行政處罰案件利害關(guān)系論文

第第頁行政處罰案件利害關(guān)系論文一、聽證當事人的界定

有的學者認為，聽證當事人是指與舉行聽證的行政處罰案件有直接的利害關(guān)系，主動要求行政機關(guān)舉行聽證會，并參與聽證程序全過程的人。聽證當事人僅指被事先告知將受到行政機關(guān)作出適用聽證程序的行政處罰，并依法有權(quán)向該行政機關(guān)提出聽證要求的公民、法人或者其他組織等管理的相對人。（1）有的學者則認為，聽證當事人是指擬受到適用聽證程序行政處罰并提出聽證要求的公民、法人或者其他組織。能夠充當聽證程序中的當事人，需要具備兩個條件：一是擬受到適用于聽證程序行政處罰，即屬于聽證程序的適用范圍；二是向行政機關(guān)明確提出了舉行聽證的要求并為聽證組織機關(guān)所接受。

筆者認為，這兩種觀點均有一定道理，但仍需進一步分析。

（一）聽證當事人范圍的界定

對于聽證當事人的范圍，一種觀點認為，聽證當事人僅指被事先告知將受到行政處罰的相對人。大多數(shù)的規(guī)章均采用該種觀點，如《四川省行政處罰聽證程序暫行規(guī)定》第13條：當事人是指被事先告知將受到適用聽證程序的行政處罰而要求舉行聽證的公民、法人或者其他組織。該種觀點還可以演化為兩種：一種認為，行政處罰聽證中不存在第三人；另一種觀點認為行政處罰聽證中存在第三人，但是第三人是與當事人嚴格區(qū)分的。當事人限于被事先告知將受到行政處罰的相對人，第三人限于與案件有利害關(guān)系的相對人。如深圳規(guī)章第18條的規(guī)定。

筆者認為，從世界各國的發(fā)展趨勢看，將聽證當事人限于被事先告知將受到行政處罰的相對人的觀點是不全面的，不符合現(xiàn)代行政的要求?，F(xiàn)代行政中，利害關(guān)系人的角色呈現(xiàn)出多元化的趨勢，有學者對將第三人限定在一定的直接利害關(guān)系人上的做法提出質(zhì)疑，認為這種做會抑止第三人制度的程序價值，提出相關(guān)人訴訟規(guī)則下，利害關(guān)系的連接點呈現(xiàn)出多元化的趨勢。相關(guān)人訴訟規(guī)則下的與具體行政行為具有行政法上的間接利害關(guān)系以及具有民商法和刑事法直接或者間接利害關(guān)系的人也應該成為第三人。（2）轟動一時的南京紫金山案件也反映了該種趨勢。

