預(yù)算績效目標(biāo)編制質(zhì)量問題研究與對(duì)策探究

引言為建設(shè)廉潔、法治、創(chuàng)新、服務(wù)型政府，不斷提高政府的管理效能，近十年來，黨中央、國務(wù)院不斷創(chuàng)新政府管理方式，其中影響較大的“績效管理”便是創(chuàng)新政府管理方式的重要舉措。從黨的十八大報(bào)告、到十八屆三中全會(huì)相關(guān)文件，都深刻闡明了黨和政府大力推進(jìn)政府績效管理、全面深化改革的決心，而正是這個(gè)創(chuàng)新，極大地促進(jìn)了我國政府的執(zhí)行力和公信力大幅提高。政府績效管理內(nèi)涵豐富，其中，預(yù)算績效管理尤為重要。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，已經(jīng)上升為黨中央和國務(wù)院的戰(zhàn)略部署層面，2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》已經(jīng)對(duì)預(yù)算績效管理作了明確規(guī)范，黨的十九大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)提出了“全面實(shí)施績效管理”，要求配套出臺(tái)全面、規(guī)范、透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。實(shí)施預(yù)算績效管理，總體要求是把預(yù)算單位從以往的“重支出、輕效果”局面扭轉(zhuǎn)到“注重支出結(jié)果、講求支出績效”的軌道上來。從概念上看，預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，這就要求我們在預(yù)算管理中融入績效理念，并在預(yù)算編制、執(zhí)行、考核中，全程貫徹、全面落實(shí)。本著“講求績效”的原則，對(duì)于預(yù)算資金安排尤其是重大項(xiàng)目預(yù)算支出安排，預(yù)算單位務(wù)必做好事前績效目標(biāo)設(shè)定、事中績效跟蹤、事后績效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用以及績效信息公開，唯有這樣，才能切實(shí)改進(jìn)預(yù)算支出管理，提高政府資金配置的效率和效益，從而提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。從強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)編制入手，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，是近幾年預(yù)算工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，各地方各級(jí)財(cái)政都重視預(yù)算績效目標(biāo)編制，但各部門各單位落實(shí)得如何？編制質(zhì)量達(dá)到什么水準(zhǔn)了呢？筆者近兩年在對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)開展專項(xiàng)調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)問題主要聚焦于編制不夠規(guī)范和編制質(zhì)量不高兩個(gè)方面，具體表現(xiàn)如下。一、績效目標(biāo)編制主要存在問題（一）預(yù)算績效目標(biāo)編制不夠規(guī)范1.未按要求編制預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)表。有的部門在提交預(yù)算草案中缺少部門整體績效或者是項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)未按要求申報(bào)。2.下屬二層單位沒有提供整體績效目標(biāo)申報(bào)表和重點(diǎn)重大項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)表。3.沒有聚焦重大項(xiàng)目績效編制，有的部門、單位沒有對(duì)單項(xiàng)超過200萬元的重大項(xiàng)目提供項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表。4.對(duì)于無重大項(xiàng)目的單位，沒能擇一相對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目來編制專項(xiàng)績效目標(biāo)，有些單位沒有單項(xiàng)項(xiàng)目金額超過200萬元重大項(xiàng)目的，未能選擇1個(gè)以上本單位重點(diǎn)或重大項(xiàng)目來編制項(xiàng)目績效目標(biāo)。一般來說，在預(yù)算單位無200萬元及以上項(xiàng)目的，至少選擇1個(gè)以上本單位重點(diǎn)或重大項(xiàng)目（金額最大或經(jīng)常性民生工程等）編制項(xiàng)目績效目標(biāo)。（二）預(yù)算績效目標(biāo)編制質(zhì)量有待提高1.設(shè)置的整體績效目標(biāo)不夠細(xì)化與完整，未能很好地反映與部門職能相對(duì)應(yīng)的績效情況。2.整體績效目標(biāo)表中，產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)置不完整，缺少產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時(shí)效、產(chǎn)出成本指標(biāo)，有的對(duì)社會(huì)公眾或服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)未進(jìn)行設(shè)置。