全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃090825

PAGE中華人民共和國(guó)水利部二〇〇九年八月PAGEV前言我國(guó)是一個(gè)洪澇災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，主要江河中下游地區(qū)一般地勢(shì)低平、人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，普遍存在洪水峰高量大，河道渲泄能力相對(duì)不足的矛盾，在修建水庫(kù)攔蓄洪水、加固江河堤防、擴(kuò)大河道排泄洪水能力構(gòu)建江河防洪減災(zāi)體系的同時(shí)，設(shè)置一定數(shù)量的蓄滯洪區(qū)，適時(shí)分蓄超額洪水，削減洪峰，是合理處理局部與全局關(guān)系，最大程度地減輕洪水災(zāi)害總體損失的重要措施。因此，蓄滯洪區(qū)是江河流域防洪減災(zāi)體系的重要組成部分。新中國(guó)成立初期，政務(wù)院分別頒發(fā)了《關(guān)于治理淮河的決定》和《關(guān)于預(yù)防黃河異常洪水的決定》，確定在淮河和黃河上建設(shè)蓄滯洪區(qū)以分蓄超額洪水。此后，在制定主要江河流域綜合規(guī)劃、特大洪水防御方案時(shí)，根據(jù)構(gòu)建流域防洪減災(zāi)體系的需要，在主要江河安排了一批蓄滯洪區(qū)，這些蓄滯洪區(qū)在防御歷次大洪水中發(fā)揮了不可替代的重要作用，通過削減洪峰、蓄滯超額洪水，確保了中下游重要城市和重要防洪地區(qū)的安全，為流域防洪減災(zāi)作出了巨大貢獻(xiàn)。我國(guó)主要的蓄滯洪區(qū)大多位于七大江河中下游平原地區(qū)，歷史上大都是洪水的自然滯蓄場(chǎng)所。隨著人口的不斷增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)這些地區(qū)土地的開發(fā)利用程度不斷提高，天然湖泊洼地逐漸被無序圍墾和侵占，致使調(diào)蓄洪水能力大大降低。蓄滯洪區(qū)既要承擔(dān)蓄滯超額洪水的防洪任務(wù)，同時(shí)又是區(qū)內(nèi)居民賴以生存和發(fā)展的基地。但長(zhǎng)期以來蓄滯洪區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后，工程設(shè)施不全、安全設(shè)施不足，區(qū)內(nèi)居民的生命及財(cái)產(chǎn)安全得不到有效保障；社會(huì)管理較為薄弱，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，許多蓄滯洪區(qū)不斷被無序開發(fā)利用，使得調(diào)蓄洪水的能力逐漸降低；缺乏有效的扶持政策和引導(dǎo)措施，蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民的民生問題沒有得到妥善解決，分蓄洪水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益尖銳，已成為江河防洪減災(zāi)體系建設(shè)和管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。這些問題和矛盾如果得不到及時(shí)解決，長(zhǎng)期困擾蓄滯洪區(qū)發(fā)展的民生問題將無法得到解決；一旦發(fā)生流域性大洪水，將難以有效運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，流域防洪能力將大大降低；同時(shí)，由于蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口眾多，居民生活水平普遍較低，補(bǔ)償救助等保障體系不完善，一但分洪運(yùn)用，不僅損失和影響巨大，甚至可能影響社會(huì)穩(wěn)定。蓄滯洪區(qū)的洪水災(zāi)害與一般地區(qū)洪水災(zāi)害相比具有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)，蓄滯洪區(qū)分蓄洪水是為了維護(hù)流域全局和重點(diǎn)地區(qū)的利益，是一種社會(huì)公益性行為，洪水造成的損失是局部地區(qū)作出的一種犧牲。為了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，為了更加關(guān)注涉及人民切身利益的民生問題，切實(shí)加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理工作，科學(xué)、合理和有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，確保流域整體防洪安全，為區(qū)內(nèi)居民創(chuàng)造良好的生存空間和發(fā)展環(huán)境，針對(duì)蓄滯洪區(qū)存在的問題，依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》等有關(guān)法律法規(guī)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，2005年9月，水利部以水規(guī)計(jì)［2005］425號(hào)文下發(fā)了《關(guān)于開展全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃的通知》組織開展全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃編制工作，在國(guó)務(wù)院已批復(fù)的七大江河流域防洪規(guī)劃確定的蓄滯洪區(qū)布局基礎(chǔ)上，遵照國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理若干意見的通知”（國(guó)辦發(fā)［2006］45號(hào)）的要求，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，根據(jù)人與自然和諧，給洪水以出路，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧防洪保安與改善民生的理念；按照保障蓄滯洪區(qū)有效啟用、保障居民生命和主要財(cái)產(chǎn)安全、改善民生狀況、促進(jìn)區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，從全局和戰(zhàn)略的高度，對(duì)我國(guó)主要江河蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與管理作出總體部署，制定蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃方案。全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃工作由水利部規(guī)劃計(jì)劃司和國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室組織，水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院為技術(shù)總負(fù)責(zé)單位，相關(guān)流域機(jī)構(gòu)按照總體安排負(fù)責(zé)完成本流域蓄滯洪區(qū)規(guī)劃編制工作，相關(guān)省、直轄市有關(guān)部門配合提供相關(guān)資料成果并參與涉及本省范圍內(nèi)蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃工作。全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃在以往工作的基礎(chǔ)上，全面調(diào)查、分析、總結(jié)了蓄滯洪區(qū)的新情況和存在的主要問題；根據(jù)江河流域防洪規(guī)劃，進(jìn)一步明確了蓄滯洪區(qū)的調(diào)整方案；按照分類指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的需要，對(duì)蓄滯洪區(qū)進(jìn)行了分類，以利于根據(jù)不同類型蓄滯洪區(qū)的特點(diǎn)制定適宜的管理政策、措施和采用不同的建設(shè)模式和標(biāo)準(zhǔn)，有針對(duì)性地指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)的分類建設(shè)和分類管理；根據(jù)蓄滯洪區(qū)的洪水特點(diǎn)，對(duì)蓄滯洪區(qū)進(jìn)行了洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)程度劃分了洪水風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)，為制定不同洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域居民避洪安置策略、確定安全建設(shè)模式和標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)；針對(duì)分類蓄滯洪區(qū)的特點(diǎn)和分區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)特性，研究制定了分類蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，根據(jù)蓄滯洪區(qū)內(nèi)洪水風(fēng)險(xiǎn)研究提出了分區(qū)安全建設(shè)模式、措施和標(biāo)準(zhǔn)等；經(jīng)多方案比選，反復(fù)協(xié)調(diào)平衡，提出了蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)、居民避洪安置和安全設(shè)施建設(shè)規(guī)劃成果；按照加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，促進(jìn)區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，提出了加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理的思路，完善相關(guān)法規(guī)、政策、制度的建議。全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃是在反復(fù)協(xié)調(diào)平衡和綜合集成有關(guān)流域、省區(qū)規(guī)劃成果，開展有關(guān)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和管理制度等專題研究，系統(tǒng)評(píng)價(jià)蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)，比較各種建設(shè)與管理方案的基礎(chǔ)上，多次征求了有關(guān)單位和專家的意見后形成的。規(guī)劃成果包括《全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》、各流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃。目錄第一章蓄滯洪區(qū)概況 1第一節(jié)蓄滯洪區(qū)基本情況 1一、蓄滯洪區(qū)地位及其作用 1二、蓄滯洪區(qū)基本情況 7第二節(jié)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理狀況 14一、建設(shè)現(xiàn)狀 14二、管理狀況 16第三節(jié)主要存在問題 17第二章指導(dǎo)思想與目標(biāo) 21第一節(jié)指導(dǎo)思想及基本原則 21一、指導(dǎo)思想 21二、基本原則 21第二節(jié)目標(biāo)與任務(wù) 22一、規(guī)劃水平年 22二、建設(shè)與管理目標(biāo) 22三、基本任務(wù) 24第三章蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理總體思路 26第一節(jié)蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃調(diào)整 26一、調(diào)整緣由 26二、調(diào)整思路和原則 27三、調(diào)整方案 28第二節(jié)蓄滯洪區(qū)分類 33一、分類原則 33二、分類方案 34第三節(jié)蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià) 36一、風(fēng)險(xiǎn)因子分析 36二、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià) 40第四節(jié)規(guī)劃思路與對(duì)策 46一、總體思路 46二、工程建設(shè) 47三、安全建設(shè) 48四、社會(huì)管理 49第四章蓄滯洪區(qū)建設(shè) 51第一節(jié)工程建設(shè) 51一、工程建設(shè)規(guī)劃原則及重點(diǎn) 51二、圍堤建設(shè)方案 52三、隔堤建設(shè)方案 54四、進(jìn)退洪設(shè)施建設(shè)方案 54第二節(jié)避洪安置與安全設(shè)施建設(shè) 56一、安全建設(shè)模式 56二、避洪安置方案 61三、安全設(shè)施和撤退道路建設(shè) 68第三節(jié)通信預(yù)警與應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施建設(shè) 72一、通信預(yù)警設(shè)施 72二、應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施 73第五章蓄滯洪區(qū)管理 74第一節(jié)管理體制與法規(guī)體系 74一、健全管理體制 74二、完善運(yùn)行機(jī)制 75三、完善法規(guī)體系 77四、完善政策體系 78第二節(jié)工程設(shè)施和調(diào)度運(yùn)行管理 79一、工程設(shè)施管理 79二、安全設(shè)施和應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施管理 80三、運(yùn)行調(diào)度與應(yīng)急管理 81四、管理人員、經(jīng)費(fèi)和管理設(shè)施 