如何加強(qiáng)城際鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧有關(guān)問(wèn)題分析與探究

采取有效的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧措施對(duì)于城際鐵路運(yùn)營(yíng)后補(bǔ)虧具有重要的意義，因此，有必要對(duì)城際鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相關(guān)補(bǔ)貼政策進(jìn)行探討，嚴(yán)格遵循國(guó)家相關(guān)規(guī)范制度控制項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，充分利用會(huì)計(jì)核算等財(cái)務(wù)工具，以此降低項(xiàng)目開(kāi)展的難度與復(fù)雜度。一、項(xiàng)目基本情況西法線全長(zhǎng)236.517公里，全線新建線路共設(shè)車站14座，批復(fù)概算總投資284.48億元，設(shè)計(jì)時(shí)速200公里/小時(shí)，其中西法線分為南北兩段，南線、北線正線長(zhǎng)度分別為95.530公里、74.642公里。項(xiàng)目?jī)商幙刂菩怨こ叹€路全長(zhǎng)分別為4.17公里、2.87公里，根據(jù)省發(fā)改委要求，在乾縣站與銀西高鐵同步實(shí)施，以此實(shí)現(xiàn)高鐵互通。西法建設(shè)項(xiàng)目是關(guān)中城際鐵路網(wǎng)“核心環(huán)”的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)關(guān)中城市群經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、交通發(fā)展具有重要意義。二、基本建設(shè)中運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧的有關(guān)問(wèn)題在鐵路基本建設(shè)相關(guān)工作推進(jìn)過(guò)程中，主要存在以下幾種問(wèn)題：一是用地綜合開(kāi)發(fā)政策尚未明確。由于絕大部分地市是省內(nèi)主要的財(cái)政收入來(lái)源，加之土地是國(guó)家自然資源的重要組成部分之一，受到政策以及其他因素的限制作用，存在供地質(zhì)量方式不明、土地指標(biāo)落實(shí)難、等一系列問(wèn)題，需要政府方面給予協(xié)調(diào)與幫助。二是鐵路基礎(chǔ)建設(shè)區(qū)域內(nèi)綜合開(kāi)發(fā)土地?cái)?shù)量不明確。按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定以及文件精神，針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)用地，有關(guān)的土地框架協(xié)議簽訂存在不明確之處。三是部分建設(shè)區(qū)域不予供應(yīng)鐵路綜合開(kāi)發(fā)用地。由于部分鐵路基礎(chǔ)建設(shè)區(qū)域由地上站改為地下站，存在城際項(xiàng)目投資增加的問(wèn)題，需要政府土地補(bǔ)償來(lái)緩解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)資金壓力。三、實(shí)施運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧方案的必要性分析從社會(huì)效益角度來(lái)看，西法線建設(shè)能夠有效完善城際交通網(wǎng)絡(luò)，建成投入使用后，可有效滿足城際客流運(yùn)輸需求。從經(jīng)濟(jì)效益角度來(lái)看，建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)存在虧損，計(jì)算期采用30年測(cè)算，年均虧損4.83億元，并且在第24年才可盈利?？紤]到項(xiàng)目涉及土地綜合開(kāi)發(fā)，年均虧損0.23億元，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的第16年才可盈利。針對(duì)項(xiàng)目不同運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的盈利以及虧損程度，有必要實(shí)施有效的補(bǔ)虧方案來(lái)緩解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)資金壓力。為進(jìn)一步做好鐵路基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的資金保障，積極探索并落實(shí)沿線土地綜合開(kāi)發(fā)用地及用地指標(biāo)，以此合理增加土地綜合開(kāi)發(fā)收益，產(chǎn)生的穩(wěn)定收益可用于運(yùn)營(yíng)期間補(bǔ)虧的收益[1]。四、解決相關(guān)問(wèn)題的思路與方法（一）政府層面1.協(xié)調(diào)簽訂補(bǔ)虧協(xié)議或出臺(tái)補(bǔ)虧政策由于鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，沿線政府并未明確土地綜合開(kāi)發(fā)利用的配套政策文件，在一定程度上增加了實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)的難度。