行政程序法管轄權(quán)論文

第第頁(yè)行政程序法管轄權(quán)論文[內(nèi)容提要]行政管轄權(quán)是行政主體在行政程序法上的一項(xiàng)程序權(quán)力，它是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。本文從行政管轄權(quán)的概念、特征和確立行政管轄權(quán)的法理依據(jù)的角度對(duì)行政管轄權(quán)作為較為全面的界說(shuō)，并從級(jí)別管轄、地域管轄和特別管轄三個(gè)方面討論了行政管轄權(quán)的基本內(nèi)容，最后分析了行政管轄權(quán)的沖突類(lèi)型，并提出了解決行政管轄權(quán)的規(guī)則、程序。

[關(guān)健詞]行政程序，行政管轄，管轄

行政管轄權(quán)的界說(shuō)

行政管轄權(quán)是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。這種權(quán)限劃分主要發(fā)生在縱向的同性質(zhì)行政主體之間、橫向的不同性質(zhì)行政主體之間。對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)，它是明確了某一行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)行政主體首次處置的問(wèn)題。對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，它可以確定受理處置行政事務(wù)的行政主體。雖然行政管轄權(quán)不涉及到行政事務(wù)的實(shí)體性處置，但它關(guān)系到行政主體能否公正、有效地處理行政事務(wù)。因此，現(xiàn)代法治國(guó)家都相當(dāng)重視行政管轄權(quán)的法律化。[1]

行政權(quán)限劃分的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是權(quán)力能力的有限性，即任何國(guó)家權(quán)力有效行使的一個(gè)基本前提是劃定權(quán)力主體適當(dāng)?shù)墓茌牂?quán)。一個(gè)什么都管轄的權(quán)力，結(jié)果往往是什么都管不了，也管不好。行政管轄權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是行政主體以層級(jí)制構(gòu)建了一個(gè)重疊式的行政機(jī)構(gòu)體系，作為國(guó)家行政權(quán)運(yùn)作的組織架構(gòu)。這種重疊式的行政機(jī)構(gòu)體系形成了幾個(gè)行政主體同時(shí)都可以管轄某一行政事務(wù)的狀況。如果行政主體的管轄權(quán)不作必要的權(quán)限劃分，則可能會(huì)形成行政主體之間行政管轄權(quán)的爭(zhēng)議，從而影響行政權(quán)的有效行使。因此，行政管轄權(quán)作為行政程序法上一個(gè)重要的法律制度是確保行政權(quán)有效行使的重要前提。

行政管轄權(quán)具有如下法律特征：

1.內(nèi)部性。行政管轄權(quán)的內(nèi)部性是指行政管轄權(quán)的法律效力范圍限于行政主體系統(tǒng)之內(nèi)，不涉及到行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利。行政管轄權(quán)的內(nèi)部性可以析解出如下內(nèi)容：（1）行政管轄權(quán)是行政主體系統(tǒng)內(nèi)行政事務(wù)處理的一種權(quán)限分配。行政權(quán)限的合理分配是行政主體有效行使行政權(quán)的前提；只有當(dāng)行政主體根據(jù)其自身的能力承擔(dān)相當(dāng)?shù)男姓?quán)限時(shí)，行政權(quán)的有效行使才能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，行政主體（作為復(fù)數(shù)）構(gòu)成了一個(gè)縱橫關(guān)系復(fù)雜的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，而這個(gè)復(fù)雜的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)面臨著廣泛的、復(fù)雜的、多變的行政事務(wù)，只有在行政主體與行政事務(wù)之間劃出一個(gè)個(gè)清晰、對(duì)應(yīng)的管轄關(guān)系，才能使行政主體有效地管理行政事務(wù)。（2）行政相對(duì)人之間或者行政主體和行政相對(duì)人之間不得通過(guò)協(xié)議變更行政管轄權(quán)。行政管轄權(quán)是法律根據(jù)有關(guān)原則對(duì)行政權(quán)限所作的權(quán)力資源，具有法定性，因此，行政相對(duì)人不能通過(guò)自己的意思表示改變行政管轄權(quán)。但是，為了有效地行使行政職權(quán)，行政主體之間本著管轄便利的原則，可以通過(guò)法定程序改變行政管轄權(quán)，在程序法上這種法律現(xiàn)象稱(chēng)為管轄權(quán)轉(zhuǎn)移?！睹禾啃姓幜P辦法》第9條規(guī)定：“上級(jí)人民政府煤炭管理部門(mén)必要時(shí)可以處理下級(jí)人民政府煤炭管理部門(mén)管轄的煤炭行政處罰，也可以將自己管轄的煤炭行政處罰交由下級(jí)人民政府煤炭管理部門(mén)處理。下級(jí)人民政府煤炭管理部門(mén)認(rèn)為重大、復(fù)雜的煤炭行政處罰需要由上級(jí)人民政府煤炭管理部門(mén)處理的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民政府煤炭管理部門(mén)決定?！盵2]（3）行政相對(duì)人有權(quán)對(duì)行政主體行使管轄權(quán)可以提出異議。盡管行政管轄權(quán)屬于行政主體系統(tǒng)內(nèi)部的事務(wù)，但由于它與行政相對(duì)人的合法權(quán)益有關(guān)，因此，在行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體對(duì)與其有關(guān)的事務(wù)行使管轄權(quán)可能影響其合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)有權(quán)提出行政管轄權(quán)異議。行政主體對(duì)于行政相對(duì)人提出的行政管轄權(quán)異議，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)進(jìn)行審查，并依法作出異議是否成立的決定。基于行政效率的要求，行政相對(duì)人對(duì)行政主體關(guān)于管轄權(quán)異議的決定不得行使行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)。