行政處罰聽證中，當事人與第三人的角色不是固定、一成不變的，而是呈現(xiàn)出相互轉(zhuǎn)換的趨勢?，F(xiàn)代社會的經(jīng)營主體呈現(xiàn)出利益多元化的趨勢，以作者實際接觸過的案件為例，甲乙丙三公司為獨立的公司，在建筑行業(yè)均有較大影響。后三公司為了獲得某市重點工程，決定聯(lián)合成立丁公司，丁公司由三大股東組成，占股比例分別為51%、20%、29%，甲公司董事長擔任丁公司的法定代表人。后丁公司獲得了建造某市特大工程的經(jīng)營許可，在運營過程中，某涉外公司戊看中某市市場的發(fā)展前途以及該特大工程的利益，準備參與到該項目的經(jīng)營中，但苦于無法進入市場。后戊公司通過相關(guān)人員找到丁公司大股東甲公司的董事長，并與其進行利益交換，最后達成協(xié)議：甲公司設法使丁公司被吊銷建造工程的資格，然后戊公司與甲公司聯(lián)合成立新公司承擔該項目。新公司中，甲將占70%的股份。甲公司同意了該項方案并著手實施該計劃。通過一系列的運作，某市建設主管部門擬作出吊銷丁公司建筑許可的處罰，并通知了丁公司。因為丁公司董事長的目的就是為了使公司失去該項許可，所以既不準備也不可能提出聽證請求；而丁公司的其他股東乙丙公司得知該消息后，覺得自己的利益受到了極大的損害，試圖通過聽證的舉行來挽回局勢。于是向當?shù)氐慕ㄔO主管部門申請聽證。對于乙丙兩公司的聽證申請，在擬被處罰人丁不愿提出請求的情況下，建設部門是否應該就乙丙的請求舉行聽證論聽證當事人67呢？按照一般的觀點，乙丙不是案件的直接被處罰人，因其不是案件的當事人，故不能申請聽證。通過該案件可以說明，應對聽證當事人有一個新的界定。聽證當事人不限于直接被處罰并被告知有要求舉行聽證權(quán)的相對人，應將其界定為與擬作出的具體行政行為有法律上利害關(guān)系的自然人、法人或者其他組織。不僅包括案件的直接被處罰人，也包括通常所說的第三人。（3）本案中，如果乙丙提出聽證請求，那么其就是聽證的當事人，丁、甲公司就是聽證的第三人；如果是丁公司提出聽證請求，那么甲乙丙公司就是案件的第三人。通常所說的第三人和當事人的角色在現(xiàn)實中呈現(xiàn)出相互轉(zhuǎn)換的趨勢。

（二）聽證當事人時間的界定

第一種觀點將聽證當事人界定為參與聽證程序全過程的人。筆者認為這種界定是不全面的。在聽證過程中，當事人提出申請后，有可能死亡；有可能因為其他原因沒有參與聽證的全過程。聽證過程并不會因為其死亡或者退出而終止，其仍曾是聽證當事人或仍是聽證當事人。

（三）聽證當事人是否必須提出

聽證請求并且為聽證機關(guān)所接受聽證當事人資格與聽證當事人是兩個相互交叉的概念。聽證當事人必須是在聽證程序開始后參與聽證過程的相對人；而聽證當事人資格是能夠成為聽證當事人的一種可能性。具備聽證當事人資格而且在法定期限內(nèi)提出請求，行政機關(guān)不得拒絕接受當事人的請求，具有聽證當事人資格也就是聽證當事人。但是在某些特殊情況下，如具有聽證當事人資格的相對人因為超過法定期限申請聽證，而被行政機關(guān)拒絕其聽證請求，那么其就不能成為聽證當事人。因此，聽證當事人必須是在法定期限內(nèi)提出聽證請求并且為行政機關(guān)所接受的享有聽證當事人資格的相對人。

（四）聽證當事人是否僅限于公民、法人或者其他組織

一般規(guī)章均將聽證當事人限于公民、法人或者其他組織。（4）筆者認為，這種規(guī)定是不全面的。第一，隨著世界經(jīng)濟的全球化，外國人以及無國籍人在我國活動的機會越來越多，因此也可能接受我國行政處罰法的約束。如果其有可能受到較大數(shù)額的罰款、吊銷許可證或者執(zhí)照的處罰，也應該享有要求舉行聽證的權(quán)利。而公民僅限于擁有中華人民共和國國籍的人，不包括外國人、無國籍人。建議以后改為自然人將更加準確。第二，我國的個體工商戶既不是公民，也不是法人，也不屬于其他組織。對于給予其的三類行政處罰該如何確定聽證程序問題。筆者建議使用相對人一詞將更為準確。

