美國(guó)城市經(jīng)理制市政體制研究分析 行政管理專業(yè)

【摘要】：隨著城市化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，美國(guó)城市政府體制也由早期單一的弱市長(zhǎng)制逐漸演進(jìn)為強(qiáng)市長(zhǎng)制、委員會(huì)制和市經(jīng)理制。市經(jīng)理制是在委員會(huì)制的基礎(chǔ)上改進(jìn)而成的，它將鮮明的企業(yè)化、專業(yè)化、科學(xué)化等管理特點(diǎn)和一些市政管理的具體措施結(jié)合在一起，既具備了強(qiáng)市長(zhǎng)制的特點(diǎn)，又兼有委員會(huì)制之長(zhǎng)，以其出色的效率而贏得了社會(huì)的廣泛贊譽(yù)?；诖?，本文試圖對(duì)美國(guó)的市經(jīng)理制這樣一種單個(gè)市政體制進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析，并致力于探討其對(duì)我國(guó)市政體制改革的借鑒意義?！娟P(guān)鍵詞】1.美國(guó)2.城市政府3.市政體制4.城市經(jīng)理目錄一、緒論 4（一）本文的研究意義 4（二）國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究動(dòng)態(tài) 4（三）本文的主要研究?jī)?nèi)容 5二、美國(guó)市經(jīng)理制的內(nèi)涵 5三、美國(guó)市經(jīng)理制的歷史淵源 6（一）市經(jīng)理制的歷史背景 6（二）市經(jīng)理制的發(fā)展過程 7四、美國(guó)市經(jīng)理制的綜合分析 7（一）市經(jīng)理制的特色 8（二）市經(jīng)理制的局限 9五、啟示及其借鑒 11（一）市政管理的企業(yè)化 11（二）民主與集權(quán)的關(guān)系問題 11六、參考文獻(xiàn) 12一、緒論（一）本文的研究意義美國(guó)城市目前主要采取三種市政體制：市長(zhǎng)暨議會(huì)制、委員會(huì)制和城市經(jīng)理制。20世紀(jì)，美國(guó)的三大市政體制經(jīng)歷了多次的改革和調(diào)整，市長(zhǎng)暨議會(huì)制由其主要形式過渡為“強(qiáng)市長(zhǎng)型”市長(zhǎng)暨議會(huì)制；委員會(huì)制因其弊端漸漸走向衰落；城市經(jīng)理制則顯示出強(qiáng)大的生命力，它有效地改善了市政管理，適應(yīng)了城市發(fā)展，被越來越多的城市相繼采用，在美國(guó)城市中成為運(yùn)用最廣泛的市政體制[1]。在城市經(jīng)理制得到較普遍認(rèn)可的同時(shí)，其所倡導(dǎo)和實(shí)施的專業(yè)化、科學(xué)化的城市管理理念也逐漸成為政府管理領(lǐng)域的共識(shí)，對(duì)其他的地方政府體制產(chǎn)生了重要而廣泛的影響。城市經(jīng)理制還以其專業(yè)化、企業(yè)化的管理特色得到了世界上許多國(guó)家城市的青睞，德國(guó)、加拿大、印度等國(guó)家的城市也采納了城市經(jīng)理制。城市經(jīng)理的專業(yè)組織也已從最初的城市經(jīng)理自治組織逐步發(fā)展成為地方政府管理的專業(yè)研究團(tuán)體，會(huì)員遍及世界各地。因此，本研究擬借鑒美國(guó)學(xué)者的研究成果，在對(duì)城市經(jīng)理制的內(nèi)部機(jī)制及其演化進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，從行政和政治的角度對(duì)城市經(jīng)理制的起源、發(fā)展、運(yùn)作特征以及城市經(jīng)理的專業(yè)化走向等方面進(jìn)行較全面的深入探討，力圖發(fā)現(xiàn)城市經(jīng)理制長(zhǎng)足發(fā)展、經(jīng)久不衰的根本原因，并進(jìn)而能對(duì)美國(guó)市政體制發(fā)展的規(guī)律有一個(gè)初步的認(rèn)識(shí)，從而為我國(guó)學(xué)者的進(jìn)一步研究提供參考。（二）國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究動(dòng)態(tài)目前我國(guó)對(duì)美國(guó)地方政府研究比較多，但是對(duì)于城市經(jīng)理制的研究相對(duì)較晚，文獻(xiàn)也并不是很多。