2.排它性。行政管轄權(quán)的排它性是指任何一項(xiàng)行政事務(wù)只能由一個(gè)行政主體行使管轄權(quán)，從而確保行政主體行使行政職權(quán)的有效性。行政管轄權(quán)的排它性具有如下內(nèi)容：（1）行政主體對(duì)某一行政事務(wù)行使管轄權(quán)后，就排除了其他任何機(jī)關(guān)對(duì)該行政事務(wù)同時(shí)行使管轄權(quán)，因此，行政管轄權(quán)的排它性又可以稱(chēng)之為獨(dú)占性。行政管轄權(quán)這種排它性的法理基礎(chǔ)是防止多個(gè)行政主體對(duì)同一行政事務(wù)作出互相矛盾的行政決定，從而喪失了行政決定的可執(zhí)行性。（2）如行政主體受理了不屬自己管轄的行政事，應(yīng)當(dāng)移送至有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。這要求行政主體對(duì)已經(jīng)受理的行政事務(wù)，經(jīng)審查如認(rèn)為不屬于自己管轄范圍的，應(yīng)當(dāng)移送至有管轄權(quán)的行政主體，不得退回行政相對(duì)人。因?yàn)樾姓黧w受理了不屬自己管轄的行政事務(wù)，因其行政權(quán)限的原因難以正確、有效地作出處理決定。行政主體如不顧沒(méi)有行政管轄權(quán)的法律依據(jù)行使行政職權(quán)，可能會(huì)損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。（3）行政主體不得對(duì)同一行政事務(wù)行使兩次以上的管轄權(quán)。這可以分兩種情況：其一是同一行政主體對(duì)同一行政事務(wù)不得行使兩次以上的管轄權(quán)；其二是不同的行政主體對(duì)同一行政事務(wù)行使兩次以上的管轄權(quán)。禁止重復(fù)行使行政管轄權(quán)的法理基礎(chǔ)是防止行政主體利用行政管轄權(quán)加重行政相對(duì)人的不利負(fù)擔(dān)。我國(guó)行政處罰法中關(guān)于對(duì)同一行政違法行為行政機(jī)關(guān)不得給予兩次以上的行政處罰的規(guī)定，正是基于這樣的法理基礎(chǔ)。[3]

3.程序性。行政管轄權(quán)的程序性是指行政管轄權(quán)只是解決某一行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)中的哪一個(gè)行政主體處理的問(wèn)題，因此行政管轄權(quán)是行政主體的行政程序權(quán)力。行政管轄權(quán)的程序性具有如下內(nèi)容：（1）行政管轄權(quán)不處理行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利。我們知道，行政管轄權(quán)指哪個(gè)行政主體有資格管轄某一行政事務(wù)，因此它只解決行政主體管轄某一行政事務(wù)的主體資格問(wèn)題。對(duì)于行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利處置必須根據(jù)相應(yīng)的行政實(shí)體法。雖然行政相對(duì)人依法可以對(duì)行政主體的行政管轄權(quán)是出異議，但不是因?yàn)樾姓黧w處置了其實(shí)體權(quán)利，而是他認(rèn)為行政主體無(wú)權(quán)處理其行政法上的實(shí)體權(quán)利。（2）行政主體有時(shí)超越行政管轄權(quán)并不必然導(dǎo)致行政行為無(wú)效。由于行政管轄權(quán)并不處置行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利，因此，一個(gè)超越行政管轄權(quán)的行政主體作出了與一個(gè)有管轄權(quán)的行政主體相同的行政決定，如果通過(guò)法定程序由有行政管轄權(quán)的行政主體加以追認(rèn)的話，該行政行為應(yīng)當(dāng)仍然有效。另外，基于緊急情況無(wú)行政管轄權(quán)的行政主體作出的行政決定，也應(yīng)當(dāng)視為超越行政管轄權(quán)無(wú)效原則的例外。（3）對(duì)行政管轄權(quán)可以作出統(tǒng)一的規(guī)定。既然行政管轄權(quán)是一個(gè)程序性權(quán)力，各行政主體在行政管轄權(quán)上必然具有許多共性，這些共性構(gòu)成了對(duì)行政管轄權(quán)作出統(tǒng)一規(guī)定的法律實(shí)證基礎(chǔ)。許多國(guó)家在行政程序法典中對(duì)行政管轄權(quán)作出的規(guī)定，都是基于這一法律理由。

（三）行政管轄權(quán)的理論依據(jù)

行政管轄權(quán)如何確定更多的是基于人們對(duì)行政事務(wù)的主觀認(rèn)識(shí)。為了防止人的這種主觀認(rèn)識(shí)發(fā)生偏差，我們有必要為行政管轄權(quán)的確立和分配提供法理基礎(chǔ)，以確保行政管轄權(quán)在法律化過(guò)程中的正當(dāng)性。從現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的理論看，可以用來(lái)解釋行政管轄權(quán)的法理基礎(chǔ)至少有：