82第三節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管理 83一、人口管理 83二、土地利用管理 84三、社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理 85四、洪水保險(xiǎn) 88第六章主要江河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè) 89第一節(jié)長(zhǎng)江流域蓄滯洪區(qū)建設(shè) 89一、蓄滯洪區(qū)布局與分類 89二、建設(shè)目標(biāo)和任務(wù) 92三、工程建設(shè) 93四、居民安全避洪安置與安全設(shè)施建設(shè) 94第二節(jié)黃河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè) 95一、蓄滯洪區(qū)設(shè)置與調(diào)整 95二、建設(shè)目標(biāo)和任務(wù) 95三、工程建設(shè) 96四、居民安全避洪安置與安全設(shè)施建設(shè) 96五、下游灘區(qū)安全建設(shè) 98第三節(jié)淮河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè) 100一、蓄滯洪區(qū)調(diào)整與分類 101二、建設(shè)目標(biāo)和任務(wù) 106三、蓄滯洪區(qū)工程建設(shè) 107四、居民安全避洪安置與安全設(shè)施建設(shè) 108第四節(jié)海河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè) 109一、蓄滯洪區(qū)調(diào)整與分類 109二、建設(shè)目標(biāo)和任務(wù) 113三、蓄滯洪區(qū)工程建設(shè) 114四、居民安全避洪安置與安全設(shè)施建設(shè) 115第五節(jié)松花江流域蓄滯洪區(qū)建設(shè) 116一、蓄滯洪區(qū)設(shè)置與分類 116二、建設(shè)目標(biāo)和任務(wù) 116三、蓄滯洪區(qū)工程建設(shè) 117四、居民安全避洪安置與安全設(shè)施建設(shè) 117第六節(jié)珠江流域蓄滯洪區(qū)建設(shè) 118一、蓄滯洪區(qū)設(shè)置與分類 118二、建設(shè)目標(biāo)和任務(wù) 119三、蓄滯洪區(qū)工程建設(shè) 119四、居民安全避洪安置與安全設(shè)施建設(shè) 119第七章環(huán)境影響評(píng)價(jià) 121第一節(jié)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與規(guī)劃分析 121一、評(píng)價(jià)目的與范圍 121二、主要環(huán)境保護(hù)目標(biāo) 122三、規(guī)劃分析 123第二節(jié)主要環(huán)境影響分析 125一、對(duì)土地利用的影響 125二、人口遷移及其對(duì)周圍生態(tài)與環(huán)境的影響 126三、對(duì)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響 127四、對(duì)水土流失的影響 127五、對(duì)生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的影響 128六、對(duì)人群健康的影響 128七、管理措施的環(huán)境影響 129第三節(jié)綜合評(píng)價(jià)與對(duì)策 129一、重要與敏感問題分析 130二、對(duì)策建議 131第八章實(shí)施方案與效果評(píng)價(jià) 134第一節(jié)實(shí)施方案與建設(shè)重點(diǎn) 134一、實(shí)施原則 134二、近期實(shí)施方案及重點(diǎn) 135第二節(jié)投資匡算 136一、匡算原則和依據(jù) 136二、事權(quán)劃分 137三、投資需求 137第三節(jié)實(shí)施效果評(píng)價(jià) 140一、總體評(píng)價(jià) 141二、經(jīng)濟(jì)效益 142三、社會(huì)效益 142四、水資源利用與生態(tài)環(huán)境效益 143第九章保障措施 144一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，密切合作 144二、完善法規(guī)，加強(qiáng)管理 144三、分類指導(dǎo)，全面推進(jìn) 145四、增加資金投入，完善經(jīng)濟(jì)政策 145五、依靠科技進(jìn)步，提高管理水平 146六、加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)公眾參與 146附表：附表3-1長(zhǎng)江流域分類蓄滯洪區(qū)情況表附表3-2淮河流域分類蓄滯洪區(qū)情況表附表3-3海河流域分類滯洪區(qū)情況表附表3-4黃河、松花江、珠江流域分類蓄滯洪區(qū)情況表附表4-1長(zhǎng)江流域蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)規(guī)劃方案附表4-2淮河流域蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)規(guī)劃方案附表4-3海河流域蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)規(guī)劃方案附表4-4黃河、松花江、珠江流域蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)規(guī)劃方案附表4-5長(zhǎng)江流域蓄滯洪區(qū)居民安全避洪安置規(guī)劃方案附表4-6淮河流域蓄滯洪區(qū)居民安全避洪安置規(guī)劃方案附表4-7海河流域蓄滯洪區(qū)居民安全避洪安置規(guī)劃方案附表4-8黃河、松花江、珠江流域蓄滯洪區(qū)居民安全避洪安置規(guī)劃方案附表4-9長(zhǎng)江流域蓄滯洪區(qū)規(guī)劃安全設(shè)施建設(shè)方案附表4-10淮河流域蓄滯洪區(qū)規(guī)劃安全設(shè)施建設(shè)方案附表4-11海河流域蓄滯洪區(qū)規(guī)劃安全設(shè)施建設(shè)方案附表4-12黃河、松花江、珠江流域蓄滯洪區(qū)規(guī)劃安全設(shè)施建設(shè)方案附表8-1蓄滯洪區(qū)建設(shè)投資需求表附表8-2蓄滯洪區(qū)建設(shè)分期投資需求表附圖：附圖1-1全國(guó)蓄滯洪區(qū)分布示意圖附圖1-2全國(guó)蓄滯洪區(qū)人口密度分布示意圖附圖1-3全國(guó)蓄滯洪區(qū)人均耕地分布示意圖附圖1-4全國(guó)蓄滯洪區(qū)人均GDP分布示意圖附圖1-5(1)長(zhǎng)江流域蓄滯洪區(qū)分布示意圖（一）附圖1-5(2)長(zhǎng)江流域蓄滯洪區(qū)分布示意圖（二）附圖1-6黃河流域蓄滯洪區(qū)分布示意圖附圖1-7淮河流域蓄滯洪區(qū)分布示意圖附圖1-8海河流域蓄滯洪區(qū)分布示意圖附圖1-9松花江流域蓄滯洪區(qū)分布示意圖附圖1-10珠江流域蓄滯洪區(qū)分布示意圖PAGEPAGE147第一章蓄滯洪區(qū)概況第一節(jié)蓄滯洪區(qū)基本情況長(zhǎng)期以來，我國(guó)人口眾多，人水爭(zhēng)地問題突出，而降雨時(shí)空分布不均勻、暴雨多、雨量大，洪水頻發(fā)，是世界上洪澇災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)90年代以來洪澇災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約占全國(guó)各類自然災(zāi)害總損失的63%，約為同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP的1.7%，居各類自然災(zāi)害損失之首，嚴(yán)重威脅著人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)許多江河的洪水峰高量大，而中下游地區(qū)的河道泄洪能力普遍不足，利用蓄滯洪區(qū)有計(jì)劃主動(dòng)分蓄流域超額洪水，是防洪減災(zāi)的重要手段，在防御標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水和超標(biāo)準(zhǔn)洪水中具有不可替代的作用。一、蓄滯洪區(qū)地位及其作用（一）蓄滯洪區(qū)的歷史沿革我國(guó)江河中下游平原地區(qū)，由于自然條件相對(duì)優(yōu)越，人口密集，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。這些地區(qū)分布著眾多的湖泊洼地，歷史上就是調(diào)蓄洪水的天然場(chǎng)所，二、三千年前就有運(yùn)用湖泊洼地蓄滯超額洪水的記錄。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口增加，這些地區(qū)人水爭(zhēng)地的矛盾日益加?。粚?duì)土地開發(fā)利用程度不斷提高，天然湖泊洼地逐漸被圍墾和侵占，天然調(diào)蓄洪水能力大大降低，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與防洪安全的矛盾日趨尖銳。新中國(guó)成立以來，國(guó)家十分重視防洪建設(shè)，針對(duì)我國(guó)主要江河洪水峰高量大，而河道泄洪能力不足的特點(diǎn)，規(guī)劃建設(shè)的一批蓄滯洪區(qū)在歷次抗洪實(shí)踐中有效地分蓄了江河的超額洪水，取得了較好效果。我國(guó)主要江河蓄滯洪區(qū)建設(shè)大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：第一階段（1988年以前）：20世紀(jì)50年代初期制訂的長(zhǎng)江、黃河、淮河等流域治理方案，按照“蓄泄兼籌”的治理方針，在規(guī)劃建設(shè)治理河道增大江河行洪能力、修建山谷水庫(kù)調(diào)蓄洪水的同時(shí)，規(guī)劃安排了江河兩岸一些湖泊、洼地作為行洪、滯洪的蓄洪區(qū)，與水庫(kù)和河道共同組成防洪工程體系。1950年，政務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于治理淮河的決定》中，決定在上游建設(shè)蓄洪量超過20億m3的低洼地區(qū)臨時(shí)蓄洪工程；中游建設(shè)蓄洪量50億m3的湖泊洼地蓄洪工程。為防御黃河1933年型大洪水，1951年政務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于預(yù)防黃河異常洪水的決定》中，決定在利用東平湖自然分洪外，設(shè)置沁黃滯洪區(qū)、北金堤滯洪區(qū)分滯黃河洪水。1952年，荊江分洪總指揮部編制了荊江分洪工程計(jì)劃，上報(bào)中央批準(zhǔn)實(shí)施，確定了建設(shè)荊江分洪區(qū)和虎西備蓄區(qū)。1985年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于黃河、長(zhǎng)江、淮河、永定河防御特大洪水方案》，明確了蓄滯洪區(qū)在防御主要江河特大洪水中的作用和運(yùn)用方式。根據(jù)我國(guó)洪水特點(diǎn)和土地利用的實(shí)際，在制定主要江河流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃和特大洪水防御方案時(shí)，都把蓄滯洪區(qū)作為江河防洪工程體系的重要組成部分，同時(shí)，在制定大江大河主要支流和區(qū)域防洪規(guī)劃中，還規(guī)劃設(shè)置了一批以分蓄當(dāng)?shù)睾闈乘疄橹鞯男顪閰^(qū)，基本形成了目前我國(guó)主要江河蓄滯洪區(qū)的總體格局。我國(guó)主要的蓄滯洪區(qū)在設(shè)置初期，主要以蓄洪圍堤工程建設(shè)為主，由于區(qū)內(nèi)人口較少，工礦企業(yè)很少，經(jīng)濟(jì)比較落后，蓄滯洪區(qū)啟用較為順利，分蓄洪水時(shí)造成的損失相對(duì)較小。第二階段（1988～1998年）：在主要江河防洪減災(zāi)體系初步形成的情況下，針對(duì)蓄滯洪區(qū)人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分蓄洪水時(shí)區(qū)內(nèi)居民的安全保障問題，在開展蓄滯洪工程建設(shè)的同時(shí)開始重視蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)，以保障蓄滯洪區(qū)能夠有效運(yùn)用，在確保大江大河重點(diǎn)地區(qū)防洪安全的同時(shí)，保障蓄滯洪時(shí)區(qū)內(nèi)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。1988年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了水利部關(guān)于《蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》，確定了以“撤退轉(zhuǎn)移為主、就地避洪為輔”的安全建設(shè)方針，對(duì)蓄滯洪區(qū)的通訊與預(yù)報(bào)警報(bào)、人口控制、土地利用、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)、就地避洪措施、安全撤離措施、試行防洪基金或洪水保險(xiǎn)制度、宣傳與通告等方面作出了原則規(guī)定?！毒V要》的頒布實(shí)施，為合理和有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，指導(dǎo)區(qū)內(nèi)居民的生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使之適應(yīng)新形勢(shì)下防洪要求發(fā)揮了重要的作用，有力地促進(jìn)了蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與管理逐步實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化，推進(jìn)了全國(guó)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)工作。