織專家學(xué)者進(jìn)行可行性論證，在可行性論證的前提之下進(jìn)行預(yù)算編制調(diào)查，以論證結(jié)果和預(yù)算編制調(diào)查為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，確保編制工作科學(xué)展開；應(yīng)當(dāng)注意的是，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位應(yīng)遵循在“立足當(dāng)下、適度超前和依據(jù)充分”原則基礎(chǔ)上，尤其是跨度比較大的項(xiàng)目，對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行合理的配置，確保預(yù)算資金安排與實(shí)際需求保持一致性。另一方面，在審計(jì)工作中，既要求行政事業(yè)單位提供會(huì)計(jì)核算的相關(guān)原始憑證和資料，也要求針對(duì)預(yù)算編制提供相應(yīng)的原始工作記錄，比如說專家學(xué)者的科學(xué)性論證過程及其結(jié)果，包括相關(guān)視頻資料、專家學(xué)者的發(fā)言等等，也包括前期預(yù)算調(diào)查的組織實(shí)施的資料，涵蓋視頻資料和圖片資料等等，審計(jì)單位可以通過這些原始資料對(duì)預(yù)算編制過程進(jìn)行監(jiān)督，確保預(yù)算編制足夠按照上述程序和要求進(jìn)行，才能保證預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。2.推動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目進(jìn)度的深度融合行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金的使用要以項(xiàng)目價(jià)值的最大化為目標(biāo)，以專項(xiàng)預(yù)算為基礎(chǔ)，強(qiáng)化現(xiàn)金流管理，重視績效考核手段的應(yīng)用。在預(yù)算資金的執(zhí)行上要建立一個(gè)動(dòng)態(tài)化的預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，定期對(duì)預(yù)算方案的貫徹執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，了解預(yù)算偏差形成的原因，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。在審計(jì)工作中，要將預(yù)算執(zhí)行的剛性作為審計(jì)監(jiān)督的主要內(nèi)容，對(duì)照預(yù)算資金執(zhí)行的相關(guān)制度和流程，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。重點(diǎn)放在預(yù)算變更上，相關(guān)單位應(yīng)及時(shí)提供詳盡的變更依據(jù)，為單位建立一個(gè)動(dòng)態(tài)化的財(cái)政專項(xiàng)資金管理體系夯實(shí)基礎(chǔ)。(二)強(qiáng)化行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金全過程審計(jì)能力1.建立健全專項(xiàng)資金審計(jì)管理的工作機(jī)制要想做好行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)工作，必須健全行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的相關(guān)工作機(jī)制，尤其是審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，依托先進(jìn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)資金使用全過程的動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。一方面，針對(duì)重大專項(xiàng)資金項(xiàng)目，需要將定期抽查、中期審計(jì)和項(xiàng)目成績有效地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的提前介入，這樣既可以讓審計(jì)人員更加客觀全面的了解被申請(qǐng)項(xiàng)目的實(shí)際狀況，也可以利用前期的審計(jì)監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目專項(xiàng)資金使用環(huán)節(jié)中所存在的不足與缺陷，深究原因，在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的改進(jìn)和完善的要求，進(jìn)一步增強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金管理的重視程度，達(dá)到防微杜漸的效果。另一方面，通過前期的審計(jì)活動(dòng)可以積累審計(jì)材料，為項(xiàng)目的最終審計(jì)提供有力的數(shù)據(jù)資料支持，同時(shí)也能夠有效地確保審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)的連續(xù)性，通過連續(xù)的審計(jì)活動(dòng)強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的能力和效果，也能夠通過連續(xù)的審計(jì)活動(dòng)，更加客觀地反應(yīng)出被審計(jì)事業(yè)單位的真實(shí)專項(xiàng)資金的使用情況。2.要加大對(duì)項(xiàng)目決算審計(jì)的力度行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)一般都是與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的民生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、人民群眾切身利益緊密相關(guān)，只有切實(shí)保障這些財(cái)政專項(xiàng)資金用于這些重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域，才能保障相關(guān)工作的順利進(jìn)行。