1.社會(huì)分工理論。人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展從總的趨勢(shì)上是呈復(fù)雜、多變的勢(shì)態(tài)。由于人的能力的有限性使個(gè)人管理社會(huì)事務(wù)在總量上也被限制了。自亞當(dāng)。斯密提出勞動(dòng)分工以來(lái)，社會(huì)分工理論一直為社會(huì)學(xué)家所關(guān)注，成為解釋社會(huì)現(xiàn)象的一種經(jīng)典理論。社會(huì)為什么要分工？社會(huì)學(xué)家涂爾干是這樣解說(shuō)的：“社會(huì)容量和社會(huì)密度是分工變化的直接原因，在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，分工之所以能夠不斷進(jìn)步，是因?yàn)樯鐣?huì)密度的恒定增加和社會(huì)容量的普遍擴(kuò)大?！盵4]們知道，行政權(quán)從性質(zhì)上講它是行政主體管理社會(huì)秩序的手段，古代社會(huì)關(guān)系簡(jiǎn)單，政府管理的事務(wù)不多，如中國(guó)古代歷朝中央政府一般只設(shè)六部，到縣級(jí)就沒(méi)有現(xiàn)在政府那樣設(shè)置了上下對(duì)口的幾十個(gè)部委辦局。西方國(guó)家也是如此，如英國(guó)“有人曾說(shuō)‘直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人可以度過(guò)他的一生卻幾乎沒(méi)有意識(shí)到政府的存在。”[5]因此，行政管轄權(quán)并不為人們所重視。但是，現(xiàn)代社會(huì)因工業(yè)革命的巨大成功帶來(lái)的整個(gè)社會(huì)發(fā)生深刻的變化，當(dāng)行政主體面臨著越來(lái)越多的行政事務(wù)時(shí)，人們意識(shí)到解決這一問(wèn)題的最佳方案是在專(zhuān)業(yè)化分工的基礎(chǔ)上增設(shè)行政機(jī)構(gòu)和人員。于是，行政機(jī)構(gòu)的在數(shù)量的增加成為強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)管理的重要指標(biāo)。如我國(guó)在1982年國(guó)務(wù)院部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)為100個(gè)，1988年國(guó)務(wù)院部委有45個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)75個(gè)。[6]這與當(dāng)時(shí)我國(guó)改革開(kāi)放政策之后行政事務(wù)劇增的現(xiàn)實(shí)有關(guān)。因此，只要在行政管理中存在著分工的必要性，那么行政管轄權(quán)作為一個(gè)程序法律制度也就必不可少。

2.有限政府理論。有限政府理論是憲政理論的重要組成部份?！皯椪暮诵奶卣骶褪菍?duì)國(guó)家權(quán)力的法律限制?！盵7]這種有限性不僅體現(xiàn)在政府與社會(huì)之間，而且也體現(xiàn)在政府職能部門(mén)之間權(quán)力的分配上。從行政權(quán)所處的地位看，它至少有三個(gè)法律關(guān)系涉及到它的權(quán)力管轄范圍的確定：其一是行政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系；其二是行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系；其三是行政權(quán)之間的關(guān)系。這三個(gè)法律關(guān)系都涉及到法律如何確定行政權(quán)的管轄范圍。因此，從有限政府理論為基點(diǎn)，我們可以推出如下結(jié)論：每一個(gè)行政權(quán)都應(yīng)當(dāng)有其明確的、并由法律預(yù)先設(shè)定的管轄范圍，才能確保行政權(quán)的有效行使。由此我們不難發(fā)現(xiàn)，在全能政府下行政管轄權(quán)是不可能受到應(yīng)有的重視，其結(jié)果往往是凡有利可取的行政事務(wù)，行政主體爭(zhēng)管轄權(quán)；無(wú)利可圖的行政事務(wù)管轄權(quán)，行政主體往往是互相推諉，或者把管轄責(zé)任推向社會(huì)大眾，如“保護(hù)耕地，人人有責(zé)”之類(lèi)口號(hào)便是典例。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)行政管轄權(quán)并不是要讓行政主體都恪守“各人自掃門(mén)前雪，莫管他人瓦上霜”的古訓(xùn)。由于行政實(shí)踐中這種現(xiàn)象無(wú)法避免，因此，與行政管轄權(quán)相關(guān)的行政協(xié)助成了彌補(bǔ)行政管轄權(quán)所帶來(lái)的缺陷的具體法律制度之一。