因此，應(yīng)在全面保障沿線鐵路運(yùn)輸功能以及運(yùn)營(yíng)安全的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持立體開(kāi)發(fā)、節(jié)約資源原則，積極與沿線政府進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)與溝通，不僅能夠滿足補(bǔ)虧方案實(shí)施需求，還可大幅度提升城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目沿線政府積極按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)城際鐵路運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧方案實(shí)施中存在的突出問(wèn)題，出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性通知與文件，以此有效解決了沿線土地綜合開(kāi)發(fā)工作中的困難，為補(bǔ)虧方案的順利實(shí)施提供強(qiáng)有力的政策支撐。2.發(fā)行鐵路專項(xiàng)債并進(jìn)行貼息在城際鐵路項(xiàng)目綜合開(kāi)發(fā)初期，投資相對(duì)較高，在資金獲取上存在極大的障礙，并且相關(guān)的鐵路集團(tuán)同時(shí)負(fù)責(zé)較多的建設(shè)項(xiàng)目，自由資金承擔(dān)能力難以滿足綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需求。因此，從地方政府層面來(lái)考慮，可采取合理的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，整合土地綜合開(kāi)發(fā)資源，促使綜合用地供應(yīng)措施全面落實(shí)。與此同時(shí)，積極明確鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目中造成籌資難的因素，針對(duì)城際鐵路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期間部分高息債務(wù)，運(yùn)用省級(jí)財(cái)政發(fā)行專項(xiàng)債進(jìn)行置換，充分發(fā)揮出政府專項(xiàng)債利息進(jìn)行貼息的優(yōu)勢(shì)與作用，對(duì)降低城際鐵路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)、增加鐵路實(shí)際運(yùn)營(yíng)收益具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)西法線運(yùn)營(yíng)后的效益測(cè)算情況，若每年新增10億元政府專項(xiàng)債，則在建設(shè)初期每年需由省財(cái)政3.6億元，運(yùn)營(yíng)期每年貼息5.96億元，真正實(shí)現(xiàn)了投資共擔(dān)、收益共享，充分突出了政府以及相關(guān)部門的主體責(zé)任，對(duì)保障城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展具有重要意義[2]。3.為鐵路基本建設(shè)爭(zhēng)取中央資金支持在城際鐵路建設(shè)過(guò)程中，用地指標(biāo)的有效落實(shí)，以及供應(yīng)方式、資金來(lái)源、開(kāi)發(fā)模式等因素的進(jìn)一步明確，對(duì)滿足未來(lái)城市交通規(guī)劃要求具有重要意義。為不影響鐵路基本建設(shè)沿線城市以及其他地市的供地信息，需要地方政府切實(shí)發(fā)揮自身協(xié)調(diào)溝通作用，積極為鐵路項(xiàng)目建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策支持。經(jīng)過(guò)調(diào)查，中央對(duì)川藏鐵路項(xiàng)目提供了274.5億元作為扶持資金，共占據(jù)項(xiàng)目投資的75%，對(duì)項(xiàng)目順利開(kāi)展與按期投入使用具有重要的推動(dòng)意義。因此，借鑒鐵路項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，政府以及相關(guān)部門應(yīng)積極與中央進(jìn)行協(xié)調(diào)，以此獲得國(guó)家的有關(guān)政策支持，為西法線建設(shè)項(xiàng)目提供中央補(bǔ)助資金，不僅能夠有效緩解城際鐵路基本項(xiàng)目建設(shè)的資金壓力，而且進(jìn)一步增強(qiáng)了沿線城市的供地信息，對(duì)減輕鐵路實(shí)際運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。4.試行多元產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)出臺(tái)支持政策、提供土地指標(biāo)、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、逐步建立省級(jí)平臺(tái)的自我造血功能，參照其他省份，均出臺(tái)了省級(jí)層面支持鐵路項(xiàng)目沿線土地開(kāi)發(fā)的政策，并建立了省級(jí)相關(guān)部門通力協(xié)作、沿線各級(jí)政府大力配合、省級(jí)平臺(tái)具體運(yùn)作、各方利益共享的機(jī)制。省級(jí)平臺(tái)在政府的指導(dǎo)下，優(yōu)先布局投資小、回收期短、收益穩(wěn)定的項(xiàng)目，合理推動(dòng)多元產(chǎn)業(yè)投資開(kāi)發(fā)。同時(shí)，通過(guò)向省級(jí)平臺(tái)注入優(yōu)質(zhì)資源、裝入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的方式，提升平臺(tái)的資本運(yùn)作能力和綜合融資能力，逐步建立平臺(tái)自身的造血功能，形成鐵路產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展的格局。