1991年淮河大水后，國(guó)家防總辦公室組織長(zhǎng)委、黃委、淮委、海委等編制了流域蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃，在部分蓄滯洪區(qū)安排建設(shè)了一些安全設(shè)施，并逐步開展了建立蓄滯洪區(qū)管理體制和機(jī)制等問題的研究。但由于蓄滯洪區(qū)建設(shè)投入嚴(yán)重不足，僅安排修建了一些蓄滯洪區(qū)圍堤和部分進(jìn)、退洪口門以及少量圍村埝、安全臺(tái)（莊臺(tái)）、避水房、避水臺(tái)等低標(biāo)準(zhǔn)的安全設(shè)施。隨著蓄滯洪區(qū)人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)內(nèi)防洪安全設(shè)施越顯匱乏，居民生命財(cái)產(chǎn)安全得不到有效保障，致使決策啟用蓄滯洪區(qū)困難，運(yùn)用時(shí)需轉(zhuǎn)移大量居民，轉(zhuǎn)移安置難度大。由于安全建設(shè)嚴(yán)重滯后，加之無序開發(fā)問題突出，蓄滯洪區(qū)內(nèi)的居民生命安全保障、民生狀況和發(fā)展條件的改善受到很大程度的制約，分蓄洪水、保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾越來越突出。第三階段（1998年以后）：1998年長(zhǎng)江、松花江大洪水后，針對(duì)蓄滯洪區(qū)存在的突出問題和矛盾，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)工作的重要性，水利部認(rèn)真貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，在進(jìn)一步加強(qiáng)主要江河防洪工程建設(shè)的同時(shí)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照建設(shè)和諧社會(huì)的新要求，積極調(diào)整治水思路，突出了給洪水以出路，加強(qiáng)防洪管理，防洪減災(zāi)戰(zhàn)略逐步從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變的新理念，把蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理作為在江河堤防、控制性樞紐工程建設(shè)取得重大進(jìn)展之后今后一個(gè)時(shí)期水利建設(shè)的重要而緊迫的任務(wù)之一，對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理工作進(jìn)行了全面部署。1998年長(zhǎng)江大水、2003年淮河和黃河洪水后，國(guó)家有關(guān)部門在湖南、湖北、江西、安徽、江蘇、河南、山東等省的洪泛區(qū)和部分蓄滯洪區(qū)實(shí)施的以“退人不退耕”為主要形式的“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”工程為蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。為合理補(bǔ)償蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民因分蓄洪水遭受的經(jīng)濟(jì)損失，2000年5月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，建立了蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策，明確了蓄滯洪區(qū)運(yùn)用的補(bǔ)償對(duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償政策實(shí)施后，國(guó)家已對(duì)12處蓄滯洪區(qū)15次分洪運(yùn)用后進(jìn)行了運(yùn)用補(bǔ)償，為蓄滯洪區(qū)內(nèi)群眾災(zāi)后重建、恢復(fù)生產(chǎn)提供了必要的扶持、救助，為蓄滯洪區(qū)的正常運(yùn)用創(chuàng)造了有利條件。為加快蓄滯洪區(qū)建設(shè)和切實(shí)加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，在系統(tǒng)總結(jié)多年來蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理經(jīng)驗(yàn)和深入分析存在問題的基礎(chǔ)上，2006年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了（國(guó)辦發(fā)［2006］45號(hào)）水利部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部提出的《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》，進(jìn)一步明確了蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的指導(dǎo)思想和原則，目標(biāo)和任務(wù)，為推進(jìn)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理工作提供了重要的政策依據(jù)，將對(duì)指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理發(fā)揮重要作用。（二）地位與作用我國(guó)主要江河蓄滯洪區(qū)是根據(jù)流域洪水出路的總體安排和建立防洪減災(zāi)體系的要求確定的，在防御歷次大洪水中發(fā)揮了不可替代的重要作用，是流域防洪減災(zāi)體系的重要組成部分，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，仍然是不可缺少的重要防洪減災(zāi)措施；蓄滯洪區(qū)建設(shè)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的重要體現(xiàn)。1.蓄滯洪區(qū)是江河防洪體系的重要組成部分我國(guó)主要江河的洪水季節(jié)性強(qiáng)、峰高量大，而中下游河道泄洪能力相對(duì)不足，在安排修建水庫(kù)、堤防和整治河道的同時(shí)，利用沿江河兩岸湖泊、洼地和部分農(nóng)田作為臨時(shí)的行洪、滯洪場(chǎng)所，以緩解水庫(kù)、河道蓄泄不足的矛盾，是防御大洪水或特大洪水的重要措施。根據(jù)全國(guó)防洪規(guī)劃成果，我國(guó)七大江河主要控制站設(shè)計(jì)洪量與其多年平均年徑流量的比值平均高達(dá)60%，其中海河、淮河、松花江和太湖等流域比值甚至超過100%～200%，長(zhǎng)江、珠江等流域也高達(dá)50%左右。由于江河洪水量級(jí)大，而其泄洪通道又都流經(jīng)人口稠密的中下游平原地區(qū)，河道泄洪能力往往受到一定限制，絕大多數(shù)江河控制站的設(shè)計(jì)洪峰流量都大于下游相應(yīng)河道的泄流能力。七大江河發(fā)生流域防御目標(biāo)洪水時(shí)，約有8454億m3的洪量需要進(jìn)行安排。即使規(guī)劃的防洪通道達(dá)到設(shè)計(jì)泄洪能力，可以通過河道排泄或分泄的水量只占設(shè)計(jì)洪量的74%，其中南方河流河道約可承泄水量約占其設(shè)計(jì)洪量的70%以上，北方河流河道承泄水量約占其設(shè)計(jì)洪量的50%～80%；七大江河尚有26%的超額洪水需要通過水庫(kù)、湖泊、蓄滯洪區(qū)和洪泛區(qū)等攔蓄、滯蓄，其中北方河流攔蓄洪量與設(shè)計(jì)洪量的比例在20%～50%左右，南方地區(qū)約為10%～30%。如長(zhǎng)江流域在三峽工程按正常蓄水位運(yùn)行后，遇1954年型設(shè)計(jì)目標(biāo)洪水，三峽水庫(kù)如按城陵磯補(bǔ)償調(diào)度，城陵磯附近還需啟用蓄滯洪區(qū)分蓄洪量218億m3?；春映霈F(xiàn)100年一遇洪水時(shí)，正陽關(guān)站30天洪量達(dá)386億m3，除水庫(kù)攔蓄15.5億m3外，還需要行蓄洪區(qū)及洼地滯蓄洪量63.0億m3。因此，七大江河的防洪要求流域必須具備一定的洪水?dāng)r蓄和滯蓄能力才能處置超額洪量和削減洪峰。但具有攔蓄洪水能力的水庫(kù)大多位于上中游，而對(duì)下游洪水控制能力有限，位于泥沙問題較突出河流上的一些水庫(kù)，除攔洪外還要考慮攔沙減淤庫(kù)容。因而，在流域防洪減災(zāi)體系建設(shè)中，仍要堅(jiān)持按照“蓄泄兼籌”的治理方針，在充分發(fā)揮水庫(kù)、堤防等工程的防洪作用基礎(chǔ)上，在中下游地區(qū)設(shè)置一些能夠滯蓄超額洪水的蓄滯洪區(qū)，以達(dá)到流域整體防洪標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)七大江河流域中下游地區(qū)都需要蓄滯洪區(qū)的配合運(yùn)用才能達(dá)到防御流域洪水的標(biāo)準(zhǔn)，若不使用蓄滯洪區(qū)時(shí)，江河防洪能力將明顯降低。防洪減災(zāi)的實(shí)踐表明，由于受自然、經(jīng)濟(jì)和風(fēng)險(xiǎn)等各種條件限制，既不可能修建大量水庫(kù)攔蓄全部洪水，也不可能無限制地加高堤防，必須充分發(fā)揮水庫(kù)、江河堤防和蓄滯洪區(qū)等防洪工程的綜合作用，蓄滯洪區(qū)將始終是我國(guó)大江大河防洪減災(zāi)體系不可缺少的重要組成部分。2.蓄滯洪區(qū)是人與自然和諧發(fā)展的重要體現(xiàn)我國(guó)蓄滯洪區(qū)歷史上是調(diào)蓄洪水的天然場(chǎng)所，但隨著人口增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人與水爭(zhēng)地，大量湖泊、洼地被圍墾、被開發(fā)，縮小了洪水宣泄通道，洪水調(diào)蓄能力急劇降低，發(fā)生洪水時(shí)往往造成嚴(yán)重的損失。長(zhǎng)期的抗洪實(shí)踐使人們逐步認(rèn)識(shí)到，完全消除洪災(zāi)是不可能的，人類在適當(dāng)控制洪水的同時(shí)，要有節(jié)制地開發(fā)利用土地，主動(dòng)適應(yīng)洪水特點(diǎn)，適度承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)，給洪水以出路，當(dāng)發(fā)生大洪水時(shí)，主動(dòng)有計(jì)劃地讓出一定數(shù)量的土地，為洪水提供足夠的蓄泄空間，避免發(fā)生影響全局的毀滅性災(zāi)害，才能保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。由于我國(guó)年降雨量的時(shí)空分布嚴(yán)重不均，年際變化大等原因，水資源供需矛盾十分突出。近年來，水資源短缺已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要因素。而合理運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，在保障流域防洪安全、攔蓄超額洪水的同時(shí)，可提高洪水利用程度，增加水資源可利用量，有效改善當(dāng)?shù)厮Y源供需關(guān)系，為其周邊地區(qū)提供重要的抗旱水源。此外，蓄滯洪區(qū)往往具有較大的湖泊沼澤面積，是我國(guó)陸地江河濕地系統(tǒng)的重要組成部分，具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性等功能，對(duì)維系生態(tài)平衡，改善生態(tài)環(huán)境也具有十分重要的作用。1996年海河大水時(shí)，通過蓄滯洪區(qū)滯洪蓄水，有效利用了洪水資源，寧晉泊、大陸澤及周邊鄰近地區(qū)的地下水位抬高了6m左右，對(duì)改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境起到了良好的作用。由此可見，蓄滯洪區(qū)不僅是人類適應(yīng)自然和保護(hù)自己的一種行之有效的防洪減災(zāi)措施，也是人與自然和諧相處，給洪水以出路的體現(xiàn)。3.蓄滯洪區(qū)是區(qū)內(nèi)居民賴以生存和發(fā)展的基地我國(guó)蓄滯洪區(qū)大多數(shù)處于江河流域中下游地區(qū)，人口較為密集，區(qū)內(nèi)有比較豐富的耕地資源，分布有不少集鎮(zhèn)和工業(yè)企業(yè)，部分蓄滯洪區(qū)內(nèi)還有油田、煤炭等自然資源，建設(shè)有交通、通信等大量基礎(chǔ)設(shè)施，是區(qū)內(nèi)居民生存和發(fā)展的基地。蓄滯洪區(qū)多數(shù)地方屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，基本上是屬于具有洪水風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)村，既與洪水風(fēng)險(xiǎn)緊密相聯(lián)，更與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民等“三農(nóng)”問題休戚相關(guān)，是“三農(nóng)”問題聚焦地區(qū)。鑒于我國(guó)人多地少的特殊國(guó)情，蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民不可能完全遷出，蓄滯洪區(qū)依然是區(qū)內(nèi)居民的安身立命之所，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在很大程度上還要依賴對(duì)蓄滯洪區(qū)內(nèi)土地的利用。此外，我國(guó)耕地后備資源有限，保障糧食安全的壓力較大，而蓄滯洪區(qū)內(nèi)有比較豐富的耕地資源，蓄滯洪區(qū)內(nèi)的土地很難實(shí)施“退耕”，仍需得到利用。因此，我國(guó)蓄滯洪區(qū)內(nèi)的大部分群眾仍然不能徹底脫離分洪蓄水的影響，蓄滯洪區(qū)還要承擔(dān)防洪保安和生產(chǎn)生活基地的雙重任務(wù)，具有特殊地位。