3.行政效率理論。在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制導(dǎo)致了社會(huì)對(duì)行政權(quán)的效率并不關(guān)注，行政法的基本功能是消極地限制行政權(quán)不要伸入公民的權(quán)利范圍。這是保障公民權(quán)利的最好方法。但是，20世紀(jì)后，社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程客觀上要求行政權(quán)高效率的運(yùn)行，以滿足行政主體協(xié)調(diào)日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系的需要，因此，行政權(quán)如何配置成了提高行政效率的關(guān)健?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)效率社會(huì)，效率也是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基本價(jià)值目標(biāo)?！凹热恍适巧鐣?huì)的美德，是社會(huì)發(fā)展的基本價(jià)值目標(biāo)，那么，法律對(duì)人們的重要意義之一，應(yīng)當(dāng)是它通過(guò)界定人們參與社會(huì)資源配置的權(quán)利，為人們實(shí)際配置資源提供必不可少的手段，從而實(shí)現(xiàn)效率的極大化?！盵8]通過(guò)法律規(guī)定行政管轄權(quán)正是為了滿足行政效率的要求。行政管轄權(quán)所要解決的一個(gè)根本問(wèn)題是每一件行政事務(wù)都應(yīng)當(dāng)納入一個(gè)相應(yīng)的行政主體的行政權(quán)范圍內(nèi)，任何一個(gè)行政主體對(duì)于自己管轄權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)，必須依法、及時(shí)處理，從而維護(hù)社會(huì)發(fā)展所需要的正常的社會(huì)秩序。

二、行政管轄權(quán)的內(nèi)容

（一）級(jí)別管轄

級(jí)別管轄是指行政主體系統(tǒng)中確定上下級(jí)行政主體之間首次處理行政事務(wù)的分工和權(quán)限。我國(guó)的行政主體根據(jù)行政區(qū)域的劃分，一般分設(shè)為四級(jí)，即中央、省、市和縣。對(duì)于這四級(jí)行政主體的級(jí)別管轄如何確定，我國(guó)法律、法規(guī)和規(guī)章往往只有原則的規(guī)定，如《行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3條第2款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門(mén)監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定?！睆倪@些規(guī)定看，只要屬于其權(quán)限范圍內(nèi)，從中央到地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)似乎對(duì)于某一的行政事務(wù)都具有管轄權(quán)。實(shí)踐中“有利可圖的互爭(zhēng)管轄權(quán)，無(wú)利可得的互推管轄權(quán)”的現(xiàn)象是否與上述立法不科學(xué)有關(guān)？我的回答是肯定的。

在我國(guó)行政法學(xué)理論上，有學(xué)者從法理上將以下五個(gè)因素列為確定級(jí)別管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)：（1）相對(duì)人的法律地位或級(jí)別；（2）對(duì)公共利益的影響程度；（3）對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響程度；（4）標(biāo)的物的價(jià)值；（5）涉外因素。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)確定級(jí)別管轄具有較好的指導(dǎo)意義，但也存在著標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性、理論欠缺正當(dāng)性等方面的不足，如在相對(duì)人的法律地位或級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)中，它被解釋為“相對(duì)人的法律地位較高，則由較高層次的行政主體來(lái)管轄；相對(duì)人的法律地位較低，則由較低層次的行政主體管轄?！盵9]以這樣的表述作為確定級(jí)別管轄是否符合平等原則，仍有較大的理論探討空間。[10]

確定級(jí)別管轄的標(biāo)準(zhǔn)既要確保行政主體有效處理行政事務(wù)，又不能背離法治的精神。雖然具體的國(guó)情需要我們加以考慮，但我們不能遷就落后的現(xiàn)實(shí)。我認(rèn)為確定級(jí)別管轄的原則應(yīng)當(dāng)是：

1.所有的行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)由縣、市級(jí)行政主體處理。確立此原則的理由是，首先，縣、市級(jí)行政主體接近需要處理的行政事務(wù)的發(fā)生地，了解當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民情，能夠充分考量與所處理的行政事務(wù)相關(guān)的各種因素，從而使行政相對(duì)人和當(dāng)?shù)孛癖娊邮芩鞒龅男姓Q定。其次，在實(shí)踐中，提高行政事務(wù)管轄的級(jí)別與行政相對(duì)人所承的負(fù)擔(dān)是成正比的，因此，將行政事務(wù)的管轄級(jí)別確定為縣、市級(jí)行政主體，可為行政相對(duì)人行使權(quán)利提供許多便利條件，從而減輕行政相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。再次，社會(huì)心理學(xué)認(rèn)為：“空間上的距離越小雙方越接近，則往往容易引為知己，尤其在交往的早期階段更是如此。因?yàn)榈乩砩系慕咏够ハ嘟佑|的機(jī)會(huì)更多，相互之間更容易熟悉對(duì)方?！盵11]因縣、市級(jí)行政主體與行政相對(duì)人共同生活在雙方能接觸、了解的一個(gè)不大的社會(huì)圈內(nèi)，雙方具有共同的社會(huì)習(xí)俗、價(jià)值觀念等認(rèn)知基礎(chǔ)，有利于行政事務(wù)的處理決定的執(zhí)行。

