ppp項(xiàng)目政策要點(diǎn)詳解及典型案例分析

江新2江新3江新4江新5江新6江新7江新8江新9江新10江新11江新12江新13江新14江新15江新16江新17江新18江新19（二）部委聯(lián)合發(fā)布

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）財(cái)政部、交通運(yùn)輸部《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》（財(cái)建[2015]111號(hào)）

財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建[2015]90號(hào)）國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào)）

江新20江新21江新22江新23江新24江新25江新26江新27江新28江新29江新30江新31江新32（三）發(fā)改委發(fā)布國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于企業(yè)債券發(fā)行申請(qǐng)部分企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)核查工作的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2013〕1177號(hào)）國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2013〕957號(hào)）國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于開展保障房項(xiàng)目企業(yè)債券募集資金使用情況檢查的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2013〕742號(hào)）

江新33（三）發(fā)改委發(fā)布國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2012〕3451號(hào)）國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)發(fā)債過(guò)程中信用建設(shè)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2012〕2804號(hào)）國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)發(fā)債過(guò)程中信用建設(shè)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2012〕2804號(hào)）國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)債券存續(xù)期監(jiān)管工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2011〕1765號(hào)）江新34江新35江新36江新37江新38江新39江新40（六）其他部門發(fā)布

中國(guó)證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)債券回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)措施的通知》（中國(guó)結(jié)算發(fā)字〔2014〕149號(hào)江新41一二三四江新42一前期籌備階段，基層試點(diǎn)為主江新43一前期籌備階段，基層試點(diǎn)為主

2013年11月—2014年9月，前期籌備階段，基層試點(diǎn)為主在亞開行的支持下，財(cái)政部選取洛陽(yáng)和哈爾濱兩個(gè)城市展開PPP試點(diǎn)，其中洛陽(yáng)市的項(xiàng)目是市政路橋和污水處理打包項(xiàng)目。而哈爾濱項(xiàng)目則是黑龍江省在年初與亞開行合作實(shí)施的“PPP領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)項(xiàng)目”，試點(diǎn)項(xiàng)目的規(guī)模都不大，總計(jì)也就3-4個(gè)億。但出乎意料的是，2014年7月這兩個(gè)項(xiàng)目被叫停。綜合各方信息來(lái)看，停擺的原因一是流程繁瑣導(dǎo)致簽約工作緩慢，而亞開行要求如果年底無(wú)法完成簽約就需要中方提供主權(quán)擔(dān)保，發(fā)改委未予批準(zhǔn)，導(dǎo)致貸款取消。二是地方政府、亞開行、財(cái)政部三個(gè)合作方對(duì)彼此的工作流程不夠了解，前期準(zhǔn)備工作不足。江新44一前期籌備階段，基層試點(diǎn)為主

總而言之，從2013年11月到2014年9月這接近一年的時(shí)間里PPP并沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)進(jìn)展。主要是因?yàn)楦鞣竭€沒(méi)有對(duì)PPP形成統(tǒng)一的共識(shí)，甚至很多媒體還在以“公私合作”、“公私合作伙伴關(guān)系”等來(lái)進(jìn)行報(bào)道，中間和亞開行分道揚(yáng)鑣也算是一個(gè)不小的插曲，為后續(xù)以我為主的發(fā)展模式奠定了基礎(chǔ)。江新45二初期探索階段，部委推動(dòng)為主江新46二初期探索階段，部委推動(dòng)為主

（1）提出概念：首次從部委層面明確模式定義。2014年9月財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(76號(hào)文)，這是部委級(jí)別首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)法，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見，對(duì)PPP模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜。江新47二初期探索階段，部委推動(dòng)為主江新48二初期探索階段，部委推動(dòng)為主江新49二初期探索階段，部委推動(dòng)為主

（2）點(diǎn)燃熱情：43號(hào)文倒逼地方尋找出路另外，預(yù)算法新規(guī)注重績(jī)效，要求“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”，對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)能力提出了更大的挑戰(zhàn)，并且，PPP項(xiàng)目中涉及財(cái)政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批，規(guī)范財(cái)政資金使用流程，提高財(cái)政資金的使用效率。江新50二初期探索階段，部委推動(dòng)為主江新51二初期探索階段，部委推動(dòng)為主

（3）財(cái)政部推動(dòng)：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項(xiàng)目。

2015年4月，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，要求財(cái)政部門在識(shí)別和測(cè)算PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任后，采用定量和定性分析方法進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估?！巴ㄟ^(guò)論證”的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^(guò)論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。希望借助于此，規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。江新52二初期探索階段，部委推動(dòng)為主江新53三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)江新54三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)江新55三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)江新56三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)江新57三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)江新58三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)江新59三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)江新60三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)（4）項(xiàng)目大潮來(lái)襲：發(fā)改委推出PPP項(xiàng)目庫(kù)

1、好項(xiàng)目落地首單PPP城際高鐵項(xiàng)目簽約，濟(jì)青高鐵濰坊段PPP招標(biāo)大獲成功

2015年6月8日，作為中國(guó)高鐵首單、濰坊首次PPP項(xiàng)目，濟(jì)青高鐵濰坊段沿線土地征收拆遷43億元PPP項(xiàng)目，在招標(biāo)階段成功吸引到400億社會(huì)資本投標(biāo)，為PPP項(xiàng)目的推廣打響了頭炮。最終，成功通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，在11家社會(huì)資本中選定了一家社會(huì)資本。中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行及其合作資本方成功中標(biāo)，復(fù)星、中信民營(yíng)資本敗走首單高鐵項(xiàng)目。江新61三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)江新62三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)江新63三加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)江新64四攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)江新65四攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)江新66四攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)江新67四攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)江新68四攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)江新69四攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)江新70四攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)江新71四攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)