長(zhǎng)期以來，蓄滯洪區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，民生狀況差，條件艱苦，居民自救恢復(fù)能力弱，由于缺乏有效可靠的防洪安全保障，蓄洪運(yùn)用時(shí)，轉(zhuǎn)移人口數(shù)量大，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理，妥善處理蓄滯洪區(qū)分蓄洪水、保障居民生命安全、促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)分洪、安全與發(fā)展的目標(biāo)，不僅是流域防洪建設(shè)的需要，也是新時(shí)期解決“三農(nóng)”問題的重要舉措，是建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村落整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。二、蓄滯洪區(qū)基本情況（一）蓄滯洪區(qū)設(shè)置在新一輪流域防洪規(guī)劃以前，我國(guó)主要江河流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃根據(jù)流域防洪安全保障的需要確定設(shè)置了一批蓄滯洪區(qū)，其中列入《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》國(guó)家蓄滯洪區(qū)名錄中的有97處，其中，長(zhǎng)江流域40處，黃河流域5處，淮河流域26處，海河流域26處。蓄滯洪區(qū)總面積31709km2、總?cè)莘e1098億m3，區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀人口1661萬人，耕地2585萬畝，GDP1114億元。97處蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀基本情況見表1-1。表1-197處蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀基本情況表流域長(zhǎng)江黃河淮河海河蓄滯洪區(qū)名錄荊江分洪區(qū)、涴市擴(kuò)大區(qū)、虎西備蓄區(qū)、人民大垸、圍堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南頂垸、和康垸、南漢垸、民主垸、共雙茶、城西垸、屈原農(nóng)場(chǎng)、義和垸、北湖垸、集成安合、錢糧湖、建設(shè)垸、建新農(nóng)場(chǎng)、君山農(nóng)場(chǎng)、大通湖東、江南陸城、洪湖分洪區(qū)、杜家臺(tái)、西涼湖、東西湖、武湖、張渡湖、白潭湖、康山圩、珠湖圩、黃湖圩、方洲斜塘、華陽河北金堤、東平湖、北展寬區(qū)、南展寬區(qū)、大功濛洼、城西湖、城東湖、瓦埠湖、老汪湖、泥河洼、老王坡、蛟停湖、黃墩湖、南潤(rùn)段、邱家湖、姜家湖、唐垛湖、壽西湖、董峰湖、上六坊堤、下六坊堤、石姚灣、洛河洼、湯漁湖、荊山湖、方邱湖、臨北段、花園湖、香浮段、潘村洼永定河泛區(qū)、小清河分洪區(qū)、東淀、文安洼、賈口洼、蘭溝洼、寧晉泊、大陸澤、良相坡、長(zhǎng)虹渠（柳圍坡）、白寺坡、大名泛區(qū)、恩縣洼、盛莊洼、青甸洼、黃莊洼、大黃堡洼、三角淀、白洋淀、小攤坡、任固坡、共渠西、廣潤(rùn)坡、團(tuán)泊洼、永年洼、獻(xiàn)縣泛區(qū)處數(shù)4052626面積（km2）12189.35212.33688.210618.9容積(億m3)626.7120.4141.7209.6人口（萬人）632.5348.1166.5514.3耕地（萬畝）711.8532.5322.11018.7GDP（億元）278.5200.852.2582.4經(jīng)過多年的江河治理和防洪建設(shè)，我國(guó)主要江河流域的防洪形勢(shì)較以往相比發(fā)生了較大變化。為適應(yīng)各流域防洪減災(zāi)的新要求，1998年長(zhǎng)江和松花江大水后，在全國(guó)范圍組織開展了流域防洪規(guī)劃的編制工作，對(duì)主要江河流域的防洪減災(zāi)體系進(jìn)行了全面系統(tǒng)規(guī)劃，根據(jù)流域防洪總體要求構(gòu)建了流域防洪體系，調(diào)整設(shè)置的蓄滯洪區(qū)都是流域防洪體系的重要組成部分，是達(dá)到流域防洪標(biāo)準(zhǔn)不可缺少的重要措施。七大江河流域防洪規(guī)劃在深入分析了流域洪水情況、工程情況基礎(chǔ)上，根據(jù)流域防洪形勢(shì)的變化、流域防洪安全保障的實(shí)際需要和流域目標(biāo)洪水的處置安排，對(duì)蓄滯洪區(qū)設(shè)置進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整（蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃調(diào)整情況詳見第三章，各流域蓄滯洪區(qū)設(shè)置、調(diào)整情況詳見第六章）。根據(jù)國(guó)務(wù)院已批復(fù)的七大江河防洪規(guī)劃，調(diào)整完成后各流域設(shè)置的蓄滯洪區(qū)共計(jì)94處，為本次規(guī)劃的范圍。流域防洪規(guī)劃調(diào)整后的94處蓄滯洪區(qū)見表1-2，蓄滯洪區(qū)分布見附圖1-1。此外，淮河流域在流域防洪規(guī)劃中初步擬定將原規(guī)劃設(shè)置的上六坊堤、下六坊堤、洛河洼、石姚段、方邱湖、臨北段、香浮段、潘村洼等8處蓄滯洪區(qū)調(diào)整為防洪保護(hù)區(qū)、部分退堤還河后調(diào)整為防洪保護(hù)區(qū)、廢棄蓄滯洪區(qū)退堤后還給河道，在調(diào)整方案實(shí)施完成前，仍是淮河流域防洪體系的組成部分，遇大洪水時(shí)還將啟用。表1-2流域防洪規(guī)劃調(diào)整后94處蓄滯洪區(qū)名單流域長(zhǎng)江黃河淮河海河松花江珠江名錄荊江分洪區(qū)、涴市擴(kuò)大區(qū)、虎西備蓄區(qū)、人民大垸、圍堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南頂垸、和康垸、南漢垸、民主垸、共雙茶、城西垸、屈原農(nóng)場(chǎng)、義和垸、北湖垸、集成安合、錢糧湖、建設(shè)垸、建新農(nóng)場(chǎng)、君山農(nóng)場(chǎng)、大通湖東、江南陸城、洪湖分洪區(qū)、杜家臺(tái)、西涼湖、東西湖、武湖、張渡湖、白潭湖、康山圩、珠湖圩、黃湖圩、方洲斜塘、華陽河北金堤?hào)|平湖濛洼、南潤(rùn)段、城西湖、城東湖、瓦埠湖、老汪湖、泥河洼、老王坡、蛟停湖、黃墩湖、邱家湖、姜唐湖、壽西湖、董峰湖、湯漁湖、荊山湖、花園湖、楊莊、大逍遙、南四湖湖東滯洪區(qū)、洪澤湖周邊圩區(qū)（含鮑集圩）永定河泛區(qū)、小清河分洪區(qū)、東淀、文安洼、賈口洼、蘭溝洼、寧晉泊、大陸澤、良相坡、長(zhǎng)虹渠、柳圍坡、白寺坡、大名泛區(qū)、恩縣洼、盛莊洼、青甸洼、黃莊洼、大黃堡洼、三角淀、白洋淀、小攤坡、任固坡、共渠西、廣潤(rùn)坡、團(tuán)泊洼、永年洼、獻(xiàn)縣泛區(qū)、崔家橋胖頭泡月亮泡潖江處數(shù)402212821（二）基本情況規(guī)劃調(diào)整后的94處蓄滯洪區(qū)總面積3.37萬km2，總蓄洪容積1073億m3，區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀總?cè)丝?656萬、耕地2590萬畝、GDP總量1090億元、固定資產(chǎn)2056億元。規(guī)劃調(diào)整后的蓄滯洪區(qū)基本情況統(tǒng)計(jì)見表1-3，規(guī)劃蓄滯洪區(qū)的人口密度、耕地、GDP分布見附圖1-2～附圖1-4。94處蓄滯洪區(qū)主要分布在長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、松花江和珠江流域，其中長(zhǎng)江流域40處、黃河流域2處、淮河流域21處、海河流域28處、松花江流域2處，珠江流域1處，涉及北京、天津、河北、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、吉林、黑龍江和廣東等13個(gè)?。ㄖ陛犑校?。在規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)中，長(zhǎng)江流域荊江分洪區(qū)，黃河流域北金堤，淮河流域濛洼、城西湖蓄滯洪區(qū)，海河流域永定河泛區(qū)、小清河分洪區(qū)、東淀、文安洼、賈口洼、團(tuán)泊洼和恩縣洼蓄滯洪區(qū)等11處蓄滯洪區(qū)由國(guó)務(wù)院、國(guó)家防總調(diào)度，總面積為0.86萬km2，蓄滯洪容積約218億m3。各流域蓄滯洪區(qū)分布見附圖1-5～附圖1-10。表1-3規(guī)劃調(diào)整后的94處蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀基本情況統(tǒng)計(jì)表流域蓄滯洪區(qū)（處數(shù)）面積（km2）容積（億m3）人口（萬人）耕地面積（萬畝）GDP（億元）工業(yè)產(chǎn)值（億元）農(nóng)業(yè)產(chǎn)值（億元）糧食產(chǎn)量（萬t）固定資產(chǎn)（億元）合計(jì)9433716.51073.51656.22589.91089.81407.2524.01271.72055.6長(zhǎng)江4012036.0589.7632.5711.8278.5367.7210.9358.1811.3黃河22943.051.2211.8286.893.776.959.9134.5170.8淮河215283.8165.8268.6448.6121.565.978.7301.3255.1海河2810693.4197.9521.21026.0584.6887.8167.2448.2747.9松花江22680.064.816.4110.07.05.35.926.068.5珠江180.34.15.96.74.63.61.63.62.0規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)中有89處集中分布在長(zhǎng)江、淮河、海河流域，占全國(guó)蓄滯洪區(qū)總數(shù)的95%。長(zhǎng)江、淮河、海河流域蓄滯洪區(qū)面積分別占全國(guó)蓄滯洪區(qū)總面積的35.7%、15.7%、31.7%，容積分別占54.9%、15.4%、18.4%。長(zhǎng)江流域蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀總?cè)丝?33萬人，占全國(guó)蓄滯洪區(qū)總?cè)丝诘?8.2%；淮河流域蓄滯洪區(qū)總?cè)丝?69萬人，占全國(guó)蓄滯洪區(qū)總?cè)丝跀?shù)的16.2%；海河流域蓄滯洪區(qū)總?cè)丝?21萬人，占全國(guó)蓄滯洪區(qū)總?cè)丝跀?shù)的31.5%。全國(guó)蓄滯洪區(qū)面積比例分布、蓄洪容積比例分布和人口比例分布分別見圖1-1～圖1-3。圖1-1全國(guó)蓄滯洪區(qū)面積比例分布圖圖1-2全國(guó)蓄滯洪區(qū)蓄洪容積比例分布圖圖1-3全國(guó)蓄滯洪區(qū)人口比例分布圖長(zhǎng)期以來，我國(guó)蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到分洪的限制，區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)、生活條件普遍較差，尤其是運(yùn)用較為頻繁的蓄滯洪區(qū)更為突出。各流域蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀人均GDP遠(yuǎn)低于全國(guó)人均12300元的水平。除海河流域外，其余流域蓄滯洪區(qū)人均GDP都在8000元以下，長(zhǎng)江、黃河、淮河、松花江流域蓄滯洪區(qū)人均GDP只相當(dāng)于全國(guó)人均水平的35%左右。各流域蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀人均GDP見圖1-4。圖1-4各流域蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀人均GDP比較示意圖大部分蓄滯洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯落后于其周邊地區(qū)，各流域蓄滯洪區(qū)人均GDP、區(qū)內(nèi)居民人均年收入普遍低于周邊地區(qū)平均水平。如長(zhǎng)江流域，位于湖北省界內(nèi)的13處蓄滯洪區(qū)人均GDP只相當(dāng)于全省平均水平的24%～65%，有9處蓄滯洪區(qū)不到50%，其中有5處不到30%。湖南省洞庭湖地區(qū)蓄洪垸與重點(diǎn)垸經(jīng)濟(jì)水平差距明顯，大通湖重點(diǎn)垸人均年收入為2745元，而南頂垸蓄滯洪垸僅為1670元?；春恿饔?，安徽省界內(nèi)的13處蓄滯洪區(qū)中有7處蓄滯洪區(qū)人均GDP不到全省平均水平的40%，最低的僅為20%；河南省內(nèi)的5處蓄滯洪區(qū)人均GDP不到全省平均水平的50%，江蘇省內(nèi)的黃墩湖蓄滯洪區(qū)人均GDP僅為全省平均水平的18%。（三）分洪運(yùn)用情況據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1950～2004年期間，規(guī)劃范圍內(nèi)的蓄滯洪區(qū)共運(yùn)用了近400次，蓄滯洪水總量近1400億m3，其中長(zhǎng)江流域，共啟用58次，荊江分洪區(qū)曾于1954年3次開閘分洪，杜家臺(tái)分洪區(qū)自1956年設(shè)置以來共啟用過20次；黃河流域東平湖老湖區(qū)1982年分洪一次；淮河流域的蓄滯洪區(qū)運(yùn)用最為頻繁，1950年至2004年共運(yùn)用過200余次；海河流域的蓄滯洪區(qū)共運(yùn)用過128次，有3處蓄滯洪區(qū)運(yùn)用次數(shù)分別超過10次；松花江流域2處蓄滯洪區(qū)啟用過2次；珠江流域的蓄滯洪區(qū)天然潰堤進(jìn)洪6次。規(guī)劃94處蓄滯洪區(qū)運(yùn)用及損失統(tǒng)計(jì)情況見表1-4。表1-4規(guī)劃94處蓄滯洪區(qū)1950～2004年運(yùn)用情況統(tǒng)計(jì)表流域分蓄洪水次數(shù)（次）蓄滯洪總量（億m3）平均歷時(shí)（天/次）平均傷亡人數(shù)（人/次）平均財(cái)產(chǎn)損失（億元/次）合計(jì)3951355.225794.92長(zhǎng)江58512.22512313.09黃河14.0722.60淮河200311.018450.35海河128450.1331460.77松花江277.97011.87珠江6202.80.84新中國(guó)成立以來，長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河都發(fā)生過流域性大洪水或特大洪水，蓄滯洪區(qū)在防洪抗洪的關(guān)鍵時(shí)刻，發(fā)揮了削減洪峰、蓄滯超額洪水的重要作用，保障了重要防洪地區(qū)的安全，為流域防洪減災(zāi)作出了巨大貢獻(xiàn)。