2.省級(jí)以上行政主體進(jìn)行業(yè)務(wù)政策領(lǐng)導(dǎo)。首先，省級(jí)以上的行政主體的工作人員一般具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平，掌握的信息比較豐富，有條件對(duì)下級(jí)行政主體處理行政事務(wù)提供業(yè)務(wù)和政策的指導(dǎo)。其次，雖然省級(jí)以上行政主體不具有縣、市級(jí)行政主體與行政事務(wù)發(fā)生地之間那種互相了解、熟悉的客觀條件。省級(jí)以上的行政主體可能會(huì)擁有遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于縣、市級(jí)行政主體的行政職權(quán)，但是，權(quán)力的大小與公民的服從程度從來(lái)不是成正比的，經(jīng)驗(yàn)往往可以顛覆意識(shí)形態(tài)的邏輯。正如有學(xué)者所說(shuō)：“對(duì)于任何一種權(quán)力的考察，在福柯看來(lái)，應(yīng)當(dāng)是在微觀層面，應(yīng)當(dāng)在權(quán)力運(yùn)作的末梢，在一種權(quán)力與另一種權(quán)力交界的地方；只有在這里，我們才能真正了解權(quán)力是如何實(shí)現(xiàn)的?！盵12]再次，省級(jí)以上行政主體不介入具體行政事務(wù)的處理，可以用更多的時(shí)間來(lái)考慮宏觀的行政管理問(wèn)題，制定更加切實(shí)可行的公共政策，以指導(dǎo)下級(jí)行政主體的行政執(zhí)法活動(dòng)。如果省級(jí)以上的行政主體經(jīng)常陷于瑣碎、繁雜的行政事務(wù)中，可能難以發(fā)揮上級(jí)行政主體應(yīng)有的作用。

3.例外情形應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)為準(zhǔn)。例外情形是指以上述兩原則不能確定有效的級(jí)別管轄，需要作出變通規(guī)定時(shí)各種客觀情形。為了確定級(jí)別管轄的可行性，法律、法規(guī)可以作出相應(yīng)的變通規(guī)定。從各國(guó)立法和我國(guó)的行政執(zhí)法實(shí)踐看，例外情形主要有：（1）涉外的行政事務(wù)。（2）縣、市級(jí)行政主體提請(qǐng)?zhí)幚淼男姓聞?wù)，如因地方保護(hù)勢(shì)力的干擾導(dǎo)致其無(wú)法開(kāi)展正常的行政事務(wù)的處理活動(dòng)，通過(guò)法定程序提請(qǐng)省級(jí)以上行政主體行使管轄權(quán)。（3）涉及兩縣或兩市以上的行政事務(wù)，當(dāng)?shù)乜h、市級(jí)行政主體無(wú)法處理的行政事務(wù)，如有的環(huán)境污染引起的行政事務(wù)，經(jīng)常是涉及到兩個(gè)以上的行政區(qū)域，甚至省級(jí)行政區(qū)域，在這樣的情況下，變通級(jí)別管轄權(quán)是非常必要的。

（二）地域管轄

地域管轄是指行政主體系統(tǒng)中確定同級(jí)行政主體之間首次處理行政事務(wù)的分工和權(quán)限。任何一個(gè)行政主體都有其獨(dú)立的行政管轄區(qū)域，但是，在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)，由于行政事務(wù)的繁雜而導(dǎo)致的分工，在行政主體之間因行政事務(wù)的管轄權(quán)會(huì)出現(xiàn)交叉、重疊。如我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府管理產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作的部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作。[13]這種行政管轄權(quán)的交叉、重疊現(xiàn)象可以說(shuō)是確立行政事務(wù)地域管轄權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為了確保行政主體有效地行使行政管轄權(quán)，科學(xué)地劃分行政事務(wù)的地域管轄權(quán)相當(dāng)必要。

確定地域管轄權(quán)的原則應(yīng)當(dāng)是：

1.行政主體獨(dú)占行使管轄權(quán)。獨(dú)占行使管轄權(quán)是指某一行政事務(wù)所確定的管轄權(quán)只能歸屬于一個(gè)行政主體，一般不能確定為兩個(gè)以上行政主體共同管轄。在行政實(shí)踐中，一個(gè)行政事務(wù)如為法律確定為由兩個(gè)以上的行政主體行使管轄權(quán)，可能是立法者出于加強(qiáng)行政管理良好愿望或是受制客觀條件所表現(xiàn)出的無(wú)奈。這一原則的法律意義在于，它可以提高行政主體的責(zé)任心，避免行政管轄權(quán)的互相推諉。

2.行政主體便利行使管轄權(quán)。便利行使管轄權(quán)是指行政主體能以最低的成本管理行政事務(wù)。如行政事務(wù)發(fā)生地往往存在著可以證實(shí)該行政事務(wù)的主要證據(jù)，從便利性的角度出發(fā)，地域管轄權(quán)一般都由行政事務(wù)發(fā)生地的行政主體管轄，這便利具有行政管轄權(quán)的行政主體收集證據(jù)，走訪證人。我國(guó)行政處罰法確立的地域管轄就是以“違法行為發(fā)生地”為依據(jù)。[14]這一原則的法律意義在于，它既有利于行政主體減輕行政管理的成本，也有利于行政相對(duì)人通過(guò)行政主體保護(hù)自己的合法權(quán)益。