3.項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表中，社會(huì)公眾或服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)未按百分比設(shè)置或者指標(biāo)設(shè)置偏低，如有些部門的某個(gè)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)維經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，社會(huì)公眾或服務(wù)對(duì)象滿意度為≥75%。而按要求一般是不得低于90%的。4.有的重點(diǎn)項(xiàng)目支出，未能結(jié)合支出內(nèi)容和金額科學(xué)合理進(jìn)行評(píng)價(jià)。5.整體績效目標(biāo)表中，產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)置不符合要求，有的單位把指標(biāo)內(nèi)容與指標(biāo)值均設(shè)置為數(shù)字“1”，效益指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)。6.部門整體支出績效目標(biāo)不夠完善，績效目標(biāo)申報(bào)表部分指標(biāo)未按要求填報(bào)。7.項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)立過于簡單，沒有按要求體現(xiàn)出其科學(xué)性、合理性。8.把績效目標(biāo)和部門職能混為一談。比如有些預(yù)算單位安排資金400萬元，績效目標(biāo)卻描述為：有序推進(jìn)國有企業(yè)改革改制工作；做好財(cái)務(wù)監(jiān)督等國有資產(chǎn)監(jiān)督管理基礎(chǔ)工作；做好企業(yè)清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估工作；開展市直已改制企業(yè)零星資產(chǎn)檢查清查工作等。以上所定績效目標(biāo)僅是陳述部門職能或行為，并非績效目標(biāo)。9.績效目標(biāo)編制不符合“指向明確、細(xì)化量化、合理可行、相互匹配”原則要求。如某單位的云視頻預(yù)算項(xiàng)目，已經(jīng)進(jìn)行收尾階段，但仍繼續(xù)把該項(xiàng)目列入績效目標(biāo)，欠妥。二、預(yù)算績效目標(biāo)編制存在問題剖析預(yù)算績效目標(biāo)編制出現(xiàn)如上質(zhì)量問題，究其因，主要有如下幾點(diǎn)：（一）對(duì)績效目標(biāo)編制的必要性認(rèn)識(shí)不足認(rèn)識(shí)不足使得有些單位對(duì)績效目標(biāo)申報(bào)流于形式。有些單位財(cái)務(wù)人員錯(cuò)誤地認(rèn)為財(cái)務(wù)的核心工作是爭取財(cái)政給予安排更多的預(yù)算資金，把主要關(guān)注點(diǎn)放在爭取更多資金上而沒有把重心放在如何高效地用好資金上，基于這種認(rèn)識(shí)偏差，導(dǎo)致有些單位編制績效目標(biāo)比較敷衍，認(rèn)為績效目標(biāo)設(shè)置可有可無，從而導(dǎo)致編制質(zhì)量不高。（二）績效目標(biāo)編制過程中各有關(guān)部門參與度不高預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置是績效管理的起點(diǎn)，是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。眾所周知，預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門的工作，但由于財(cái)務(wù)人員并不是單位業(yè)務(wù)的實(shí)施者，礙于財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門職能分工不同，使得財(cái)務(wù)部門對(duì)業(yè)務(wù)部門的具體工作并不太熟悉，單純由財(cái)務(wù)人員對(duì)業(yè)務(wù)部門的具體工作的設(shè)置績效目標(biāo)、并對(duì)數(shù)量和質(zhì)量的定向分析和細(xì)化不大現(xiàn)實(shí)。因此，如果財(cái)務(wù)部門缺乏與有關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行必要的溝通，編制出來的績效目標(biāo)與預(yù)算單位的業(yè)務(wù)實(shí)際將會(huì)相去甚遠(yuǎn)。因此，要讓財(cái)政資金預(yù)算好、使用好，必須由單位的財(cái)務(wù)部門牽頭、相關(guān)業(yè)務(wù)部門密切配合進(jìn)行整體聯(lián)動(dòng)，也就是說，預(yù)算績效管理不只是財(cái)務(wù)部門的工作職責(zé)，財(cái)務(wù)部門在編制預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門參與進(jìn)來，共同研判，協(xié)同推進(jìn)，從而避免出現(xiàn)因財(cái)務(wù)人員不了解單位相關(guān)部門業(yè)務(wù)而閉門造車，潦草應(yīng)付導(dǎo)致編制質(zhì)量不高。（三）財(cái)務(wù)人員績效編制水平有待進(jìn)一步提高水平提升離不開培訓(xùn)，要強(qiáng)化績效管理，還得加大培訓(xùn)力度，才能切實(shí)幫助財(cái)務(wù)人員提高績效目標(biāo)編制質(zhì)量，從而提升績效管理整體水平。