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，有如下幾篇：黃正東在1986年第2期《政治學(xué)研究》上發(fā)表的《美國(guó)市政體制概述》，和薄貴利在1987年第2期《中國(guó)行政管理》上發(fā)表的《美國(guó)市政管理的三種組織模式及其比較》，其中只是有部分內(nèi)容涉及城市經(jīng)理制。王旭在1989年第3期《歷史研究》上發(fā)表的《富有生機(jī)的美國(guó)城市經(jīng)理制》一文，開始了對(duì)城市經(jīng)理制進(jìn)行較為深入的探討。李壯松在2002年發(fā)表的博士論文《美國(guó)城市經(jīng)理制》中，對(duì)城市經(jīng)理制從歷史到現(xiàn)實(shí)的綜合考察角度進(jìn)行了研究。金怒江在2007年發(fā)表的博士論文《美國(guó)城市經(jīng)理制》中對(duì)城市經(jīng)理制從體制到人員進(jìn)行了綜合研究。另外，有關(guān)城市經(jīng)理制的文獻(xiàn)還有林蓉蓉在2009年第7期《公共管理研究》上發(fā)表的《20世紀(jì)中后期西方城市經(jīng)理制研究述評(píng)》；饒嬈在2010年第4期《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》上發(fā)表的《論美國(guó)城市經(jīng)理制及中國(guó)的借鑒》。而對(duì)城市經(jīng)理的研究主要是在這些著作里提及，并沒有專門的著作來進(jìn)行研究。相比之下，美國(guó)學(xué)者對(duì)城市經(jīng)理制和城市經(jīng)理的研究更加豐富，并且從歷史、行政、政治等各方面進(jìn)行了深入的研究。早在20世紀(jì)70年代，就已經(jīng)出版了大量關(guān)于城市經(jīng)理制和城市經(jīng)理的著作。1927年倫納德懷特發(fā)表的《城市經(jīng)理》，在《城市經(jīng)理》這本著作中，作者主要闡述和評(píng)價(jià)了城市經(jīng)理所推1.巴林頓·摩爾.民主和專制的起源[M].北京：華夏出版，1987，第35-36頁。崇的科學(xué)管理理念，介紹了城市經(jīng)理的選拔資格、選聘程序以及培訓(xùn)等，且以1934年的城市經(jīng)理狀況為例做了詳細(xì)的調(diào)查分析。蔡爾斯本人的代表作有1952年出版的《公民的勝利》以及1965年出版的《城市經(jīng)理制政府最初50年》。理查德J.斯蒂爾曼在1974年出版的《城市經(jīng)理的興起》也是一部關(guān)于城市經(jīng)理的重要著作。該書比較詳細(xì)的敘述了自城市經(jīng)理確立到20世紀(jì)70年代發(fā)展的全過程。作者在對(duì)70年代城市經(jīng)理狀況展全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)比早期的城市經(jīng)理，在城市經(jīng)理的教育背景和職業(yè)能力的變化發(fā)展等方面做了詳細(xì)的比較分析。（三）本文的主要研究?jī)?nèi)容本文對(duì)美國(guó)的市政體制中的市經(jīng)理制進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，并試圖從中挖掘有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。第一部分介紹什么是市經(jīng)理制。第二部分市經(jīng)理制的產(chǎn)生的歷史背景。全面地梳理市經(jīng)理制作為一種市政管理體制產(chǎn)生和發(fā)展的脈絡(luò)；美國(guó)市經(jīng)理制作為一種市政管理的制度，其產(chǎn)生有著深刻的歷史背景和制度運(yùn)行的土壤。包括下面兩方面內(nèi)容：1、美國(guó)城市經(jīng)理制的歷史背景。2、美國(guó)城市經(jīng)理制的發(fā)展過程。第三部分市經(jīng)理制的運(yùn)行機(jī)制。主要分析市經(jīng)理制存在的環(huán)境以及運(yùn)行過程；美國(guó)的三大市政體制在20世紀(jì)經(jīng)歷了多次的調(diào)整和改革，城市經(jīng)理制則顯示出強(qiáng)大的生命力，成為美國(guó)市政體制改革過程中采用面最廣的一種形式。在城市經(jīng)理制得到較普遍認(rèn)可的同時(shí)，其所倡導(dǎo)和實(shí)施的專業(yè)化、科學(xué)化的城市管理理念也逐漸成為政府管理領(lǐng)域的共識(shí)，對(duì)其他地方政府體制產(chǎn)生了重要而廣泛的影響。包括下面兩方面內(nèi)容：1、美國(guó)市經(jīng)理制的運(yùn)行環(huán)境。