此外，還需要明確以下幾個方面的內(nèi)容：

1、年齡條件。

對于聽證當事人的年齡條件，一種觀點認為，因為16周歲為頒發(fā)身份證的年齡，所以聽證當事人的年齡最低為16周歲；一種觀點認為，因為18周歲公民才享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，因此，聽證當事人的年齡最低為18周歲。筆者認為解決該問題需要聯(lián)系行政處罰法的規(guī)定。行政處罰法第25條規(guī)定：不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責令監(jiān)護加以管教；已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰。有人認為14周歲以上不滿18周歲的未成年人不能夠獲得執(zhí)照，沒有必要將聽證當事人的年齡段限定為14周歲以上的未成年人。筆者認為，這是片面理解了行政處罰法規(guī)定的“許可證或者執(zhí)照”。第一，根據(jù)勞動法以及工商登記的相關(guān)規(guī)定，只有16周歲以下的未成年人才不能獲得工商登記；第二，行政處罰法規(guī)定的許可證和執(zhí)照不限于工商登記，它包括帶有行政許可性質(zhì)的任何許可。例如，專利許可、商標許可。對于該類許可，未成年人也是同樣可以持有的。因此，將聽證當事人的年齡界定在14周歲以上是符合行政處罰法的規(guī)定的。

2、行政能力問題。

有的觀點認為：依據(jù)行政處罰法的規(guī)定，已滿14周歲不滿18周歲的公民實施違法行為，應當從輕或者減輕行政處罰，這一部分公民由于是未成年人，不具備完全行為能力，要求聽證和參照聽證必須由其法定代表人進行。筆者認為這種觀點是不正確的。根據(jù)民法通則的規(guī)定，一般情況下，未滿18周歲的人是未成年人，不具備完全行為能力，在進行聽證活動這種活動時應該由代理人代表進行。但是還有一種特殊情況，那就是雖未滿18周歲，但已滿16周歲，以自己的勞動為主要生活來源的人應視為有完全行為能力人。筆者認為，對于該種人，應該由其自己進行聽證活動。

3、聽證當事人資格的轉(zhuǎn)移。

（1）自然人。自然人在聽證過程中死亡，應該由其近親屬繼續(xù)聽證。但是對于自然人在聽證過程中死亡，行政處罰是否應該繼續(xù)進行有不同觀點。有觀點認為，如果擬被處罰的自然人死亡，只有在作出較大數(shù)額罰款行政處罰的情況下，死亡自然人的近親屬才有可能繼續(xù)進行聽證活動。因為責令停產(chǎn)停業(yè)主要涉及的是法人或其他組織，而吊銷許可證或者執(zhí)照與自然人的人身密不可分，既然自然人已經(jīng)死亡，許可證或者執(zhí)照也就自然失效，死亡自然人的近親屬也就沒有必要繼續(xù)進行聽證活動。筆者認為該種觀點不全面。因為行政處罰根據(jù)涉及權(quán)利的種類可以分人身自由罰、申誡罰、財產(chǎn)罰、能力罰。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，被納入聽證程序的是責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照（能力罰）、較大數(shù)額罰款三類行政處罰（財產(chǎn)罰）。其中吊銷許可證或者執(zhí)照是典型的能力罰。而能力罰有兩種不同的表現(xiàn)形式。一部分表現(xiàn)為與人的人身密切相關(guān)，如果本人死亡，該許可自然無效，如駕駛執(zhí)照。對于這一部分和人身密切相關(guān)的吊銷許可證和執(zhí)照，如果擬被處罰的公民死亡，行政聽證程序應該終止。但是能力罰的另一種表現(xiàn)形式不僅僅涉及到公民的人身，還涉及到公民的財產(chǎn)內(nèi)容，如專利許可。對于涉及財產(chǎn)內(nèi)容的許可，如果自然人死亡，不允許其近親屬繼續(xù)進行聽證將非常不利于保護其合法權(quán)益。

（2）法人或者其他組織。法人或者其他組織要求舉行聽證的，應由其法定代表人參加聽證，法定代表人發(fā)生變更的，新的法定代表人持身份證明繼續(xù)參加聽證。法人或者其他組織發(fā)生終止的，由承受其權(quán)利和義務的法人或者組織繼續(xù)參加聽證。沒有權(quán)利義務繼受者的，由行使撤銷權(quán)的組織繼續(xù)68法學中共浙江省委黨校學報2002年第3期參加聽證。如果企業(yè)被強令注銷、撤銷的，該企業(yè)或者其法定代表人可以參加聽證。