3.行政主體有效行使管轄權(quán)。有效行使管轄權(quán)是指確定行政事務(wù)的管轄權(quán)能確保行政主體實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)的目的，從而產(chǎn)生有利于社會(huì)發(fā)展的正常秩序。行政主體對(duì)行政事務(wù)行使管轄權(quán)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上講，它是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品包括秩序、安全等。因此，有效行使管轄權(quán)要求行政主體必須將行政職權(quán)限制在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，否則必然導(dǎo)致行政職權(quán)的濫用。也就是說(shuō)，要確保行政主體有效地行使管轄權(quán)，其管轄的事務(wù)必須嚴(yán)格限于公共領(lǐng)域，不能涉足于私人領(lǐng)域，更不能與私人爭(zhēng)利。這一原則的法律意義在于，必須嚴(yán)格劃定政府的職能，才能有效地確立行政管轄權(quán)。

（三）特別管轄

特別管轄是級(jí)別管轄權(quán)和地域管轄權(quán)的一種例外。在行政實(shí)踐中，如我們嚴(yán)格遵循級(jí)別管轄權(quán)和地域管轄權(quán)的原則確立行政管轄權(quán)，有時(shí)無(wú)法解決行政管轄權(quán)中所出現(xiàn)的特殊問(wèn)題。于是，有必要在級(jí)別管轄和地域管轄之外創(chuàng)設(shè)一種特別管轄權(quán)，以彌補(bǔ)行政管轄制度的缺陷。

特別管轄主要有：

1.共同管轄。共同管轄是指兩個(gè)以上的行政主體對(duì)同一行政事務(wù)都具有法定的行政管轄權(quán)。共同管轄可以分為兩種情況：其一，不同質(zhì)的行政主體對(duì)同一行政事務(wù)具有共同的管轄權(quán)。如《音像制品管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，國(guó)務(wù)院文化行政部門(mén)和廣播電影電視行政部門(mén)共同組成音像制品內(nèi)容審核機(jī)構(gòu)主管全國(guó)音像制品內(nèi)容的審核工作。[15]根據(jù)這一規(guī)定，全國(guó)音像制品內(nèi)容的審核工作由國(guó)務(wù)院文化部和廣電部共同管轄。在這種情況下，行政主體作出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)共同署名。如果是分別作出具體行政行為，則不屬于共同管轄的情形。其二，同質(zhì)行政主體對(duì)同一行政事務(wù)具有共同的管轄權(quán)。如《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第9條規(guī)定：“對(duì)同一違法行為，兩個(gè)以上的司法行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由先立案的司法行政機(jī)關(guān)管轄?！盵16]在這種情況下，只能由其中的一個(gè)行政主體行使管轄權(quán)。從行政實(shí)踐看，共同管轄經(jīng)常是導(dǎo)致行政管轄權(quán)沖突的重要根源之一，因此，我們?cè)诹⒎〞r(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能避免共同管轄。

2.移送管轄。移送管轄是指已經(jīng)受理行政事務(wù)的行政主體因沒(méi)有法定的管轄權(quán)，依法將此行政事務(wù)移送到有管轄權(quán)的行政主體處理的一種管轄制度。如《醫(yī)藥行政處罰程序暫行規(guī)定》規(guī)定：“醫(yī)藥行政機(jī)關(guān)對(duì)行政違法案件立案后，發(fā)現(xiàn)不屬于本行政機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件及有關(guān)材料移送有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)。”[17]移送管轄是對(duì)無(wú)管轄權(quán)的行政主體已經(jīng)受理的行政事務(wù)作出的一種管轄權(quán)處置，也是行政行為合法性的保障。如有管轄權(quán)的行政主體拒絕受理所移送的行政事務(wù)，則會(huì)引起管轄權(quán)沖突。

3.指定管轄。指定管轄是指上級(jí)行政主體將某一行政事務(wù)依法指定給某一行政主體管轄的一種管轄制度。指定管轄可以分為兩種情況：其一，某一行政事務(wù)處于無(wú)行政主體管轄或者有管轄權(quán)的行政主體因客觀原因不能行使管轄權(quán)時(shí)，由上級(jí)行政主體指定某一行政主體行使管轄權(quán)。其二，兩個(gè)以上的行政主體對(duì)同一行政事務(wù)都主張具有管轄權(quán)或者都主張沒(méi)有管轄權(quán)時(shí)，由上級(jí)行政主體指定某一行政主體行使管轄權(quán)。如《國(guó)家外匯管理局檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》第6條規(guī)定：“違反外匯管理行為涉及兩個(gè)以上外匯局管轄的，應(yīng)就管轄權(quán)協(xié)商解決。無(wú)法協(xié)商解決的，由其共同上級(jí)局指定管轄?！盵18]指定管轄是行政管轄的一種補(bǔ)充性制度，目的是每一項(xiàng)行政事務(wù)都能及時(shí)、有效地得到處理。

三、行政管轄權(quán)的沖突及其解決

行政管轄權(quán)的沖突是行政領(lǐng)域中經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象，[19]但我國(guó)解決行政管轄權(quán)沖突的正式法律制度是缺失的。對(duì)于行政管轄權(quán)的沖突，我們現(xiàn)有的規(guī)定通常是：先由行政管轄權(quán)沖突的雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由其共同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄。然而，上級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)什么原則，標(biāo)準(zhǔn)和程序行使指定管轄權(quán)，外人卻不得而知。這與法治行政的基本要求相距甚遠(yuǎn)。因此，從法理上論證行政管轄權(quán)的沖突及其解決的程序很有必要。