長(zhǎng)江流域1954年大洪水、黃河流域1982年大洪水、淮河流域1991年和2003年大洪水、海河流域1963年大洪水時(shí)，通過流域蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用，確保了武漢、天津、淮南、蚌埠等重要城市和重點(diǎn)防洪保護(hù)區(qū)的防洪安全。長(zhǎng)江流域1954年大洪水時(shí)荊江分洪區(qū)曾3次開閘分洪，蓄洪總量122.6億m3，有效削減了長(zhǎng)江干流的洪峰，降低沙市水位0.96m，保障了荊江大堤和武漢市的安全，使江漢平原避免了毀滅性災(zāi)害，同時(shí)還減輕了洞庭湖的防洪壓力。1982年，黃河發(fā)生了自1958年以來的最大洪水，花園口洪峰流量15300m3/s，孫口洪峰流量達(dá)10100m3/s，由于河道淤積，黃河下游洪水位普遍超出1958年洪水最高水位1～2m，河道全面漫灘，堤防偎水，嚴(yán)重威脅艾山以下窄河道堤防的安全，由于及時(shí)啟用東平湖老湖分洪4億m1991年淮河發(fā)生大洪水時(shí)共啟用了17處蓄滯洪區(qū)，保障了淮北平原和淮南、蚌埠等重要城市以及京滬鐵路的安全。2003年6～7月抗御淮河大洪水過程中，相繼啟用沿淮9處蓄滯洪區(qū)，擴(kuò)大了淮河干流行洪流量，降低了淮河中游水位，確保了當(dāng)時(shí)在建的臨淮崗洪水控制工程的度汛安全。2007年淮河發(fā)生流域性大洪水，相繼啟用上游支流及淮干的10處蓄滯洪區(qū)，有效分蓄了洪量、削減了淮干洪峰流量，對(duì)降低干流洪峰水位，縮短淮干高水位和洪澤湖超警戒水位持續(xù)時(shí)間，緩解淮北大堤等重要堤防的防守壓力發(fā)揮了重要作用。1963年海河南系發(fā)生特大洪水，8月份洪水總量達(dá)301億m3，相繼運(yùn)用各河的蓄滯洪區(qū)，滯蓄洪水總量111億m3，占8月洪水總量的36.8%。白洋淀、東淀、文安洼、賈口洼、團(tuán)泊洼全部行洪、滯洪，保障了天津市區(qū)和津浦鐵路安全。1996年海河南系再次發(fā)生大洪水，滏陽河水系各河穿越京廣鐵路的合成洪峰流量約12000m3/s，經(jīng)寧晉泊、大陸澤調(diào)蓄后，滏陽河、滏陽新河下泄的流量?jī)H為336m3/s，大大減輕了廣大平原地區(qū)的防洪壓力，保障了黑龍港地區(qū)的防洪安全。衛(wèi)河良相坡自然分洪，分洪流量800m3第二節(jié)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理狀況一、建設(shè)現(xiàn)狀目前，結(jié)合江河堤防建設(shè)和河道整治，規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)共修建圍堤和隔堤7617km，穿堤建筑物3020座，建有進(jìn)退洪控制設(shè)施的蓄滯洪區(qū)46處，共建有進(jìn)退水閘105座，修建口門36處。規(guī)劃94處蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀工程建設(shè)情況見表1-規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)內(nèi)共有人口1656萬人，其中居住在分洪蓄水影響范圍內(nèi)的居民有1492萬人，占蓄滯洪區(qū)總?cè)藬?shù)的90%?，F(xiàn)狀通過已建的安全區(qū)（圍村埝）、安全臺(tái)（村臺(tái)、順堤臺(tái)）、避水樓（房）以及救生臺(tái)等安全設(shè)施共安置居民344萬人，但大部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，若按規(guī)劃確定的各類安全設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有各類安全設(shè)施安排的達(dá)標(biāo)人數(shù)僅為145萬人，沒有或基本沒有可靠安全保障的居民人數(shù)占蓄滯洪區(qū)總?cè)藬?shù)的81%。規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)居民現(xiàn)狀安置情況見表1-6。表1-5規(guī)劃94處蓄滯洪區(qū)現(xiàn)狀工程建設(shè)情況統(tǒng)計(jì)表流域名稱堤防工程進(jìn)退洪控制工程堤防處數(shù)堤坊長(zhǎng)度（km）穿堤建筑物（座）有進(jìn)退洪設(shè)施的蓄滯洪區(qū)（處）進(jìn)退水閘（座）口門（處）合計(jì)4057617.030204610536長(zhǎng)江1022764.196068黃河9447.633210淮河1101451.67331323海河1412656.61234246036松花江26241.62214珠江1755.538表1-6規(guī)劃94處蓄滯洪區(qū)居民現(xiàn)狀安置情況統(tǒng)計(jì)表流域人口（萬人）已安置居民（萬人）總數(shù)自然崗地高地淹沒區(qū)安置總數(shù)達(dá)標(biāo)安置合計(jì)1656.3164.31491.9344.1144.8長(zhǎng)江632.5632.539.2329.4黃河211.885.5126.350.810.02淮河268.63.3265.384.941.2海河521.269.1452.1169.174.2松花江16.46.310.1珠江5.90.35.6注：安置總?cè)藬?shù)為安全設(shè)施內(nèi)現(xiàn)有人數(shù)；達(dá)標(biāo)安置人數(shù)指按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)有各類安全設(shè)施能達(dá)標(biāo)安置的人員數(shù)量據(jù)統(tǒng)計(jì)，規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀共建有安全臺(tái)（村臺(tái)、順堤臺(tái)）7409萬m2，安全區(qū)（圍村埝）29175萬m2，救生臺(tái)273萬m2，避水樓和避水房153萬m2，已修建撤退轉(zhuǎn)移道路4504km。蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀情況見表1-7表1-7規(guī)劃94處蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀情況統(tǒng)計(jì)表流域安全臺(tái)（村臺(tái)、順堤臺(tái)）(萬m2)安全區(qū)（圍村埝）(萬m2)救生臺(tái)(萬m2)避水平房(萬m2)避水樓(萬m2)撤退道路(km)合計(jì)7409.229175.4273.359.493.94504.0長(zhǎng)江411.42824.762.81882.7黃河301.8152.4476.3淮河487.121315.113.71.91079.6海河6208.95035.6120.945.729.21065.4二、管理狀況20世紀(jì)80年代末以來，隨著我國(guó)水法規(guī)體系的逐步完善，蓄滯洪區(qū)的管理問題逐步得到重視，與蓄滯洪區(qū)管理相關(guān)的政策法規(guī)體系也不斷完善。目前涉及到蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)防汛條例》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》和《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》等法規(guī)和政策，以及《國(guó)家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償資金管理規(guī)定》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償核查辦法》等行政規(guī)章。這些法律法規(guī)和行政規(guī)章對(duì)蓄滯洪區(qū)的地位、建設(shè)、管理、維護(hù)、運(yùn)用、補(bǔ)償?shù)茸髁瞬煌潭鹊囊?guī)定。此外，天津、安徽、河北等省市也分別頒布了一些地方性法規(guī)，如《天津市蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》、《天津市蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《天津市蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)工程管理辦法》，《安徽省〈蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法〉實(shí)施細(xì)則》等。目前，我國(guó)蓄滯洪區(qū)管理體制的基本架構(gòu)是各級(jí)水行政主管部門與各級(jí)地方政府有關(guān)部門相互配合，按職責(zé)、分工行使相應(yīng)管理職能。水行政主管部門主要負(fù)責(zé)蓄滯洪工程設(shè)施、安全設(shè)施的建設(shè)和管理以及防洪運(yùn)用和補(bǔ)償；蓄滯洪區(qū)的社會(huì)管理職能主要由政府其他相關(guān)部門承擔(dān)?，F(xiàn)行蓄滯洪區(qū)管理模式主要有三種，即綜合管理模式、專門管理模式和職能分管模式。綜合管理模式指蓄滯洪區(qū)當(dāng)?shù)卣O(shè)有綜合管理委員會(huì)，對(duì)蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和管理，對(duì)工程設(shè)施和安全設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理。如海河流域恩縣洼蓄滯洪區(qū)成立了綜合管理委員會(huì)。專門管理模式指當(dāng)?shù)卣O(shè)有專門的蓄滯洪區(qū)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)蓄滯洪區(qū)工程設(shè)施和安全設(shè)施進(jìn)行專業(yè)管理，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理主要由當(dāng)?shù)卣渌毮懿块T負(fù)責(zé)。如長(zhǎng)江流域荊江蓄滯洪區(qū)和洪湖蓄滯洪區(qū)設(shè)立了專門管理局。在職能分管模式下，當(dāng)?shù)卣怀闪ｉT的管理機(jī)構(gòu)，蓄滯洪區(qū)的各類管理職能分別由地方政府各職能部門、各級(jí)水行政主管部門以及各級(jí)防汛機(jī)構(gòu)承擔(dān)。目前，絕大多數(shù)蓄滯洪區(qū)采取職能分管模式進(jìn)行管理。第三節(jié)主要存在問題蓄滯洪區(qū)既是蓄滯流域超額洪水的場(chǎng)所，又是區(qū)內(nèi)群眾賴以生存和發(fā)展的基地，既有分蓄洪水的要求，也有發(fā)展的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、人口的增加，蓄滯洪區(qū)不斷被無序開發(fā)，調(diào)蓄洪水能力逐漸降低，蓄滯洪運(yùn)用難度加大，防洪安全與區(qū)內(nèi)發(fā)展的矛盾日益突出。目前，蓄滯洪區(qū)主要存在以下幾個(gè)方面的問題：1.功能單一布局不盡合理，不適應(yīng)形勢(shì)的變化我國(guó)現(xiàn)有的蓄滯洪區(qū)大多劃定于20世紀(jì)50～60年代，是根據(jù)當(dāng)時(shí)的防洪形勢(shì)，主要為滿足防洪要求設(shè)置的。長(zhǎng)期以來，對(duì)蓄滯洪區(qū)的定位缺乏調(diào)整，蓄滯洪區(qū)絕大多數(shù)僅發(fā)揮了其單一的防洪功能，而忽視了蓄滯洪區(qū)也是當(dāng)?shù)厝罕娚婧桶l(fā)展的重要條件，沒有發(fā)揮其在改善居民生產(chǎn)、生活條件，以及提高洪水利用水平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的功能。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和江河防洪形勢(shì)的變化，許多蓄滯洪區(qū)的地位和作用有了相應(yīng)的改變，已不適應(yīng)新形勢(shì)要求。隨著流域防洪形勢(shì)的變化，流域整體防洪能力有了較大提高，部分蓄滯洪區(qū)運(yùn)用的幾率大為降低，若仍將這些地區(qū)設(shè)定為蓄滯洪區(qū)，勢(shì)必會(huì)制約當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)防洪減災(zāi)提出了更高要求，為確保重點(diǎn)地區(qū)的防洪安全，提高重點(diǎn)地區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，需開辟、設(shè)置一些新的蓄滯洪區(qū)。因此，需要按照新要求調(diào)整蓄滯洪區(qū)布局、功能，統(tǒng)籌水庫(kù)、湖泊、河道和蓄滯洪區(qū)在洪水安排中的關(guān)系，使蓄滯洪區(qū)布局更加科學(xué)，功能更加合理。2.工程建設(shè)不到位，工程體系不完善長(zhǎng)期以來，由于蓄滯洪區(qū)建設(shè)投入嚴(yán)重不足，工程建設(shè)不到位，部分蓄滯洪區(qū)的堤防工程、進(jìn)退洪控制設(shè)施等還不完善。大部分蓄滯洪區(qū)的現(xiàn)有圍堤高程不夠、斷面不足，分區(qū)運(yùn)用的蓄滯洪區(qū)大部分還缺乏隔堤工程，目前達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的圍堤、隔堤長(zhǎng)度只占規(guī)劃長(zhǎng)度的52%；有不少蓄滯洪區(qū)圍堤質(zhì)量達(dá)不到要求，險(xiǎn)情隱患多，在長(zhǎng)時(shí)間高水位浸泡下，往往容易造成蓄滯洪區(qū)堤防潰決。