4、當事人的國籍

雖然行政處罰法沒有規(guī)定涉外的行政處罰，但是各行政法規(guī)和規(guī)章都規(guī)定了外國人以及無國籍人的相應處罰問題。行政訴訟法第71條也明確規(guī)定了：外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)進行行政訴訟，同中華人民共和國公民、組織有相同的權(quán)利和義務。也就是說，外國人、無國籍人、外國組織在中國領(lǐng)域內(nèi)被行政機關(guān)擬作出適用行政聽證程序的三種行政處罰的，也應該享有聽證當事人的權(quán)利和義務。當然，對等原則是同樣適用的。

二、聽證當事人的權(quán)利

聽證程序的設定是通過公開的、為法律所承認的程序，為聽證當事人和第三人維護自己的合法權(quán)利提供保障，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，在聽證前及過程中，聽證當事人既享有一定的權(quán)利又承擔一定的義務。該權(quán)利和義務是與聽證程序的本質(zhì)聯(lián)系在一起，都是為了保護聽證當事人在聽證程序中更好的行使權(quán)利。

由于行政處罰法沒有對聽證當事人的權(quán)利作出規(guī)定，實際上將該項權(quán)力授予各機關(guān)自行決定。各規(guī)章根據(jù)自己實際情況和對于聽證當事人權(quán)利的理解，作出了不同的規(guī)定。首先，讓筆者分析一下各規(guī)章規(guī)定的共同點和不同點，然后，筆者將對各項權(quán)利做一個理論上的說明。各規(guī)章普遍都規(guī)定聽證當事人享有：要求或者放棄聽證的權(quán)利；要求回避權(quán)；可以親自參加聽證或者委托他人代為聽證的權(quán)利；進行陳述、申辯和質(zhì)證、審閱聽證筆錄的權(quán)利。從字面上看，不同的規(guī)定主要有：聽證當事人是否享有對聽證筆錄進行補充或者修改的權(quán)利（江蘇），聽證當事人是否有以工本價取得全部案卷副本的權(quán)利（深圳），聽證當事人是否享有舉證的權(quán)利，聽證當事人是否享有最后陳述權(quán)。

筆者認為各規(guī)章普遍規(guī)定的權(quán)利是聽證當事人應該享有的最基本的權(quán)利，對于其它幾項暫時還沒有形成統(tǒng)一規(guī)定的權(quán)利，在今后修改中應該增加；同時筆者將結(jié)合現(xiàn)代行政程序?qū)β犠C當事人的權(quán)利作出分析，以使聽證當事人在聽證過程中能夠更好的保護自身的利益。

1、聽證當事人有提出新的證據(jù)的權(quán)利。

在聽證過程中，聽證當事人在行使申辯和質(zhì)證權(quán)利的同時，必然會提出自己對案件的事實、證據(jù)和處理意見的看法，而對事實的認定需要依賴證據(jù)，因此，當事人必須享有提出新證據(jù)的權(quán)利。

2、復核聽證筆錄的權(quán)利。

行政處罰法第42條第1款第7項規(guī)定：筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證筆錄是在聽證過程中由書記記載的關(guān)于聽證過程和聽證內(nèi)容的記錄。聽證筆錄對行政機關(guān)負責人作出決定有重要的作用，也是后續(xù)的行政復議和行政訴訟的重要證據(jù)（在某種意義上說，是行政復議和行政訴訟的唯一證據(jù)）。由于環(huán)境、設備素質(zhì)等因素影響，聽證筆錄不可能做到萬無一失，考慮到聽證筆錄的重要性，一旦聽證筆錄出現(xiàn)錯誤，將對當事人極為不利。因此，應該賦予其復核聽證筆錄的權(quán)利。