（一）行政管轄權(quán)沖突類(lèi)型

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和行政實(shí)踐，行政管轄權(quán)的沖突類(lèi)型主要有：

1.同級(jí)不同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突。如關(guān)于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部門(mén)管理，但如果是淫穢的音像制品則由公安部門(mén)管理。如果文化部門(mén)查處了淫穢的音像制品，則與公安部門(mén)在音像制品管理上發(fā)生了管轄權(quán)的沖突。類(lèi)似這種行政管轄權(quán)的沖突，在工商部門(mén)和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)因產(chǎn)品質(zhì)量的管理問(wèn)題上也時(shí)有發(fā)生。

2.同級(jí)同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突。這種行政管轄權(quán)的沖突原因主要是：因行政事務(wù)涉及到兩個(gè)以上的行政區(qū)域，使這兩個(gè)行政區(qū)域中對(duì)此行政事務(wù)都有法律上管轄權(quán)的行政主體或者都行使行政管轄權(quán)，或者都不行使行政管轄權(quán)。如在河南省與山東省交界的河南省臺(tái)前縣與山東省的陽(yáng)谷縣，由于行政區(qū)劃的多次變動(dòng)、兩地居民私下變更土地承包權(quán)等種種原因，造成這里土地歸屬與使用混雜不清、“你中有我、我中有你”的混亂局面，往往是河南人在山東辦企業(yè)，山東人在河南廠子。對(duì)兩地的小造紙企業(yè)的污染查處，臺(tái)前縣和陽(yáng)谷縣的環(huán)境保護(hù)部門(mén)都有行政管轄權(quán)。[20]如果兩縣的環(huán)保部門(mén)都想管，或者都不想管，則構(gòu)成了行政管轄權(quán)沖突。

3.不同級(jí)同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突。行政主體以層級(jí)制作為行使行政權(quán)的基本方式，但這種層級(jí)制的運(yùn)轉(zhuǎn)必須以行政主體上下級(jí)之間作必要的分工為前提。如對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。而在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可由市、縣人民政府批準(zhǔn)。[21]如國(guó)務(wù)院就已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)的具體建設(shè)項(xiàng)目用地作出審批，則構(gòu)成了不同級(jí)同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突。

4.不同級(jí)不同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突。這類(lèi)行政管轄權(quán)的沖突并不多見(jiàn)。如衡水市棗強(qiáng)縣電力局因不服衡水市工商行政管理局作出的處罰決定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。衡水市人民政府以被申請(qǐng)人未在法定期限內(nèi)提交《復(fù)議答辯書(shū)》和有關(guān)證據(jù)材料，作出了撤銷(xiāo)了此處罰決定。衡水市工商行政管理局之所以不答辯、不提交有關(guān)證據(jù)材料，這因?yàn)樗J(rèn)為根據(jù)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家工商行政管理局體制改革方案的通知》和國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于行政復(fù)議案件管轄權(quán)問(wèn)題的答復(fù)》，認(rèn)為工商行政管理局省級(jí)以下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制后，省級(jí)以下人民政府對(duì)工商行政管理局的具體行政行為不具有行政復(fù)議的管管轄權(quán)，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政復(fù)議案件管轄權(quán)異議。[22]這是一種比較典型的不同級(jí)不同職能的行政主體之間的行政管轄權(quán)沖突，但在行政實(shí)踐中并不多見(jiàn)。

（二）行政管轄權(quán)爭(zhēng)議解決規(guī)則

1.行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決及時(shí)規(guī)則?，F(xiàn)代社會(huì)行政以效率為原則，達(dá)成增進(jìn)人民福利的目的。行政管轄權(quán)爭(zhēng)議導(dǎo)致行政權(quán)被擱置，導(dǎo)致行政主體難以通過(guò)行政權(quán)實(shí)現(xiàn)行政的目的，因此，必須及時(shí)解決行政管轄權(quán)的爭(zhēng)議。及時(shí)應(yīng)當(dāng)包含如下內(nèi)方面的內(nèi)容：（1）應(yīng)當(dāng)設(shè)置行政管轄權(quán)爭(zhēng)議解決的相關(guān)期限。這些期限應(yīng)當(dāng)包括提起爭(zhēng)議裁決的期限、作出爭(zhēng)議裁決的期限等。（2）與行政管轄權(quán)爭(zhēng)議有關(guān)的行政主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行解決爭(zhēng)議的義務(wù)，如行政主體因管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議后，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將爭(zhēng)議提交到有權(quán)裁決的機(jī)關(guān)，否則，有關(guān)機(jī)關(guān)可以追究行政主體負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任；再如有權(quán)裁決行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的行政主體應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)盡快作出裁決，沒(méi)有法定時(shí)由，不得延長(zhǎng)裁決作出的期限。（3）為了確保行政管轄權(quán)爭(zhēng)議及時(shí)獲得裁決，應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人有提出要求裁決行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的權(quán)利。如臺(tái)灣《行政程序法》第14條規(guī)定：“前項(xiàng)情形，人民就其依法規(guī)申請(qǐng)之事件，得向共同上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)指定管轄，無(wú)共同上級(jí)機(jī)關(guān)者，得向各該上級(jí)機(jī)關(guān)之一為之。受理申請(qǐng)之機(jī)關(guān)應(yīng)自請(qǐng)求到達(dá)之日起十日內(nèi)決定之?！贝_認(rèn)行政相對(duì)人這一權(quán)利，有利于防止行政主體怠于行政，從而提高行政效率，并確保公共利益和民眾的利益不因行政管轄權(quán)爭(zhēng)議而受到損害。