（四）有些單位對(duì)預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置過低績效目標(biāo)設(shè)置過低，使得預(yù)算績效評(píng)價(jià)的參考意義不大。（五）部門預(yù)算信息尚未得到全面有效公開，從而使一些單位弱化績效目標(biāo)編制這幾年，雖然各個(gè)地方都重視績效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化單位自評(píng)，甚至啟動(dòng)第三方評(píng)價(jià)，但對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的公開和應(yīng)用方面做得比較少，導(dǎo)致評(píng)價(jià)的作用沒能得到充分發(fā)揮，評(píng)價(jià)的意義沒能得到充分體現(xiàn)，從而導(dǎo)致一些預(yù)算單位從意識(shí)上弱化了預(yù)算目標(biāo)編制。三、預(yù)算績效目標(biāo)編制對(duì)策分析針對(duì)以上普遍存在的問題及其原因分析，筆者認(rèn)為，可以從以下幾方面進(jìn)行整改：（一）強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制一是績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排及政策調(diào)整有機(jī)銜接。對(duì)整體績效不高，評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問題較為集中的單位，可以采用調(diào)減甚至取消相關(guān)預(yù)算安排予以約束。二是項(xiàng)目支出預(yù)算安排應(yīng)充分參考績效評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)于上年度重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)效果不佳的單位，應(yīng)在本年度部門預(yù)算編制中減少或不安排相關(guān)的項(xiàng)目支出預(yù)算，突出發(fā)揮績效考評(píng)的應(yīng)用價(jià)值。（二）強(qiáng)化預(yù)算績效編制，做好本環(huán)節(jié)的自我檢查、完善預(yù)算單位在編制年度項(xiàng)目支出預(yù)算表和年度市級(jí)部門預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)表時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)自查，檢查專用項(xiàng)目是否編列績效目標(biāo)、設(shè)立依據(jù)及必要性說明、測算標(biāo)準(zhǔn)及過程等。檢查專用項(xiàng)目名稱是否規(guī)范、細(xì)化、指向是否明確、是否符合其依法履職和事業(yè)發(fā)展需要，是否符合中央、省、市各層級(jí)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神。對(duì)金額達(dá)到一定規(guī)模的重大項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)切實(shí)編制好績效目標(biāo)，自查中，績效目標(biāo)填寫不完整或缺乏設(shè)立依據(jù)和說明的，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定補(bǔ)充完善。（三）強(qiáng)化目標(biāo)管理意識(shí)，發(fā)揮績效目標(biāo)的導(dǎo)向作用預(yù)算管理要圍繞績效目標(biāo)來開展，各部門各單位應(yīng)當(dāng)落實(shí)好三個(gè)環(huán)節(jié)的工作，一是事前把目標(biāo)設(shè)置好，二是事中對(duì)目標(biāo)實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行密切跟蹤監(jiān)控，三是事后對(duì)目標(biāo)達(dá)成情況開展評(píng)價(jià)。實(shí)踐中，之所以有相當(dāng)一部分部門和單位在做預(yù)算時(shí)甚至沒有同步提交績效目標(biāo)申報(bào)表，究其因，多半是由于績效目標(biāo)管理意識(shí)淡薄使然，錯(cuò)誤地以為目標(biāo)設(shè)置可有可無。（四）強(qiáng)化編制業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提升績效目標(biāo)的編制質(zhì)量績效目標(biāo)編制規(guī)范要求：預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效四個(gè)維度進(jìn)行目標(biāo)設(shè)置，并從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等五個(gè)方面進(jìn)行量化和細(xì)化表述。然而實(shí)際編制中卻有不少單位表述得很模糊，既不量化也不細(xì)化。針對(duì)編制質(zhì)量不高這一突出問題，應(yīng)著重培訓(xùn)以下幾點(diǎn)：績效目標(biāo)要如何設(shè)置才能夠更清晰地反映出預(yù)期產(chǎn)出和效果？如何對(duì)各個(gè)績效指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化描述和量化表達(dá)？在績效目標(biāo)申報(bào)表中，如何才能夠反映出預(yù)期提供的公共產(chǎn)品及服務(wù)情況？如何對(duì)可能給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等帶來的影響情況進(jìn)行預(yù)估及描述？