（5）補(bǔ)充第三方中介機(jī)構(gòu)信息，規(guī)范咨詢服務(wù)，改進(jìn)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)

2016年4月，財(cái)政部發(fā)布緊急通知，要求相關(guān)部門對(duì)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)已進(jìn)入準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行等階段的1000多個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)充第三方中介機(jī)構(gòu)信息。該通知主要是為了規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步規(guī)范PPP綜合信息平臺(tái)中項(xiàng)目的基本信息，使其更加完備齊全，也從側(cè)面表明入庫(kù)項(xiàng)目必須有專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)，PPP項(xiàng)目操作在專業(yè)人士的指導(dǎo)下必將更加規(guī)范。同時(shí)，為建立全國(guó)PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)做準(zhǔn)備工作。江新72江新73序號(hào)政策部門時(shí)間1《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)國(guó)務(wù)院2014.09.212《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》財(cái)金[2014]76號(hào)財(cái)政部2014.09.233《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)財(cái)政部2014.10.234《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》財(cái)金[2014]113號(hào)財(cái)政部2014.11.295《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資[2014]2724號(hào)發(fā)改委2014.12.026《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》財(cái)金[2014]156號(hào)財(cái)政部2014.12.307新《預(yù)算法》全國(guó)人大常委會(huì)2015.01.018《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》財(cái)預(yù)[2015]32號(hào)財(cái)政部2015.03.189《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金〔2015〕21號(hào)財(cái)政部2015.04.1410《基礎(chǔ)設(shè)施和公用亊業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》2015年第25號(hào)令發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部、交通部、水利部、人民銀行2015.4.2511《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)國(guó)務(wù)院2015.5.22PPP新政后重大法規(guī)江新742、加強(qiáng)管理（1）建立制度（2）采取措施3、存量債務(wù)的處理方法江新75（1）預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立；（2）預(yù)算體系不夠完善，地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理；（3）預(yù)算約束力不夠，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；（4）財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績(jī)效不高；（5）預(yù)算透明度不夠，財(cái)經(jīng)紀(jì)律有待加強(qiáng)。1、現(xiàn)行預(yù)算管理制度存在的五類問(wèn)題江新762、明確改革方向（1）指導(dǎo)思想（2）原則江新773、推進(jìn)7大類25項(xiàng)工作江新781、適用領(lǐng)域：公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施江新793、建立健全合作機(jī)制，特別是風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督和退出機(jī)制江新801、提出PPP的概念、實(shí)施意義、原則、適用范圍、操作模式、實(shí)施流程（1）概念（2）實(shí)施意義（3）原則（4）適用范圍（5）操作模式（6）實(shí)施流程2、提出協(xié)同和聯(lián)審機(jī)制（1）健全協(xié)調(diào)機(jī)制。（2）明確實(shí)施主體。（3）建立聯(lián)審機(jī)制。（4）規(guī)范價(jià)格管理。（5）提升專業(yè)能力。3、提出合同框架結(jié)構(gòu)（十五章86條）江新81（五）關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知財(cái)金[2014]76號(hào)1、提出推廣PPP模式的3個(gè)重要意義（1）是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。（2）是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革。（3）是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。江新82（五）關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知財(cái)金[2014]76號(hào)2、做好PPP項(xiàng)目示范工作，特別是使用者付費(fèi)項(xiàng)目江新83（五）關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知財(cái)金[2014]76號(hào)3、履行財(cái)政管理職能7項(xiàng)工作（1）著力提高財(cái)政管理能力。（2）認(rèn)真做好項(xiàng)目評(píng)估論證。（3）規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴。（4）細(xì)化完善項(xiàng)目合同文本。（5）完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理。（6）健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。（7）穩(wěn)步開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。江新841、提出項(xiàng)目操作流程由5個(gè)環(huán)節(jié)組成識(shí)別—準(zhǔn)備—采購(gòu)—執(zhí)行—移交2、明確項(xiàng)目特征3、明確項(xiàng)目只有通過(guò)VFM評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證后方具有PPP資格4、明確項(xiàng)目必須編制實(shí)施方案（方案需滿足7個(gè)方面內(nèi)容）5、明確項(xiàng)目運(yùn)作模式選擇決定因素：6個(gè)因素6、明確項(xiàng)目實(shí)施4個(gè)邊界條件江新857、明確社會(huì)資本可采用五種方式采購(gòu)招得8、明確項(xiàng)目執(zhí)行期間各方的職責(zé)和義務(wù)以及合同執(zhí)行過(guò)程意外情況的處理9、提出3-5年進(jìn)行中期評(píng)估的要求10、明確項(xiàng)目移交的程序，標(biāo)準(zhǔn)及事后的績(jī)效評(píng)價(jià)要求11、明確合同框架內(nèi)容（4章21節(jié)）江新86江新87江新88江新89江新90（八）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金[2015]21號(hào)

一

總則

1、本指引所稱財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本合作（Public-Private

Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)江新91（八）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金[2015]21號(hào)

一

總則

2、開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。江新92（八）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金[2015]21號(hào)江新93（八）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金[2015]21號(hào)江新94（八）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金[2015]21號(hào)二、責(zé)任識(shí)別

3、

運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。江新95（八）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金[2015]21號(hào)江新96（八）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金[2015]21號(hào)江新97（八）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金[2015]21號(hào)三、支出測(cè)算1、合理利潤(rùn)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。

江新98（八）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金[2015]21號(hào)江新99第四章PPP項(xiàng)目案例分析北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目江新100第四章PP