（二）省鐵路集團(tuán)層面1.實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)收益彌補(bǔ)為主的補(bǔ)虧方案該種補(bǔ)虧方案以土地綜合開(kāi)發(fā)收益彌補(bǔ)為主，財(cái)政直接補(bǔ)助和其他措施為輔，重點(diǎn)突出以土地綜合開(kāi)發(fā)為主體的城際鐵路運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧工作，并根據(jù)省市的財(cái)力狀況以及相關(guān)工作安排，對(duì)城際鐵路運(yùn)營(yíng)之后的效益進(jìn)行綜合測(cè)算，以此在最大程度上改善虧損狀況。雖然已經(jīng)與相關(guān)地市簽署土地綜合開(kāi)發(fā)框架協(xié)議，但仍存在著土地指標(biāo)落實(shí)難、供地質(zhì)量方式不明確的問(wèn)題，需要省級(jí)政府出臺(tái)文件政策，給予支持幫助。進(jìn)一步明確各站場(chǎng)所占據(jù)的土地資源，并在相關(guān)文件中明確站場(chǎng)的主要用途以及未來(lái)發(fā)展規(guī)劃類型，以此為綜合開(kāi)發(fā)用地未來(lái)爭(zhēng)取更多可行的財(cái)政輔助與措施輔助奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。由于該鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)的前兩年，處于培育客流的重要階段，很難在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)盈利，所以企業(yè)應(yīng)積極爭(zhēng)取政府補(bǔ)貼，嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)文件精神與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以及各投資參與方的利益需求，進(jìn)而為企業(yè)財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算以及資金管理提供更加有力的保障，充分發(fā)揮出建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)與作用，對(duì)城際交通運(yùn)輸網(wǎng)的優(yōu)化完善具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。2.實(shí)施補(bǔ)助金額以財(cái)政補(bǔ)助形式的彌虧方案該種彌虧方案能夠有效解決較大的城際鐵路虧損數(shù)額，綜合借鑒其他鐵路基本建設(shè)成本規(guī)制方案，從根本上平衡營(yíng)運(yùn)現(xiàn)金流[3]。其中，成本規(guī)制主要是由政府以發(fā)文的形式明確城際鐵路運(yùn)營(yíng)的總成本構(gòu)成、補(bǔ)貼機(jī)制、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼對(duì)象等因素，在核定運(yùn)營(yíng)總成本基礎(chǔ)上扣除乘客票數(shù)，產(chǎn)生的差額部分由財(cái)政資金予以補(bǔ)助。鐵路基本建設(shè)單位可通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等多元化方式，來(lái)增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)金流量，或是運(yùn)用重組優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、項(xiàng)目的方式來(lái)為自身爭(zhēng)取到更多的現(xiàn)金流，在獲得政府財(cái)政支持之后，鐵路集團(tuán)自身可對(duì)鐵路基本建設(shè)的不同階段進(jìn)行合理化的補(bǔ)貼，以此為項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)提供更多的資金支持，有效改善城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目的虧損情況。此外，鐵路集團(tuán)還可按照相關(guān)協(xié)議，對(duì)城際鐵路運(yùn)營(yíng)階段的財(cái)務(wù)管理以及會(huì)計(jì)核算進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整，確保內(nèi)容的全面、完整性，重點(diǎn)按照主體的不同對(duì)劃分城際鐵路運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼責(zé)任，進(jìn)而發(fā)揮出彌虧方案的優(yōu)勢(shì)與作用。3.爭(zhēng)取稅收政策優(yōu)惠，城際鐵路項(xiàng)目作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有公益性，建議省上出臺(tái)或爭(zhēng)取減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，減少運(yùn)營(yíng)成本開(kāi)支，降低運(yùn)營(yíng)虧損。如：運(yùn)營(yíng)期間征收的地方稅種的返回。尤其是在項(xiàng)目建設(shè)期盡可能爭(zhēng)取政府稅收優(yōu)惠政策，例如，財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署三部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公