2、城市經(jīng)理制的運(yùn)行過程。第四部分市經(jīng)理制的綜合分析。主要從正反兩個(gè)方面揭示市經(jīng)理制的特點(diǎn)；城市經(jīng)理制把立法與行政嚴(yán)格區(qū)分開來，市議會(huì)與市經(jīng)理各有明確的分工。包括下面兩方面內(nèi)容：1、美國(guó)城市經(jīng)理制市政體制的特色。2、美國(guó)城市經(jīng)理制市政體制的局限。第五部分啟示和借鑒。主要闡述市經(jīng)理制帶給中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和啟示。二、美國(guó)市經(jīng)理制的內(nèi)涵市經(jīng)理制也叫議會(huì)經(jīng)理制（Council-managerform），是美國(guó)現(xiàn)行三種市政體制中的一種，其基本特征是市議會(huì)作為市的權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)關(guān)，同時(shí)雇用一個(gè)行政管理專家作為市經(jīng)理來管理市政，“強(qiáng)調(diào)使政治（治理機(jī)關(guān)的決策活動(dòng)）與管理（治理機(jī)關(guān)所決定之政策的執(zhí)行）相分離”。市議會(huì)任命市經(jīng)理，為了吸引真正受過訓(xùn)練的行政管理專家，市憲章一般不要求市經(jīng)理必須是本市的公民，也沒有詳細(xì)的資格規(guī)定，市議會(huì)征求市經(jīng)理人選的主要標(biāo)準(zhǔn)是候選人所受過的訓(xùn)練和實(shí)際行政能力，由市議會(huì)以多數(shù)通過后聘請(qǐng)。市議會(huì)通過市經(jīng)理間接管理市政府的的活動(dòng)，一般不直接干涉市行政部門的工作。市經(jīng)理對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)，作為市的行政首腦，執(zhí)行市議會(huì)所制定的政策，監(jiān)督法律的執(zhí)行，編制市的預(yù)算，監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)行政各個(gè)部門的工作，有權(quán)任命和罷免各部門的長(zhǎng)官和其他官員。市經(jīng)理就政策問題向市議會(huì)提供建議，被認(rèn)為是市的“各項(xiàng)政策和計(jì)劃的主要來源”。市經(jīng)理不介入當(dāng)?shù)氐狞h派活動(dòng)，即持所謂超黨派的立場(chǎng)，保證消除政治在管理中的影響。市經(jīng)理任期不定，市議會(huì)如對(duì)市經(jīng)理的工作不滿意，隨時(shí)可以解雇，決定解雇一般也只需簡(jiǎn)單多數(shù)就可以通過。在議會(huì)經(jīng)理制下也設(shè)有一名市長(zhǎng)，市長(zhǎng)通常由議會(huì)從議員中推選，也有的市由選民直接選舉產(chǎn)生。市長(zhǎng)的作用主要是主持市議會(huì)并在禮儀和典禮的場(chǎng)合代表市。但是，當(dāng)市議會(huì)與市經(jīng)理之間產(chǎn)生矛盾時(shí)，市長(zhǎng)可能起溝通作用，協(xié)調(diào)他們的關(guān)系。因此許多市長(zhǎng)也是強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)人，在行使政治權(quán)力方面發(fā)揮舉足輕重的影響。三、美國(guó)市經(jīng)理制的歷史淵源美國(guó)市經(jīng)理制作為一種市政管理的制度，其產(chǎn)生有著深刻的歷史背景和制度運(yùn)行的土壤。各種因素相互作用，使得這樣的制度產(chǎn)生在美國(guó)的政治發(fā)展的進(jìn)程中，作為一種城市管理的制度，它是美國(guó)政治制度的重要組成部分，深深的根植于美國(guó)的“三權(quán)分立”的政治傳統(tǒng)中，也是對(duì)美國(guó)政治制度的一個(gè)重要的支撐[2]。（一）市經(jīng)理制的歷史背景美國(guó)城市經(jīng)理制確立于19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國(guó)市政改革時(shí)期，在此之前，美國(guó)城市普遍采用市長(zhǎng)暨議會(huì)制，即后來歸納的“弱市長(zhǎng)制”（weakmayor-councilform）[3]。