許多蓄滯洪區(qū)未建設(shè)進(jìn)退洪控制設(shè)施或口門等工程，規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)中，建有進(jìn)退水控制設(shè)施的蓄滯洪區(qū)只有46處，且大部分進(jìn)退水控制閘設(shè)備老化、啟用不便，需要分洪運(yùn)用時(shí)，難以按規(guī)劃要求適時(shí)適量啟用，不僅影響分洪效果，甚至?xí)騺y防汛抗洪的部署，致使流域防洪體系的整體效益得不到有效發(fā)揮。3.安全建設(shè)嚴(yán)重不足，區(qū)內(nèi)居民缺乏安全保障蓄滯洪區(qū)內(nèi)安全建設(shè)嚴(yán)重滯后，安全設(shè)施不足，區(qū)內(nèi)大部分居民生命財(cái)產(chǎn)在分洪蓄水時(shí)尚未得到有效的保護(hù)，已有安全設(shè)施中大部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能滿足分洪時(shí)保障居民生命安全和減少財(cái)產(chǎn)損失的需要。在規(guī)劃的94處蓄滯洪區(qū)的分洪影響區(qū)內(nèi)，大部分居民沒有安全設(shè)施保護(hù)，有安全保障或臨時(shí)安全措施保障的人口只占分洪蓄水影響總?cè)藬?shù)的23%，若按規(guī)劃的安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)達(dá)標(biāo)安置的人數(shù)僅占分洪蓄水影響總?cè)藬?shù)的9.7%，一旦分洪運(yùn)用，必將涉及轉(zhuǎn)移大量人員，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。一些傳統(tǒng)安全避險(xiǎn)方式也已不適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。安全臺(tái)（莊臺(tái)）、避水樓等方式避險(xiǎn)，不僅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、安置面積小，往往還需要實(shí)施二次轉(zhuǎn)移或再救助。此外，蓄滯洪區(qū)內(nèi)的應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施嚴(yán)重不足，通信、預(yù)警設(shè)施數(shù)量非常少，撤退道路和臨時(shí)避洪場(chǎng)所不足，組織疏散也很困難，不僅影響防洪決策，而且很可能錯(cuò)過最佳的分洪時(shí)機(jī)。由于安全設(shè)施不足，分洪運(yùn)用時(shí)居民生命安全難以保障，分洪運(yùn)用后經(jīng)濟(jì)損失大，1998年長(zhǎng)江大水時(shí)，蓄滯洪區(qū)的啟用難以決斷；2003年淮河大水時(shí)，轉(zhuǎn)移人員多，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響很大。4.區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，居民生活貧困由于歷史和客觀原因，我國(guó)蓄滯洪區(qū)內(nèi)居住著大量的居民，由于分洪蓄水的影響，蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到一定的限制，加上多年來一直沒有處理好蓄滯洪區(qū)防洪安全與區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，一些地區(qū)無序發(fā)展，致使區(qū)內(nèi)治貧、保護(hù)與發(fā)展的矛盾越來越突出，嚴(yán)重制約了區(qū)內(nèi)居民生活水平的提高。與周邊地區(qū)相比，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一直較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯落后，群眾生產(chǎn)、生活條件較差，尤其是頻繁使用的蓄滯洪區(qū)，居民生活仍很貧困，人均純收入僅為當(dāng)?shù)仄渌用竦?0%～60%。5.政策法規(guī)不健全，風(fēng)險(xiǎn)管理制度尚未建立由于蓄滯洪區(qū)的特殊性，區(qū)內(nèi)土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口調(diào)控等風(fēng)險(xiǎn)管理均需要針對(duì)其特點(diǎn)建立相應(yīng)的管理制度和制定特殊的政策進(jìn)行調(diào)節(jié)。但目前對(duì)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)調(diào)節(jié)的各類法規(guī)政策體系還很不完善，缺乏對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為具有法律效力的具體規(guī)定，蓄滯洪區(qū)所在地各級(jí)政府缺少具體的配套法規(guī)和制度，部分已有的政策也存在操作困難的情況，不能起到有效調(diào)節(jié)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的作用，達(dá)不到減少和規(guī)避洪水風(fēng)險(xiǎn)的目的。目前對(duì)蓄滯洪區(qū)具體范圍的劃定及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等基礎(chǔ)工作尚未開展，不同類型蓄滯洪區(qū)土地利用的風(fēng)險(xiǎn)管理制度尚未建立，人口控制、土地開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的無序發(fā)展嚴(yán)重。6.社會(huì)管理薄弱，不適應(yīng)綜合管理的要求由于蓄滯洪區(qū)獨(dú)特的洪水特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，必然對(duì)蓄滯洪區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的社會(huì)管理有更高要求，管理任務(wù)也有別于一般地區(qū)，既要對(duì)防洪工程進(jìn)行管理，又要對(duì)區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施有效的管理。由于多年來對(duì)蓄滯洪區(qū)地位、作用認(rèn)識(shí)不一，對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理重視不夠，導(dǎo)致蓄滯洪區(qū)社會(huì)管理工作十分薄弱。缺乏完善的管理體制，管理制度不健全，缺少相應(yīng)的政策和具有法律效力的規(guī)定，缺乏強(qiáng)有力的政策手段，管理技術(shù)水平低。由于管理不到位，部分蓄滯洪區(qū)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)無序發(fā)展問題突出，存在盲目開發(fā)和建設(shè)現(xiàn)象，人口增長(zhǎng)過快，造成蓄滯洪區(qū)啟用難度不斷加大。蓄滯洪區(qū)的管理缺乏專門統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。目前，僅有少數(shù)幾個(gè)蓄滯洪區(qū)設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)蓄滯洪區(qū)還沒有設(shè)置專管機(jī)構(gòu)。多部門管理存在事權(quán)不明、責(zé)任不清的種種弊端，大部分蓄滯洪區(qū)都存在工程維護(hù)和社會(huì)管理資金不落實(shí)，管理不到位，缺乏管理手段，對(duì)區(qū)內(nèi)的土地利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口控制、環(huán)境保護(hù)、安全設(shè)施建設(shè)等難以實(shí)施有效的管理。7.社會(huì)保障體系不完善，缺乏有效的救助扶持機(jī)制2000年國(guó)務(wù)院頒布的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，僅對(duì)區(qū)內(nèi)常住居民蓄滯洪損失給予一定程度的補(bǔ)償，對(duì)區(qū)內(nèi)水毀的公共設(shè)施如機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院及基礎(chǔ)設(shè)施沒有相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)定。同時(shí)，蓄滯洪區(qū)財(cái)產(chǎn)登記與核查缺乏專業(yè)人員與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，工作難開展。一旦分洪運(yùn)用，由于制度不健全，基礎(chǔ)情況不清，補(bǔ)償工作中容易出現(xiàn)瞞報(bào)、虛報(bào)和不實(shí)等現(xiàn)象。此外，長(zhǎng)期以來對(duì)蓄滯洪區(qū)注重發(fā)揮其單一的防洪功能，而忽視了蓄滯洪區(qū)也是當(dāng)?shù)厝罕娚婧桶l(fā)展的重要條件，還沒有形成全面、系統(tǒng)的救助補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障體系，缺乏扶持機(jī)制和政策，使得區(qū)內(nèi)居民難以擺脫貧困，與構(gòu)建和諧社會(huì)的要求不相適應(yīng)。

第二章指導(dǎo)思想與目標(biāo)第一節(jié)指導(dǎo)思想及基本原則一、指導(dǎo)思想蓄滯洪區(qū)是我國(guó)江河流域防洪減災(zāi)體系的重要組成部分，是犧牲局部保全局，最大程度地減輕洪水災(zāi)害總體損失的重要措施，也是廣大人民群眾賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持人與自然和諧，堅(jiān)持流域防洪減災(zāi)能力整體提高，堅(jiān)持設(shè)置科學(xué)、功能合理，要遵循自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，采取法律、經(jīng)濟(jì)、行政、工程、科技等綜合措施，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理，使蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施齊全、調(diào)度運(yùn)行規(guī)范、補(bǔ)償扶持及時(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)，確保蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全和防洪保安功能實(shí)現(xiàn)，保障流域防洪安全，合理利用蓄滯洪區(qū)內(nèi)土地資源。在切實(shí)提高流域整體防洪減災(zāi)能力的同時(shí)，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與蓄滯洪區(qū)特殊地位相適應(yīng)、與地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。二、基本原則1.全面規(guī)劃，合理布局。按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，以及保障流域和區(qū)域防洪安全的要求，全面規(guī)劃蓄滯洪區(qū)的工程建設(shè)、安全建設(shè)、管理制度建設(shè)。根據(jù)各類蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)和不同洪水風(fēng)險(xiǎn)分布情況，合理布局蓄滯洪區(qū)的工程和安全建設(shè)，妥善安置不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的人口。蓄滯洪區(qū)工程和安全設(shè)施規(guī)劃建設(shè)方案要與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)、銜接。2.統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)流域防洪形勢(shì)的變化，做好蓄滯洪區(qū)調(diào)整；統(tǒng)籌流域和區(qū)域洪水出路安排，合理設(shè)置蓄滯洪區(qū)，科學(xué)進(jìn)行分類分區(qū)；統(tǒng)籌分洪和發(fā)展的需要，處理好分蓄洪水、保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全、改善民生狀況和區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。3.因地制宜，突出重點(diǎn)。根據(jù)蓄滯洪區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，制定相應(yīng)的蓄滯洪區(qū)防洪工程、安全設(shè)施建設(shè)方案和管理制度與政策建議；以江河流域防洪體系中作用突出、使用較為頻繁的蓄滯洪區(qū)、洪水風(fēng)險(xiǎn)較大的區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)。4.建管并重，分級(jí)負(fù)責(zé)。在加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)，按照依法行政的要求，建立和健全管理機(jī)構(gòu)，明確各級(jí)政府和部門對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)、管理和設(shè)施維護(hù)的職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，確保蓄滯洪區(qū)能適時(shí)、有效運(yùn)用。第二節(jié)目標(biāo)與任務(wù)一、規(guī)劃水平年規(guī)劃水平年為2025年，實(shí)施計(jì)劃按近10年重點(diǎn)考慮。