2.行政管轄權(quán)爭(zhēng)議一裁終局規(guī)則。行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決就性質(zhì)而言，它是一種解決行政程序僵局的方式，不涉及行政相對(duì)人實(shí)體利益的重新分配。因此，應(yīng)當(dāng)遵守“一裁終局”的規(guī)則，以免行政管轄權(quán)長(zhǎng)時(shí)間地處于不確定的狀態(tài)。一裁終局意味著：（1）無(wú)論是行政主體還是行政相對(duì)人，即使對(duì)行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決不服，也不再為其提供救濟(jì)的法律程序，行政管轄權(quán)爭(zhēng)議即產(chǎn)生不可變更的執(zhí)行力。（2）行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決一經(jīng)作出并送達(dá)到相關(guān)的行政主體和行政相對(duì)人，即產(chǎn)生了不可再爭(zhēng)的執(zhí)行力。（3）如果行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體作出的管轄權(quán)裁決違法，可以作為不服具體行政行為而提起行政救濟(jì)的一個(gè)附帶的理由，請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院審查。如行政相對(duì)人對(duì)行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決異議成立，則該具體行政行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有瑕疵的行政行為。

3.行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決書(shū)面規(guī)則。行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決系要式行政行為，必須以書(shū)面形式為之。書(shū)面規(guī)則要求：（1）行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決必須符合行政主體公文制作的要求，以文字的形式承裁行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的全部?jī)?nèi)容，不得以其他形式記錄與行政裁決有關(guān)的內(nèi)容。（2）行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決書(shū)必須以法定程序送達(dá)相關(guān)的行政主體和行政相對(duì)人，否則，該裁決書(shū)不產(chǎn)生法律效力。（3）行政管轄權(quán)裁決書(shū)如發(fā)生文字書(shū)寫(xiě)、計(jì)算、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)運(yùn)用等錯(cuò)誤，除非這種錯(cuò)誤會(huì)使人得出相反的結(jié)論，否則對(duì)該裁決書(shū)的效力不產(chǎn)生影響，作出裁決的行政主體可以自行更正即可，（4）在行政緊急的情況下，行政主體可以口頭的形式作出行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決，但事后應(yīng)當(dāng)制作裁決書(shū)或者書(shū)面記錄存檔備查。

（三）行政管轄權(quán)爭(zhēng)議解決程序

1.申請(qǐng)或提交。申請(qǐng)是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政管轄權(quán)爭(zhēng)議影響其合法權(quán)益而向有關(guān)行政主體提出裁決的請(qǐng)求；提交是指行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的一方行政主體向有關(guān)行政主體提出要求裁決的意思表示。為了確保行政效率，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政相對(duì)人或者行政主體應(yīng)當(dāng)在行政管轄權(quán)發(fā)生后的法定期間內(nèi)申請(qǐng)或提交裁決書(shū)。申請(qǐng)或提交是行政管轄權(quán)爭(zhēng)議解決程序的開(kāi)始。雖然它需要符合條件才能啟動(dòng)程序，但設(shè)置這一程序的基本指導(dǎo)思想是盡可能減少啟動(dòng)此程序的條件，提高啟動(dòng)此程序的便利性。

2.書(shū)面審理。書(shū)面審理是指行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決機(jī)關(guān)僅就案件的書(shū)面材料真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查。這里的書(shū)面材料是指申請(qǐng)人或者提交人就行政管轄權(quán)的爭(zhēng)議所提供的有關(guān)證據(jù)、規(guī)范性文件以及其他相關(guān)材料。它是與言詞審理相對(duì)的一種審理方式。確立書(shū)面審理方式的理由主要是基于行政效率的需求。行政管轄權(quán)爭(zhēng)議所涉及到的事實(shí)一般并不復(fù)雜，因此，通過(guò)書(shū)面審理方式完全可以達(dá)到審理的目的。

3.作出裁決。作出裁決是指行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決機(jī)關(guān)在查明爭(zhēng)議事實(shí)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律對(duì)行政管轄權(quán)爭(zhēng)議作出的決定。為了確保行政效率，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決機(jī)關(guān)作出裁決的法定期限。這個(gè)法定期限自接到要求對(duì)行政管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決之日起10天為宜。行政管轄權(quán)爭(zhēng)議一經(jīng)作出，應(yīng)當(dāng)按法定程序送達(dá)行政相對(duì)人和行政主體。

注：

[1]如《瑞士行政程序法》、《奧地利行政程序法》、《德國(guó)行政程序法》等都專(zhuān)門(mén)規(guī)定了行政管轄權(quán)的問(wèn)題，我國(guó)臺(tái)灣《行政程序法》以專(zhuān)節(jié)規(guī)定了行政管轄權(quán)。

[2]《煤炭行政處罰辦法》（煤炭工業(yè)部1997年5月19日）

[3]《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第24條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。