所謂“弱市長(zhǎng)制”，其實(shí)就是市長(zhǎng)暨議會(huì)制的一種早期形式，在這一形式中，市議會(huì)在與市長(zhǎng)的關(guān)系上處于優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)勢(shì)地位，而市長(zhǎng)和市政府處于弱勢(shì)地位，其活動(dòng)更多在禮儀方面。市議會(huì)監(jiān)督一切市政活動(dòng)，任命市的重要行政部門的官員，制定預(yù)算，決定市政的一切重要問題，市長(zhǎng)對(duì)市議會(huì)采取的行動(dòng)沒有否決權(quán)，說白了就是，市長(zhǎng)只是一種虛職，沒有多大的實(shí)權(quán)。顯然，這樣一種低效無能的制度是無法滿足城市化發(fā)展的需要，進(jìn)而造成城市管理極端混亂局面。改革勢(shì)在必行。為了改變傳統(tǒng)的市政管理模式和混亂的社會(huì)狀況，到19世紀(jì)20世紀(jì)初，紛紛成立了各種市政改革團(tuán)體如：企業(yè)家俱樂部、市民市政同盟等，其中，以知識(shí)份子和專家為改革的中堅(jiān)力量。由于這種體制具有政務(wù)公開、超黨派選舉、各委員之間相互制衡而避免隱含濫用權(quán)力的危險(xiǎn)等優(yōu)點(diǎn)，曾一度在美國(guó)各中小城市特別是在小城市中非常流行，“到1910年，全國(guó)有108個(gè)市，到1913年發(fā)2.查爾斯A.比爾德.美國(guó)政府與政治[M].北京商務(wù)印書館，1987，第82-83頁。3.戴維·奧斯本、特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門[M].上海：上海譯文出版社，1996，第56-57頁展到371個(gè)城市采用委員會(huì)制。”然而，隨著現(xiàn)代城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市事務(wù)也越來越繁雜，作為應(yīng)急體制出現(xiàn)的委員會(huì)制并不能滿足迅猛發(fā)展的現(xiàn)代城市的需求，而且在實(shí)踐過程中也逐漸暴露出一些缺陷：立法與行政集于一體，不利于相互監(jiān)督、制約；委員會(huì)成員分別承擔(dān)市政工作，無一人負(fù)行政全責(zé)；權(quán)力分散，缺乏統(tǒng)一有效的領(lǐng)導(dǎo)。因此，從其產(chǎn)生背景看更多地是著眼于控制政黨核心集團(tuán)的勢(shì)力和處理緊急事態(tài)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，并不能完全適應(yīng)現(xiàn)代城市的發(fā)展及科學(xué)管理的要求。于是，一種基于在委員會(huì)制上改進(jìn)而成的城市經(jīng)理制在1912年首先在薩姆特和戴頓市應(yīng)運(yùn)而生，由于俄亥俄州的戴頓市作為較大的城市也采用了城市經(jīng)理制，并在遇到罕見的水災(zāi)后，取得了“‘令人信服的，驚人的管理成就。’在此影響下，1915年，全國(guó)市政同盟在城市憲章中增加了城市經(jīng)理制憲章。”自此以后，城市經(jīng)理制不斷發(fā)展，采用城市經(jīng)理制的城市也一直呈上升趨勢(shì)，在發(fā)展中，城市經(jīng)理制自身亦不斷得到修正，從而滿足了現(xiàn)代城市管理的需要，它的確立與美國(guó)19世紀(jì)末20世紀(jì)初的歷史背景息息相關(guān)。（二）市經(jīng)理制的發(fā)展過程自美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)以來，城市化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，各大企業(yè)進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的最佳時(shí)期，美國(guó)鋼鐵公司、美孚石油公司等大型企業(yè)都取得巨大成功，與此相關(guān)的一些公司經(jīng)理人——洛克菲勒、卡內(nèi)基、福特等名字也都婦孺皆知，專業(yè)經(jīng)理人的概念深入人心，成功的大企業(yè)普遍都實(shí)行了董事會(huì)經(jīng)理制，并聘用大批的專業(yè)人員進(jìn)行管理工作。美國(guó)城市經(jīng)理制確立后，從發(fā)展初期到成熟形成了三個(gè)發(fā)展高峰，在兩次戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和大蕭條時(shí)期發(fā)展速度有所減慢。