二、建設(shè)與管理目標(biāo)按照構(gòu)建江河流域防洪減災(zāi)體系的需要，利用20年左右的時(shí)間，建設(shè)較完備的防洪工程和較齊全的安全設(shè)施，能夠保障防洪安全和蓄滯洪區(qū)居民生命安全；建立較為完善的蓄滯洪區(qū)管理制度，健全蓄滯洪區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，能有效規(guī)范和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既合理利用資源，也能主動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，有效減免損失；結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，基本形成適應(yīng)蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系，提高區(qū)內(nèi)居民的生活水平，改善民生狀況，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。通過加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理，逐步實(shí)現(xiàn)有效分蓄洪水，提高流域整體防洪減災(zāi)能力，保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的總體目標(biāo)是：1.妥善處理蓄滯洪區(qū)有效分蓄洪水、保障生命安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，在保障流域整體防洪安全的同時(shí)，確保蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民生命財(cái)產(chǎn)的安全。根據(jù)蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)，合理利用區(qū)內(nèi)資源，改善民生狀況，為促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。2.加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)，實(shí)施有效的蓄滯洪區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)的科學(xué)管理和規(guī)范運(yùn)用，使蓄滯洪區(qū)布局設(shè)置科學(xué)、功能定位合理、工程設(shè)施完備、安全設(shè)施齊全、運(yùn)行管理規(guī)范、補(bǔ)償扶持及時(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境改善、社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)洪水“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”。3.加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)，蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民得到妥善安置。運(yùn)用較為頻繁的蓄滯洪區(qū)分蓄洪水時(shí)可基本不出現(xiàn)居民頻繁、大范圍的轉(zhuǎn)移，安全條件和基本生活有保障；需要轉(zhuǎn)移時(shí)能夠做到有序、快捷、高效，實(shí)現(xiàn)“保安全、保穩(wěn)定、轉(zhuǎn)移快”。4.按照改善民生和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，改善蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民的生活和生產(chǎn)條件，根據(jù)蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)，合理利用土地資源，引導(dǎo)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立與蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)狀況相適應(yīng)的生產(chǎn)體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與防洪安全的良性發(fā)展，運(yùn)用后不造成大的動(dòng)蕩和破壞，實(shí)現(xiàn)“少損失、易恢復(fù)、可致富”。蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理需突出重點(diǎn)，分期實(shí)施。近期目標(biāo)是：利用10年左右的時(shí)間，基本完成使用頻繁、洪水風(fēng)險(xiǎn)較高、在流域防洪中作用突出的蓄滯洪區(qū)的建設(shè)任務(wù)，確保能夠適時(shí)適量運(yùn)用，可及時(shí)、有效地發(fā)揮其蓄滯洪水的功能；蓄滯洪區(qū)內(nèi)重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的居民能夠得到妥善安置，居民安全基本有保障，區(qū)內(nèi)居民的生產(chǎn)生活條件得到改善；初步建立較為完善的蓄滯洪區(qū)管理體制、管理制度和運(yùn)行機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)防洪管理向風(fēng)險(xiǎn)管理、從專業(yè)管理向社會(huì)綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合轉(zhuǎn)變，改善區(qū)內(nèi)民生狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；使蓄滯洪區(qū)防洪安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾得到緩解，使蓄滯洪區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)朝著良性方向發(fā)展。三、基本任務(wù)根據(jù)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的目標(biāo)要求，針對(duì)現(xiàn)狀存在的主要問題，蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理的主要任務(wù)是：1.建立完備可靠的蓄洪控制工程體系。按照流域防洪總體要求和蓄滯洪區(qū)洪水蓄泄控制的實(shí)際需要，結(jié)合水資源利用和改善生態(tài)的要求，進(jìn)行分蓄洪控制工程建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)圍堤、分區(qū)隔堤和進(jìn)退洪設(shè)施為主的分蓄洪控制設(shè)施，逐步形成體系完善、設(shè)施齊全、分區(qū)合理、調(diào)控靈活、運(yùn)用自如的蓄滯洪控制工程體系，保障蓄滯洪區(qū)能適時(shí)適量運(yùn)用。對(duì)于運(yùn)用頻繁、在流域防洪減災(zāi)體系中有重要作用、綜合利用功能顯著的蓄滯洪區(qū)，按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)加固圍堤、隔堤，建設(shè)可控制的分洪、退水閘，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)有控制運(yùn)用；對(duì)于運(yùn)用幾率相對(duì)較小的蓄滯洪區(qū)，以加固圍堤、隔堤為主要建設(shè)內(nèi)容，必要時(shí)修建固定的進(jìn)退水口門；對(duì)于運(yùn)用幾率很小的蓄滯洪區(qū)和為防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水設(shè)置的蓄滯洪保留區(qū)，原則上可不再進(jìn)行工程建設(shè)。2.建立有效的生命財(cái)產(chǎn)安全保障體系。根據(jù)分類蓄滯洪區(qū)和不同區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)狀況，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)條件，因地制宜地分別采取區(qū)外安置、區(qū)內(nèi)安置或臨時(shí)避洪等安全建設(shè)模式，進(jìn)行安全設(shè)施建設(shè)，逐步將居住在高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的居民轉(zhuǎn)到較為安全的區(qū)域，確保居民的生命安全、改善民生、保障正常生活，避免經(jīng)常性、大范圍的群眾撤退轉(zhuǎn)移。對(duì)運(yùn)用幾率較高的蓄滯洪區(qū)，以人員外遷為主或以安全區(qū)（圍村埝、保莊圩）為重點(diǎn)進(jìn)行安全設(shè)施建設(shè)；對(duì)運(yùn)用幾率較低、洪水風(fēng)險(xiǎn)較低的區(qū)域，以撤退轉(zhuǎn)移為主要的安全避洪方式，以撤退道路、橋梁等為重點(diǎn)進(jìn)行安全設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的預(yù)警預(yù)報(bào)、臨時(shí)救生設(shè)施、應(yīng)急管理等設(shè)施建設(shè)；制定洪水災(zāi)害的應(yīng)急管理預(yù)案，擬定蓄滯洪區(qū)運(yùn)用過程中可能出現(xiàn)的工程搶險(xiǎn)、居民避難等緊急和意外情況的應(yīng)對(duì)措施3.建立較為完善的蓄滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。建立健全蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理制度，會(huì)同有關(guān)部門制定完善蓄滯洪區(qū)社會(huì)管理的法律法規(guī)體系。完善綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，有效管理蓄滯洪工程和防洪安全設(shè)施，合理測(cè)算蓄滯洪區(qū)維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)，明確經(jīng)費(fèi)渠道。加強(qiáng)防洪調(diào)度管理，根據(jù)洪水情況實(shí)施科學(xué)調(diào)度。對(duì)人口、土地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會(huì)活動(dòng)，實(shí)施分類與分區(qū)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)管理，規(guī)范蓄滯洪區(qū)內(nèi)各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資源開發(fā)利用行為；正確評(píng)估蓄滯洪區(qū)在各種運(yùn)用條件下的洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，并向社會(huì)公布，增強(qiáng)公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；加強(qiáng)土地開發(fā)利用管理，合理利用土地資源，在蓄滯洪區(qū)內(nèi)或跨蓄滯洪區(qū)建設(shè)非防洪項(xiàng)目，必須依法就建設(shè)項(xiàng)目對(duì)蓄滯洪可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，編制洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，提出防范措施；加強(qiáng)區(qū)內(nèi)人口管理，實(shí)行嚴(yán)格的人口政策，鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)居民外遷，嚴(yán)禁區(qū)外人員遷入，控制區(qū)內(nèi)人口增長(zhǎng)。4.提出符合蓄滯洪區(qū)特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)體系調(diào)整建議。各級(jí)政府有關(guān)部門在共同制定蓄滯洪區(qū)人口、土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要充分考慮不同類型蓄滯洪區(qū)的特點(diǎn)和蓄滯洪區(qū)不同區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)狀況。研究確定與蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，合理利用區(qū)內(nèi)土地資源，制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)政策，提出引導(dǎo)調(diào)整區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局的相關(guān)建議；制定人口、土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕娡獬鰟?wù)工，減少區(qū)內(nèi)人口壓力，嚴(yán)格限制洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)向低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移或向區(qū)外搬遷；研究制定蓄滯洪區(qū)扶貧和補(bǔ)償?shù)确矫娴恼?，建立社?huì)化保障體系和洪澇災(zāi)害損失保險(xiǎn)體系，提高抗御蓄滯洪損失承受能力；積極開展普法、風(fēng)險(xiǎn)教育、防洪減災(zāi)和避難自救等方面的宣傳教育活動(dòng)，提高社會(huì)和公眾的洪水風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