審計(jì)單位和工作人員要充分認(rèn)識(shí)到審計(jì)監(jiān)督對(duì)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用效益的影響，在思想上重視起行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督工作。一方面，要克服行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)工作中的各項(xiàng)困難與不足，嚴(yán)格貫徹國家審計(jì)管理方面的法律法規(guī)和地方政府的相關(guān)規(guī)定，在遵守審計(jì)工作程序和流程的情況下對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行審核評(píng)價(jià)。另一方面，針對(duì)審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，要積極出具審計(jì)報(bào)告進(jìn)行披露，提出合理建議，并向本級(jí)政府及上級(jí)主管部門報(bào)告，審計(jì)結(jié)果在向社會(huì)公開的同時(shí)，也需要向被審計(jì)的行政事業(yè)單位做出詳細(xì)的說明，涉及違紀(jì)違法案件的，需要將詳細(xì)材料按照規(guī)定移交給紀(jì)檢監(jiān)察部門和公安機(jī)關(guān)。3.針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用提出合理建議開展長期的審計(jì)工作，審計(jì)部門對(duì)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用的規(guī)范性和合理性有自己的認(rèn)識(shí)和理解，在審計(jì)工作中，應(yīng)當(dāng)就單位財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行全面分析與評(píng)價(jià)，站在審計(jì)工作的角度針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理及使用過程中存在的不足，項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施過程中存在的不足，對(duì)項(xiàng)目的可行性方案、預(yù)算編制及執(zhí)行、項(xiàng)目責(zé)任隊(duì)伍的建設(shè)及崗位職責(zé)的設(shè)計(jì)等提出相應(yīng)的意見，提出一些合理化的建議，為單位優(yōu)化和調(diào)整后續(xù)資金使用方案提供依據(jù)，助力單位不斷提高財(cái)政專項(xiàng)資金管理水平，提升資金使用效益，逐漸達(dá)成項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)。(三)構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制1.構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的監(jiān)督機(jī)制負(fù)責(zé)財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作職工的工作理念和專業(yè)能力，直接影響著行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金管理成效，因此，在具體運(yùn)行過程中，行政事業(yè)單位應(yīng)提高對(duì)內(nèi)部宣講和教育培訓(xùn)的重視程度，積極展開職業(yè)道德素養(yǎng)提升活動(dòng)，引導(dǎo)相關(guān)職工不斷增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，提高重視程度，掌握更加先進(jìn)的工作方式與手段，使其能夠嚴(yán)格按照法律法規(guī)和本單位的各項(xiàng)規(guī)定，規(guī)范化開展各項(xiàng)工作。一方面，實(shí)施專職化管理，明確具體的責(zé)任機(jī)構(gòu)及責(zé)任人員，不能單純地依靠財(cái)務(wù)管理部門進(jìn)行管理，有必要的情況下應(yīng)該成立一個(gè)專門的管理小組，具體負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金的管理工作，負(fù)責(zé)審核財(cái)政專項(xiàng)支出并進(jìn)行控制等。另一方面，在監(jiān)督價(jià)值的建設(shè)上，需要在明確崗位工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，將財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作納入績效考核指標(biāo)體系，通過績效考核對(duì)相關(guān)責(zé)任人的履職進(jìn)行考核監(jiān)督；同時(shí)，要將財(cái)政專項(xiàng)資金的使用作為內(nèi)部控制的主要對(duì)象，利用內(nèi)部控制對(duì)專項(xiàng)資金的使用和管理工作進(jìn)行監(jiān)督，確保相關(guān)部門和責(zé)任人，能夠嚴(yán)格按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求做好資金管理和使用工作。2.考核內(nèi)容和獎(jiǎng)懲在針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理和使用的績效考核工作中，不能只是針對(duì)專項(xiàng)資金的使用進(jìn)度作為考核的內(nèi)容，也應(yīng)該將相關(guān)工作人員的履職情況、專項(xiàng)資金所起到的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合效益、專項(xiàng)資金的使用效率、合法合規(guī)性等作為績效考核重要內(nèi)容，只有這樣才能利用績效考核調(diào)動(dòng)相關(guān)責(zé)任人員的專項(xiàng)資金管理的主觀能動(dòng)性。另外，績效考核結(jié)果需要有對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制才能發(fā)揮其應(yīng)用的作用，對(duì)在財(cái)政專項(xiàng)資金管理中表現(xiàn)比較突出，專項(xiàng)資金的使用取得了較高的“雙益”的項(xiàng)目，應(yīng)給予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、職工相應(yīng)的激勵(lì)措施，不能僅局限于物