1、市經(jīng)理制的形成時(shí)期（20世紀(jì)初——20世紀(jì)40年代初）城市經(jīng)理制是作為“委員會(huì)制”的派生形式，首現(xiàn)于1912年的南卡羅來納州薩姆特市，次年在俄亥俄州的戴頓市得到應(yīng)用?！俺鞘薪?jīng)理制之父”——理查德·蔡爾茲（RichardChilds）對(duì)該制度進(jìn)行仔細(xì)研究后，總結(jié)出一套完整而系統(tǒng)的城市經(jīng)理制理論。2、市經(jīng)理制的初步發(fā)展時(shí)期（20世紀(jì)40年代中期——20世紀(jì)80年代）二戰(zhàn)后，美國(guó)經(jīng)歷了前所未有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)變。郊區(qū)的快速增長(zhǎng)和中產(chǎn)階級(jí)的擴(kuò)大深刻地影響著美國(guó)社會(huì)。3、市經(jīng)理制的完善階段（20世紀(jì)80年代以后）20世紀(jì)80年代以后，美國(guó)城市化進(jìn)入了又一個(gè)高峰。到1984年，采用該體制的城市有2523個(gè)，占美國(guó)城市總數(shù)的47%。現(xiàn)在，全美國(guó)約有1/3的城市實(shí)行這種體制，其中尤其是中等規(guī)模（人口25000-250000）的城市，采用市經(jīng)理制的占一半以上。在加利福尼亞州，市經(jīng)理制更為普及，約98%的城市采用這種體制[4]。另外，像達(dá)拉斯、圣安東尼奧、圣迭戈、菲尼克斯、辛辛拉提、堪薩斯城、奧4.王旭.美國(guó)城市史[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000，第44-46頁?？颂m、羅切斯特、沃思堡等較大的城市也都在實(shí)行市經(jīng)理制。人口5000以下的小城鎮(zhèn)有時(shí)也與其他小城鎮(zhèn)共同聘用一個(gè)總經(jīng)理，輪流管理各城鎮(zhèn)的事務(wù)。這些都充分地證明了這一體制旺盛的生命力。四、美國(guó)市經(jīng)理制的綜合分析市經(jīng)理制也稱其為議會(huì)——經(jīng)理制，它與城市委員會(huì)制一樣，堅(jiān)持市政選舉的超黨派原則，從而摒棄了城市老板通過黨派勢(shì)力對(duì)市政所施加的影響[5]。不同的是，它把立法與行政嚴(yán)格區(qū)分開來，市議會(huì)與市經(jīng)理各有明確的分工。城市委員會(huì)制中的委員在這里成為主管立法與評(píng)定市經(jīng)理工作的市議會(huì)議員，不隨便干預(yù)行政事務(wù)，便于行政部門獨(dú)立地行使權(quán)力；行政部門機(jī)構(gòu)也簡(jiǎn)化了，城市經(jīng)理為行政部門首腦，他們“把市民的稅金視同托拉斯的股金，處處為市民的利益精心籌劃與使用”。在這個(gè)意義上，采納城市經(jīng)理制后，市政機(jī)構(gòu)開始成為一個(gè)高效率的企業(yè)化組織，而不是充滿黨派紛爭(zhēng)的政治性機(jī)構(gòu)，因而它標(biāo)志著市政管理科學(xué)化的開端。（一）市經(jīng)理制的特色縱觀一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程，市經(jīng)理制不能不說是一種科學(xué)而高效的體制，分析其體制，企業(yè)化、專業(yè)化的管理特色引起了人們廣泛的關(guān)注和贊譽(yù)。1、強(qiáng)調(diào)管理專業(yè)化與科學(xué)化。這一點(diǎn)突出體現(xiàn)在市經(jīng)理或市政官員的人員選聘方面的專家治市原則。市政管理是一門科學(xué)，需要真正富于管理能力的專業(yè)人才用科學(xué)的方法去運(yùn)作，這也是現(xiàn)代社會(huì)和城市化發(fā)展的需要。城市經(jīng)理制與20世紀(jì)初出現(xiàn)的公共管理新理念也是一致的。當(dāng)時(shí)許多行政管理學(xué)者都贊成嚴(yán)格劃分政策制定與政策實(shí)施之間的界限，同時(shí)代的許多學(xué)者也主張政治與行政嚴(yán)格分開。城市經(jīng)理制吸收了行政學(xué)的新觀點(diǎn)，將政策制定與政策實(shí)施職能分開，民選代表（議員）負(fù)責(zé)制定公共政策；城市經(jīng)理負(fù)責(zé)政策實(shí)施。兩大職能分開構(gòu)成了城市經(jīng)理制的基礎(chǔ)。2、區(qū)分行政權(quán)與立法權(quán)城市經(jīng)理制與委員會(huì)制不同，行政權(quán)與立法權(quán)被嚴(yán)格區(qū)分。