第三章蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理總體思路第一節(jié)蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃調(diào)整我國(guó)現(xiàn)有蓄滯洪區(qū)大多是在20世紀(jì)50～60年代，是根據(jù)以往的洪水資料，基于當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)力、對(duì)洪水的控制水平、防洪工程狀況和防洪減災(zāi)需要，在以往流域綜合規(guī)劃或防洪規(guī)劃中確定的。隨著我國(guó)江河治理的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，主要江河的防洪形勢(shì)發(fā)生了較大的變化，部分蓄滯洪區(qū)已不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要，需根據(jù)新的形勢(shì)和新的要求加以研究調(diào)整。一、調(diào)整緣由1.流域防洪形勢(shì)發(fā)生顯著變化一是受天然因素和人類活動(dòng)影響，一些江河流域產(chǎn)匯流條件和水沙情勢(shì)發(fā)生變化，造成洪水量級(jí)和特性產(chǎn)生了一定改變；二是部分江河由于天然洪泛區(qū)的過量開發(fā)利用或泥沙淤積等，使洪水蓄泄情勢(shì)發(fā)生了一定變化，歸槽洪水加大，同等量級(jí)洪水的洪水位抬高；三是隨著防洪減災(zāi)體系的建設(shè)，一些控制性防洪骨干工程投入運(yùn)用或即將投入運(yùn)用。2.經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況發(fā)生深刻變化隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是改革開放20多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況發(fā)生了深刻的變化，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、財(cái)富積累很快，現(xiàn)有的防洪標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要已不相適應(yīng)，需要適度提高流域或重點(diǎn)區(qū)域的防洪能力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和洪水形勢(shì)的變化，部分江河洪澇災(zāi)害的程度和分布情況也發(fā)生了一定的變化，需要根據(jù)流域和區(qū)域防洪體系總體布局和流域洪澇水蓄泄總體安排方案，對(duì)蓄滯洪區(qū)的布局、設(shè)置、功能、作用和任務(wù)等進(jìn)行必要的調(diào)整。我國(guó)的蓄滯洪區(qū)設(shè)置初期，區(qū)內(nèi)人口稀少，經(jīng)濟(jì)落后，分洪與發(fā)展的矛盾并不十分明顯。但近20年來，部分蓄滯洪區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，區(qū)內(nèi)人口不斷增加，蓄滯洪區(qū)已逐漸成為區(qū)內(nèi)居民賴以生存的基地，行洪蓄水必然使區(qū)內(nèi)居民的生產(chǎn)和生活受到很大影響，特別是運(yùn)用幾率很高的蓄滯洪區(qū)，由于經(jīng)常進(jìn)洪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成沖擊，區(qū)內(nèi)居民生活難以安定，經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展。部分蓄滯洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過快，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用決策難度不斷加大，一旦運(yùn)用會(huì)造成巨大的損失。3.流域綜合治理和開發(fā)保護(hù)有了更高要求多數(shù)蓄滯洪區(qū)設(shè)置時(shí)主要考慮單一的防洪功能，對(duì)蓄滯洪區(qū)作為當(dāng)?shù)厝罕姷陌采⒚鶝]有足夠重視，忽視了發(fā)揮蓄滯洪區(qū)在改善居民生產(chǎn)、生活等方面的作用，同時(shí)也忽視了蓄滯洪區(qū)在水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的綜合功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，河流治理、開發(fā)和保護(hù)的思想觀念有了很大改變，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)提出了新的要求。二、調(diào)整思路和原則根據(jù)國(guó)務(wù)院已批復(fù)的七大江河流域防洪規(guī)劃確定的防洪總體布局和防御洪水方案，按照流域防洪形勢(shì)的變化和流域、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的新要求，對(duì)現(xiàn)有蓄滯洪區(qū)進(jìn)行合理調(diào)整是十分必要的，通過對(duì)蓄滯洪區(qū)調(diào)整，使蓄滯洪區(qū)的布局更加科學(xué)合理，更有利于流域防洪安全和加快蓄滯洪區(qū)建設(shè)，促進(jìn)當(dāng)前蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理工作明顯滯后局面的有效改變。蓄滯洪區(qū)調(diào)整思路和原則歸納總結(jié)如下：1.對(duì)構(gòu)建流域防洪減災(zāi)體系、提高流域整體防洪減災(zāi)能力確有必要的蓄滯洪區(qū)予以保留，維持其蓄滯洪區(qū)性質(zhì)不變。2.運(yùn)用幾率很低、在流域防洪減災(zāi)體系中作用已不大的蓄滯洪區(qū)，具備條件的予以撤銷，設(shè)為防洪保護(hù)區(qū)；或按照蓄洪的實(shí)際需要，調(diào)整縮小蓄滯洪區(qū)的蓄洪范圍，部分設(shè)為防洪保護(hù)區(qū)，使這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不再受蓄滯洪水的影響和制約，以改善區(qū)內(nèi)居民生存生產(chǎn)條件。3.對(duì)由于流域整體防洪能力提高，啟用幾率大為減少的蓄滯洪區(qū)，調(diào)整其運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)流域防洪的實(shí)際需要，必要的作為規(guī)劃保留的蓄滯洪區(qū)，以備應(yīng)對(duì)流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水發(fā)生時(shí)臨時(shí)分洪使用。4.對(duì)運(yùn)用幾率很高、進(jìn)洪頻繁、區(qū)內(nèi)居民生活極不穩(wěn)定、面積相對(duì)較小的沿河蓄滯洪區(qū)，具備條件的可以全部退建，恢復(fù)作為行洪通道和天然蓄洪場(chǎng)所；或調(diào)整蓄洪范圍，結(jié)合河道整治，實(shí)施部分退堤還河，擴(kuò)大河道行洪能力。5.因地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保護(hù)對(duì)象的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高以及部分江河設(shè)計(jì)洪水發(fā)生較大變化等原因需增加調(diào)蓄洪水能力的，經(jīng)流域防洪規(guī)劃科學(xué)比選、充分論證后新增設(shè)蓄滯洪區(qū)；對(duì)確有必要且已在流域防洪體系中承擔(dān)了流域防洪任務(wù)，在以往防御流域大洪水過程中已經(jīng)發(fā)揮分蓄洪水作用的，實(shí)際上已經(jīng)是蓄滯洪區(qū)的部分蓄滯洪洼地，經(jīng)充分論證后認(rèn)定納入為蓄滯洪區(qū)。6.對(duì)部分面積、容積較大，在一定時(shí)期內(nèi)還需使用的蓄滯洪區(qū)，根據(jù)防洪形勢(shì)的變化，調(diào)整其分洪運(yùn)用方式，具備條件的建設(shè)分洪隔堤，按洪水調(diào)度方案分區(qū)使用，以增強(qiáng)防洪調(diào)度的靈活性。對(duì)面積、容積較小的個(gè)別蓄滯洪區(qū)，為便于防洪調(diào)度與運(yùn)用，結(jié)合防洪工程建設(shè)進(jìn)行聯(lián)圩合并。7.結(jié)合水資源綜合利用和濕地湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，改變或調(diào)整部分蓄滯洪區(qū)的使用功能，充分發(fā)揮蓄滯洪區(qū)在水資源利用和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)方面的作用。三、調(diào)整方案（一）總體調(diào)整方案按照蓄滯洪區(qū)調(diào)整的思路和原則，七大江河流域防洪規(guī)劃對(duì)流域蓄滯洪區(qū)的設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整。其中，撤銷改為防洪保護(hù)區(qū)和退堤還河的11處；新增和認(rèn)定納入的8處；調(diào)整蓄滯洪區(qū)范圍的10處；改變運(yùn)用目的，作為（或局部調(diào)整作為）防御流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)對(duì)措施的22處。主要調(diào)整內(nèi)容如下：調(diào)整撤消黃河流域大功等3處、淮河流域石姚段等6處蓄滯洪區(qū)改為防洪保護(hù)區(qū)，淮河流域上、下六坊堤2處蓄滯洪區(qū)實(shí)施退堤還河擴(kuò)大淮河干流行洪通道。新增設(shè)淮河流域大消遙、南四湖湖東，海河流域崔家橋，松花江流域的胖頭泡、月亮泡等5處蓄滯洪區(qū)；將淮河流域楊莊、洪澤湖周邊圩區(qū)（含鮑集圩），珠江流域潖江和等3處蓄洪洼地、圩區(qū)認(rèn)定納入為蓄滯洪區(qū)。調(diào)整長(zhǎng)江流域華陽河1處、淮河流域黃墩湖等6處蓄滯洪區(qū)的范圍，減小蓄滯洪區(qū)域面積；對(duì)淮河流域的姜家湖、唐垛湖實(shí)施聯(lián)圩合并形成姜唐湖蓄滯洪區(qū)；對(duì)海河流域的長(zhǎng)虹渠（柳圍坡）實(shí)施拆分，形成長(zhǎng)虹渠、柳圍坡2處蓄滯洪區(qū)。另外，長(zhǎng)江流域17處、黃河流域1處、海河流域4處運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)較高的蓄滯洪區(qū)，調(diào)整其的分洪任務(wù)，作為（或局部作為）應(yīng)對(duì)流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水的防洪措施。規(guī)劃調(diào)整后的大江大河蓄滯洪區(qū)共94處。蓄滯洪區(qū)主要調(diào)整情況見表3-1，規(guī)劃調(diào)整前后蓄滯洪區(qū)情況對(duì)比統(tǒng)計(jì)見表3-2。根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的各流域防洪規(guī)劃，規(guī)劃調(diào)整設(shè)置的蓄滯洪區(qū)除了承擔(dān)大江大河流域防御目標(biāo)洪水的防洪任務(wù)外，還承擔(dān)了流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水的防洪任務(wù)，部分蓄滯洪區(qū)同時(shí)還承擔(dān)了支流的防洪任務(wù)。表3-1蓄滯洪區(qū)主要調(diào)整情況表調(diào)整內(nèi)容調(diào)整名錄新增設(shè)和認(rèn)定納入楊莊、洪澤湖周邊圩區(qū)（含鮑集圩）、大逍遙、南四湖湖東、崔家橋、胖頭泡、月亮泡、潖江撤消退堤還河上六坊堤、下六坊堤改為防洪保護(hù)區(qū)大功、齊河、墾利展寬區(qū)部分退堤還河后改為防洪保護(hù)區(qū)石姚段、洛河洼、方邱湖、臨北段、香浮段、潘村洼調(diào)整范圍調(diào)整合并姜家湖、唐垛湖聯(lián)圩合并為姜唐湖調(diào)整拆分長(zhǎng)虹渠（柳圍坡）分為長(zhǎng)虹渠、柳圍坡調(diào)減蓄洪范圍（局部退建或部分改為保護(hù)區(qū)）華陽河、黃墩湖、壽西湖、董峰湖、湯漁湖、花園湖、荊山湖調(diào)整或局部調(diào)整運(yùn)用目的荊江分洪區(qū)、宛市擴(kuò)大區(qū)、虎西備蓄區(qū)、人民大垸、洪湖、義合垸、北湖垸、集成安合、君山垸、南頂垸、和康垸、南漢垸、六角山、安澧垸、安昌垸、安化垸、東西湖、北金堤、小灘坡、任固坡、團(tuán)泊洼、三角淀表3-2規(guī)劃調(diào)整前后蓄滯洪區(qū)情況統(tǒng)計(jì)表流域原規(guī)劃97處蓄滯洪區(qū)規(guī)劃94處蓄滯洪區(qū)蓄滯洪區(qū)（處數(shù)）面積（km2）容積（億m3）人口（萬人）蓄滯洪區(qū)（處數(shù)）面積（km2）容積（億m3）人口（萬人）長(zhǎng)江4012189.3626.7632.54012036.0589.7632.5黃河55212.3120.4348.122943.051.2211.8淮河263688.2141.7166.5215283.8165.8268.6海河2610618.9209.6514.32810693.4197.9521.2松花江22680.064.816.4珠江180.34.15.9合計(jì)9731708.71098.41661.49433716.51073.51656.3規(guī)劃調(diào)整后與調(diào)整前相比，蓄滯洪區(qū)總面積增加2007.8km2，增加了6.3%；蓄洪總?cè)莘e減少24.9億m3，減少了2.3%；區(qū)內(nèi)居民總數(shù)與調(diào)整前水平相當(dāng)?？紤]規(guī)劃調(diào)整前淮河流域的洪澤湖周邊圩區(qū)（含鮑集圩）、楊莊和珠江流域的琶江等已承擔(dān)了流域防洪任務(wù)的、實(shí)際上已經(jīng)是蓄滯洪區(qū)的蓄滯洪圩區(qū)、洼地以及在松花江98大洪水中實(shí)際已應(yīng)用的松花江流域胖頭泡、月亮泡等，則規(guī)劃調(diào)整后與調(diào)整前相比，蓄滯洪區(qū)總面積減少了2502.5km2、蓄洪總?cè)莘e減少132.4億m3，人口減少119.9萬，耕地減少253.3萬畝，分別比調(diào)整前減少了6.9%、11.0%、6.7%和8.9（二）流域蓄滯洪區(qū)調(diào)整1.長(zhǎng)江流域長(zhǎng)江流域現(xiàn)狀40處蓄滯洪區(qū)