3、對聽證筆錄提出刪除、修改和補充的權(quán)利。

該權(quán)利是復核聽證筆錄權(quán)的衍生權(quán)利，在當事人復核筆錄的過程中，如果發(fā)現(xiàn)聽證筆錄確有錯誤、有所遺漏等情況，可以據(jù)此向聽證主持人對聽證筆錄提出刪除、修改或者補充，經(jīng)聽證主持人審核，認為確有錯誤，予以更正。（5）需要注意的是有兩點：第一點是提出刪除等權(quán)利的內(nèi)容限于當事人發(fā)言部分的內(nèi)容（6）；第二，當事人享有的是對聽證筆錄提出刪除、修改和補充的權(quán)利“而不是”刪除、修改和補充“的權(quán)利。有的學者認為，當事人享有的是”刪除、修改和補充的權(quán)利“，筆者認為這種觀點是值得商榷的。聽證筆錄是聽證機關(guān)對于聽證活動全過程的記錄，是聽證機關(guān)行政權(quán)行使的產(chǎn)物，當事人認為聽證筆錄確有錯誤，可以拒絕簽名，或者請求聽證主持人對相關(guān)的錯誤內(nèi)容進行修改，而不能直接自行刪除、修改和補充聽證筆錄。

4、知情權(quán)。

對于聽證當事人的權(quán)利保護，各國普遍存在一種制度，那就是對于政府的相關(guān)文書和資料，除涉及國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私的資料外，當事人有權(quán)通過申請的方式或者行政機關(guān)主動公開的方式予以了解。美國將該制度稱為情報公開制度，日本稱為閱覽文書制度。我國雖然沒有在憲法基本權(quán)利上明確該項制度，但考慮到人民主權(quán)原則和表現(xiàn)自由權(quán)利，各單行法和規(guī)章或多或少的都規(guī)定了當事人有權(quán)了解行政機關(guān)的相關(guān)資料。（7）（8）賦予當事人知情權(quán)的目的。一方面在于幫助當事人了解行政機關(guān)作出決定的理由，并進一步了解支持理由成立的證據(jù)材料，以便當事人在聽證過程中能夠有的放矢，更加準確的質(zhì)證和申辯；另一方面是為了加強對行政機關(guān)的監(jiān)督，使行政機關(guān)能夠做到透明行政，最終做到依法行政。對于當事人的知情權(quán)的保護，急需加強的就是對于行政機關(guān)拒絕公開的救濟，筆者認為如果行政機關(guān)不予公開，可以賦予當事人以開示請求權(quán)，向人民法院提出情報公開訴訟，由行政機關(guān)證明該不予公開的材料是符合國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私。

5、請求保密的權(quán)利。

對于聽證主持人、聽證員、書記員在聽證會過程中獲取的有關(guān)當事人的個人隱私、商業(yè)秘密等秘密，當事人有權(quán)請求相關(guān)人員予以保密。如果發(fā)生泄密事件，當事人有權(quán)獲得救濟。有的規(guī)章也規(guī)定了書記員的保密義務，從而說明了當事人享有請求保密的權(quán)利。如司法行政機關(guān)行政處罰聽證程序規(guī)定第11條第2款：聽證記錄員應當認真、如實制作聽證筆錄，并承擔保守聽證案件涉及的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的義務。

6、獲得法律援助的權(quán)利

法律援助是指，對某些經(jīng)濟困難的貧困者或者殘疾人、弱者等需要法律幫助的人，國家對其減免相關(guān)費用，或者為69中共浙江省委黨校學報2002年第3期法學其提供必要法律幫助，從而維護其合法權(quán)益，實現(xiàn)公正的救濟保障制度。法律授助的意義具體體現(xiàn)在這樣幾個方面：1、保障有困難公民的合法權(quán)益。2、確保法律面前人人平等。3、實現(xiàn)公正。4、法律制度健全完善的標志。法律援助制度大體上經(jīng)歷了以下三個階段的發(fā)展：作為慈善事業(yè)的法律援助階段；作為個人權(quán)利的法律援助階段；福利國家體系中的法律援助階段。