行政權(quán)掌握在城市經(jīng)理手中，立法權(quán)集中在市議會(huì)，建立了有效的批評(píng)與監(jiān)督的機(jī)制。明確了立法權(quán)與行政權(quán)的界限，既保證了城市立法的民主性，又保證行政管理權(quán)相對(duì)獨(dú)立和集中，這樣才能對(duì)城市事務(wù)進(jìn)行有效的管理。城市經(jīng)理制的勃興正體現(xiàn)了這一規(guī)律。3、放棄制衡原則與其他兩種市政體制相比，城市經(jīng)理制放棄了制衡原則，避免了立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)權(quán)力分離所造成的部門之間的矛盾和摩擦，從而避免了由此所產(chǎn)生的政治僵局。城市經(jīng)理制淡化了分權(quán)原則，體現(xiàn)在市長(zhǎng)通常在議員中選出，只是禮儀上的行政首腦，并沒有實(shí)際的行政權(quán)力，而城市的行政權(quán)集中在議會(huì)5.張金鑒.美國(guó)之市政府[M].正中書局印行，1936，第112-125頁。聘任的城市經(jīng)理手中。市議會(huì)與市經(jīng)理有明確的分工。議會(huì)負(fù)責(zé)制定市政政策，由議會(huì)任命、對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的行政首長(zhǎng)對(duì)市政進(jìn)行專業(yè)化管理。4、執(zhí)行經(jīng)理任命制城市經(jīng)理由市議會(huì)任命，而非民選產(chǎn)生,既明確了城市管理責(zé)任，也有利于啟用專門人才進(jìn)行行政管理，確保管理者的質(zhì)量；既保證了市政管分布了市政決策的權(quán)力，使市民間接地參與了市政決策。市經(jīng)理制作為美國(guó)城市政府體制變革的最終成果，其意義是深遠(yuǎn)的。作為改革派領(lǐng)袖的理查德·蔡爾茲（RichardChilds）在對(duì)先前出現(xiàn)的幾種體制的仔細(xì)分析后，將這些體制的優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行歸納，并將存在的不足進(jìn)行改革，提出了旨在擺脫城市老板的通過制度改革使政府更符合民眾要求，從而在“《公民的勝利》一本中提出了實(shí)現(xiàn)民主的三個(gè)基本原則”其一是：“被選舉的公職必須是有重要作用的”，也可以解釋為短票選舉的原則。發(fā)明出一種集委員會(huì)和市長(zhǎng)暨議會(huì)這一原則，被稱為建立政府體制的基石，原則要求選民只選舉最稱職的候選人。其二是：“選區(qū)必須易于管理”，這是第一個(gè)原則的必然結(jié)果。第一個(gè)原則強(qiáng)調(diào)候選人的重要性——要選出最稱職的人。第二個(gè)原則就是要確保選區(qū)規(guī)模的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)——要能夠被普通的獨(dú)立候選人所控制，以免提名權(quán)落到黨派機(jī)器的手中。其三是：“政府必須是綜合的、完整的。”蔡爾茲和進(jìn)步運(yùn)動(dòng)的改革者希望通過建立簡(jiǎn)化、統(tǒng)一的政府來達(dá)到民主的目的。1913年，蔡爾茲在文章中指出，委員會(huì)制和市長(zhǎng)暨議會(huì)制設(shè)置的基本原則在結(jié)構(gòu)上有缺陷。改革初期，蔡爾茲支持委員會(huì)，但對(duì)其尚存疑慮。他說委員會(huì)制遠(yuǎn)不是一個(gè)完美的計(jì)劃，它只是向更完美體制的過渡，因?yàn)樗匾亩唐边x舉原則。簡(jiǎn)言之，蔡爾茲接受委員會(huì)制，是因?yàn)樗前唐边x舉主張的載體，此外，還因?yàn)槲瘑T會(huì)制打破了政府體制設(shè)置中分權(quán)原則的神話。但蔡爾茲認(rèn)為委員兼任行政首腦的方式不可取。這種做法違反了蔡爾茲所推崇的政府設(shè)置第三條原則。城市經(jīng)理制相對(duì)于其他體制，其進(jìn)步在于城市經(jīng)理制的設(shè)置，將在私人企業(yè)中已證明的極富效率的機(jī)制完全應(yīng)用到了市政管理領(lǐng)域。這樣既利于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，又?jǐn)U大了選擇范圍，有利于招聘到更優(yōu)秀的人才；有利于提高城市管理的專業(yè)化水平，改善管理效果，又可以克服市長(zhǎng)不懂城市管理的弊端；市經(jīng)理專門處理專業(yè)和技術(shù)性行政問題，市議會(huì)負(fù)責(zé)處理政治矛盾，協(xié)調(diào)各種關(guān)系，有利于把政治矛盾與城市管理分開，防止被黨派利益左右市政。