如何對(duì)該項(xiàng)產(chǎn)出和影響的滿意度進(jìn)行客觀的預(yù)估及表述？切實(shí)避免出現(xiàn)籠統(tǒng)描述不細(xì)化不量化的情況發(fā)生。在培訓(xùn)方式上，一些地市不斷積極探索新思路和新舉措，有些地市從強(qiáng)化基礎(chǔ)培訓(xùn)入手，引用優(yōu)秀案例給財(cái)務(wù)人員進(jìn)行講解培訓(xùn)，切實(shí)提高了績效管理人員的實(shí)際操作能力。有些地方財(cái)政部門主動(dòng)作為，深入各個(gè)單位進(jìn)行“一對(duì)一”培訓(xùn)，送培訓(xùn)上門，結(jié)合部門和單位實(shí)際開展專門指導(dǎo)，大力推進(jìn)績效目標(biāo)編制質(zhì)量，促進(jìn)財(cái)務(wù)部門績效管理水平的大幅提升。這些做法都值得借鑒。（五）績效目標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)做到有依有據(jù)從宏觀的方面講，各部門各單位設(shè)置的績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)合法合規(guī)，并與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相吻合；從微觀的角度講，設(shè)置績效目標(biāo)要緊扣本部門本單位的職能和中長期發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃或項(xiàng)目規(guī)劃等。（六）績效目標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)突出合理性和可行性要合理設(shè)定績效目標(biāo)，離不開廣泛調(diào)查研究和深入科學(xué)論證，只有符合客觀實(shí)際并且確實(shí)能夠如期實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)設(shè)置才是有價(jià)值的績效目標(biāo)。切勿夸夸其談，不切實(shí)際。如果績效目標(biāo)沒設(shè)置好，后期的績效評(píng)價(jià)也將會(huì)受到影響。（七）強(qiáng)化績效目標(biāo)審核審核應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)性、完整性、可行性、適當(dāng)性。可以分三個(gè)層次實(shí)施審核，一是各部門各單位的自我審核，二是財(cái)政部門審核把關(guān)，三是人大財(cái)經(jīng)委的專家審核，三位一體，層層把關(guān)，從而使設(shè)置的績效目標(biāo)質(zhì)量達(dá)到預(yù)期。（八）強(qiáng)化績效目標(biāo)申報(bào)與部門預(yù)算編制同步管理鑒于有些單位不重視績效目標(biāo)編制質(zhì)量的實(shí)際情況，在管理上，可以從原來的“無預(yù)算不安排資金”要求升格為“無科學(xué)有效的績效目標(biāo)設(shè)置不予以安排預(yù)算”，使“績效目標(biāo)申報(bào)與部門預(yù)算編制同步”真正落地扎根，從而倒逼各預(yù)算單位切實(shí)在做預(yù)算時(shí)，把績效目標(biāo)設(shè)置擺上重要地位。（九）抓好績效目標(biāo)申報(bào)的“后管理”工作績效管理始于目標(biāo)設(shè)置，用于執(zhí)行監(jiān)督、終于達(dá)到目標(biāo)。這就要求設(shè)置目標(biāo)后，強(qiáng)化對(duì)績效目標(biāo)進(jìn)行后期的跟蹤管理。使績效目標(biāo)運(yùn)行不偏離預(yù)期目標(biāo)，確保財(cái)政資金使用取得預(yù)期的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。各預(yù)算單位應(yīng)密切關(guān)注資金支出進(jìn)度，加強(qiáng)自我監(jiān)控，財(cái)政部門也應(yīng)對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度以及績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程序進(jìn)行跟蹤，及時(shí)糾偏，使各預(yù)算單位確?？冃繕?biāo)得以實(shí)現(xiàn)。（十）明晰單位內(nèi)部各相關(guān)層級(jí)部門的責(zé)任邊界財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)牽頭編制，業(yè)務(wù)部門密切配合，領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)審批，各負(fù)其責(zé)，齊心協(xié)力把預(yù)算績效目標(biāo)的各個(gè)具體指標(biāo)給設(shè)置好，使其更加具有科學(xué)性和可行性，為預(yù)算執(zhí)行指明方向，為后期的績效評(píng)價(jià)打下基礎(chǔ)。（十一）強(qiáng)化全員預(yù)算績效管理意識(shí)各預(yù)算單位要高度重視績效管理工作，從預(yù)算績效編制環(huán)節(jié)開始，強(qiáng)化全員參與，使全單位上下一盤棋，堅(jiān)持預(yù)算編制自下而上，各有關(guān)業(yè)務(wù)部門業(yè)務(wù)特征和工作任務(wù)對(duì)績效任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行的編制提出合理建議，領(lǐng)導(dǎo)層注重論證和調(diào)研，上下同力，齊心協(xié)