三、聽證當事人的義務

1、主要義務

行政處罰法沒有對聽證當事人在聽證過程中的義務作出規(guī)定，根據(jù)行政法的一般規(guī)則和規(guī)章規(guī)定，聽證當事人在聽證中，主要承擔下列義務：

（1）按照指定時間和地點到場參加聽證。

這一義務是基于行政效率的要求，也是基于當事人應該對自己的合法權(quán)益予以充分重視和不濫用聽證權(quán)利的要求。倘若當事人無故于指定時間拒不到場參加聽證。勢必影響行政機關(guān)調(diào)查案件事實真相，進而影響行政處罰裁決的及時作出；另一方面，當事人無故遲延參加聽證，表明相對人對于自己的權(quán)益未能給與充分重視和對聽證權(quán)利的濫用。如果當事人有此情形，應當推定當事人已經(jīng)放棄了聽證權(quán)利，行政機關(guān)可以直接依據(jù)案件調(diào)查人員所取得證據(jù)和事實材料作出決定，而無需另行指定聽證時間。

（2）遵守聽證秩序，服從聽證主持人的指揮。

聽證程序有相應的規(guī)則要求，如《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第12條規(guī)定：聽證參加人和旁聽人員，應當遵守以下聽證紀律：（一聽證參加人未經(jīng)聽證主持人允許不得發(fā)言、提問；（二）未經(jīng)聽證主持人允許，不得錄音、錄像或攝影；（三）當事人未經(jīng)聽證主持人允許不得提前退席；（四）旁聽人員要保持肅靜，不得發(fā)言、提問和議論。當事人未經(jīng)聽證主持人允許提前退席的，視為放棄聽證權(quán)利；對違反聽證紀律的旁聽人員，聽證主持人有權(quán)責令其退席，情節(jié)嚴重妨害聽證正常進行的，由公安機關(guān)依法處理。筆者認為，在一般情況下，當事人參與聽證時應該做到：第一，不喧嘩、不吵鬧，不得有其他防礙聽證活動的行為；第二，不中途退會，不隨意走動；第三，未經(jīng)許可不得拍照、錄音、錄像等；第四，發(fā)言提問應該獲得聽證主持人的同意；第五，不得進行人身攻擊。

2、對于聽證當事人主要義務的探討

（1）當事人在聽證中是否需要承擔舉證義務

有的規(guī)章規(guī)定，當事人在聽證過程中應當承擔舉證義務。如《司法行政機關(guān)行政處罰聽證程序規(guī)定》第15條第2項規(guī)定：聽證案件當事人應承擔依法舉證的義務。筆者認為，如此規(guī)定不符合設立聽證程序目的。聽證程序設立的目的在于讓當事人有一個申辯的機會，讓聽證主持人一個兼聽則明的機會。在聽證過程中，承擔舉證責任的應該是案件的調(diào)查人員，對于當事人來說，舉證是自己的一項權(quán)利，權(quán)利可以行使也可以放棄，可以舉證也可以不舉證。聽證程序不應因當事人沒有舉證而責令其舉證。聽證過程中，案件調(diào)查人員應該提供充分的證據(jù)證明當事人存在違法行為并且足以受到該種行政處罰。需要注意的是，盡管當事人在聽證過程中不需要承擔舉證責任，但為了保持行政效率以及將來行政訴訟的順利進行，當事人及第三人應該及時提出其擁有的證據(jù)，以使案件調(diào)查人員能及時收集相關(guān)證據(jù)。（9）

（2）當事人在聽證中是否享有保持沉默的權(quán)利

有的學者認為當事人在聽證中應該如實回答聽證主持人的詢問，不捏造事實。該項義務的目的是，為了保證行政機關(guān)查明案件事實真相。（10）多數(shù)規(guī)章也采用了該種觀點。如《四川省行政處罰聽