還有一點(diǎn)就是作為進(jìn)步運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，城市經(jīng)理制如同美國(guó)憲法修正案一樣，在其運(yùn)行中不斷得到更新和完善，這也是城市經(jīng)理制得以長(zhǎng)足發(fā)展、經(jīng)久不衰的根本原因之一。（二）市經(jīng)理制的局限事物的兩面性決定了市經(jīng)理制有其優(yōu)于其他體制的元素，但也不可避免的存在著本身固有的缺陷。從已有的對(duì)美國(guó)城市經(jīng)理制的研究成果中吸收學(xué)術(shù)營(yíng)養(yǎng)，對(duì)其不足之處分析歸納為以下幾點(diǎn)：首先，由于在實(shí)行城市經(jīng)理制的城市，經(jīng)理是議會(huì)聘請(qǐng)的專家顧問，他只有行政管理權(quán)而沒有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，作為議會(huì)的議長(zhǎng)或市長(zhǎng)也只是禮儀性的榮譽(yù)職務(wù)，沒有實(shí)權(quán)。所以，當(dāng)遇到管理與政治無法完全分開，也很難明確劃分制定政策與實(shí)施政策的界限時(shí)，市經(jīng)理與市議會(huì)的分離反而會(huì)加大處理這些問題的難度。對(duì)于某些問題，市議會(huì)從政治角度出發(fā)，市經(jīng)理從管理角度出發(fā)，往往會(huì)產(chǎn)生分歧與矛盾，總之在這種體制下無法產(chǎn)生眾望所歸、體貼民意的政治領(lǐng)導(dǎo)人物。其次，市經(jīng)理只是行政專家，并不是政治家，在提議必要的改革，爭(zhēng)取人民支持，與反對(duì)者進(jìn)行斗爭(zhēng)等方面他們往往力不從心。再次，由于市經(jīng)理不是民選的官員，也就無需接近人民，容易產(chǎn)生官僚主義作風(fēng)。最后，雖然美國(guó)學(xué)者從政治學(xué)、行政學(xué)角度出發(fā)對(duì)市經(jīng)理制進(jìn)行了多方的研究，但缺少對(duì)于城市經(jīng)理制在不同的國(guó)家政治體制，文化氛圍等環(huán)境因素下，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家中的適應(yīng)性的對(duì)比研究。從而制約了這種體制在更廣泛領(lǐng)域的發(fā)展，不能不說是一種缺憾。五、啟示及其借鑒美國(guó)的市政管理體制經(jīng)過了長(zhǎng)期的探索和試驗(yàn)才發(fā)展成今天的樣子。探討美國(guó)城市經(jīng)理制產(chǎn)生的歷史背景、發(fā)展過程及其演變，對(duì)我們有如下啟示：（一）市政管理的企業(yè)化19世紀(jì)末，美國(guó)大型企業(yè)的管理理念深深影響了美國(guó)的政治和行政思想，眾多的市政改革團(tuán)體和學(xué)者大力提倡將這種成功的企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)移植到市政管理中來，以便改變落后的市政體制，提高市政效率。由于運(yùn)動(dòng)的發(fā)起者主要是企業(yè)家、商人、銀行家及新中產(chǎn)階級(jí)，因此，改革者們均主張“按企業(yè)管理的模式進(jìn)行市政管理”，取締城市老板及其幫派勢(shì)力，代之以“有才干的企業(yè)家管理的經(jīng)濟(jì)而有效能的政府”。為達(dá)到這一目的，他們提出城市自治以排除州立法機(jī)構(gòu)對(duì)市政的過分干預(yù)；加強(qiáng)城市行政部門的權(quán)力，以遏制城市老板通過市議會(huì)干預(yù)市政；實(shí)現(xiàn)無黨派的市政選舉，以減少城市政府的政治色彩等改革綱領(lǐng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要成果就是產(chǎn)生了市議會(huì)經(jīng)理制。這一由專家管理城市的制度，就是把私人公司組織的經(jīng)理制度移植到城市管理中來，即由一個(gè)小規(guī)模的市議會(huì)和一名專業(yè)行政官組成市政府。如果說這次企業(yè)化改革的主要目的之一是為有效地摒棄城市老板和黨派勢(shì)力的影響，那么它的確在一定程度上抵制了腐敗，并且保證了美國(guó)城市政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，隨著美國(guó)工業(yè)時(shí)代的形成和城市化的進(jìn)一步發(fā)展，美國(guó)城市政府在管理上有些滯后，不僅如此，工業(yè)化時(shí)代形成的城市政府官僚色彩越來越濃，昔日的蓬勃生機(jī)也在悄悄地消逝，已不能適應(yīng)后工業(yè)化社會(huì)的需要，美國(guó)城市體制和市政管理再次面臨新的挑戰(zhàn)。面對(duì)這種局面，美國(guó)的市政管理部門以及學(xué)術(shù)界相繼呼吁進(jìn)行改革。當(dāng)然這次改革與前一次改革的不同之處在于，這次改革的重點(diǎn)不在于市政體制，而在于市政管理。美國(guó)市政體制的兩次改革實(shí)踐表明：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)需要擺脫與本身的專業(yè)經(jīng)營(yíng)無關(guān)的公共事務(wù)，不能搞成大而全的社會(huì)。企業(yè)所依托的環(huán)境是城市，城市公用事業(yè)不可能由企業(yè)來管理，而應(yīng)由城市政府統(tǒng)籌各類專門機(jī)構(gòu)來管理城市公共事務(wù)。因此，我們必須明確現(xiàn)代城市應(yīng)執(zhí)行“兩大重要職能”，即作為地方一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能和城市公用事業(yè)的“總經(jīng)理機(jī)關(guān)”的職能。為執(zhí)行這后一種職能，城市政府不應(yīng)卷入企業(yè)的內(nèi)部事務(wù)，而應(yīng)管好企業(yè)的外部環(huán)境，建設(shè)好城市的基礎(chǔ)設(shè)施。（二）民主與集權(quán)的關(guān)系問題美國(guó)人認(rèn)為，民主選舉是政治制度建設(shè)中最基本的內(nèi)容，行政體制中最為關(guān)鍵的是政府成員的產(chǎn)生方式，產(chǎn)生方式?jīng)Q定了政府成員對(duì)誰負(fù)責(zé)的價(jià)值取向。民主選舉既體現(xiàn)了對(duì)政府成員的一種約束，又體現(xiàn)了公民的政治表達(dá)和政治參與。城市經(jīng)理由市議會(huì)聘任而不是市民選舉產(chǎn)生的。這固然在一定程度上有悖于民主程序，但另一方面卻也能保證城市經(jīng)理的質(zhì)量。有利于起用專門人才管理城市，同時(shí)市經(jīng)理不至于被卷入政治糾紛之中、受分散的社區(qū)中不同利益集團(tuán)的掣肘。這種體制也體現(xiàn)了進(jìn)步運(yùn)動(dòng)中重申的兩種主張一種主張認(rèn)為，城市問題千頭萬緒，惟有高度集中的行政權(quán)力、統(tǒng)一的計(jì)劃、簡(jiǎn)潔的行政部門，方能實(shí)施行之有效的管理。城市經(jīng)理制將行政權(quán)集中在一位受過專門訓(xùn)練的專家之手，將這種主張具體化；另一種主張認(rèn)為，市政問題錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及不同的階層和社區(qū)方方面面的利益，市政的決策應(yīng)盡量反映“分散性”的原則，即造成更廣泛的民主參與。城市經(jīng)理制用普選或分區(qū)選議員的方法，在議員中較均勻地分配了市政決策權(quán)力，使市民通過選票箱間接地參與了市政決策。這兩種似乎是很矛盾的“集中統(tǒng)一”和“分散民主”的思想，在城市經(jīng)理制中得到了較和諧的統(tǒng)一。應(yīng)該說地方政府的使命在于執(zhí)行地方公共意志，行使地方公共權(quán)力，制定地方公共政策，管理地方公共事務(wù)，生產(chǎn)地方公共產(chǎn)品和提供公共服務(wù)，滿足轄區(qū)居民的公共需求。城市經(jīng)理制的實(shí)施，使城市地方政府滿足了上述要求，同時(shí)對(duì)城市中存在的問題也得到了有效的治理。此外，在政治實(shí)踐中，民主通常意味著效率低下，集權(quán)通常意味著效率高。因此，由于效率的關(guān)系，民主和集權(quán)通常被看作是相互矛盾的。但是，美國(guó)的市議會(huì)經(jīng)理制體制改革對(duì)此矛盾的處理是比較成功的，它恰當(dāng)?shù)娜嗪土嗣裰?、集?quán)和效率的關(guān)系，找到了三者之間的平衡點(diǎn)，在放棄制衡形式的同時(shí)，又發(fā)展了公民的創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決