從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革

從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革"內(nèi)容摘要：事業(yè)單位改革已經(jīng)全面啟動，但一些核心問題仍眾說紛紜。本課題通過大量的調(diào)研，把這些難點問題歸納為認(rèn)識觀念轉(zhuǎn)變的困難、人事制度改革的困難、職能體制改革的困難、分配制度改革的困難等等。通過借鑒各地的改革經(jīng)驗，按照政府與市場分工標(biāo)準(zhǔn)、據(jù)公共財政原則等，對現(xiàn)行的事業(yè)單位進(jìn)行了分類和定位，認(rèn)為事業(yè)單位將向政府機構(gòu)、政府公立機構(gòu)、非營利機構(gòu)和企業(yè)這四種組織進(jìn)行轉(zhuǎn)型，通過制度創(chuàng)新，來解決上述這些難點問題，并提出了管理體制創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、人事制度創(chuàng)新和分配制度創(chuàng)新的具體思路。特別是在人事制度創(chuàng)新和分配制度創(chuàng)新上，提出了可操作性較強的改革方案。

把某種經(jīng)濟組織命名為“事業(yè)單位”，把行政單位與事業(yè)單位統(tǒng)稱為行政事業(yè)單位，這是中國的特色，帶有濃重的計劃經(jīng)濟痕跡。在計劃經(jīng)濟條件下，政府承辦了所有的社會經(jīng)濟發(fā)展事項，所有的投資，都由政府承擔(dān)，因此，根據(jù)投資項目不同，把社會存在的各種組織分為行政單位、事業(yè)單位、（國有）企業(yè)，也就無可厚非。改革開放后，國有企業(yè)從政府的一部車間變成了獨立的經(jīng)濟法人，使我國的經(jīng)濟走上了快速穩(wěn)定發(fā)展的道路。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，把原來捆綁在政府懷抱里的事業(yè)單位也獨立出來，將會使我國的社會走向可持續(xù)的繁榮。新世紀(jì)初，中央決定開展事業(yè)單位改革，正是適應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

通過對科技系統(tǒng)以及全國部分地區(qū)試點情況的總結(jié)，中央下發(fā)了不少文件，這對于深化事業(yè)單位改革，提供了有力的武器。但我國擁有130多萬個事業(yè)單位，近3000萬的從業(yè)人員，情況十分復(fù)雜，特別是地方的事業(yè)單位，更面臨著種種困難。本課題試圖從公共財政角度，就地方事業(yè)單位改革中的一些關(guān)鍵性問題，提出若干建議。

一、事業(yè)單位的分類及定位

（一）事業(yè)單位的分類

對事業(yè)單位有一個明確的定位，是進(jìn)行事業(yè)單位改革的關(guān)鍵。事業(yè)單位的改革，從某種意義上講，是公共財政改革的重要組成部分，因此，必須根據(jù)公共財政的原則，對之進(jìn)行明確分類后，才能根據(jù)不同情況，進(jìn)行明確的定位。本文以市場經(jīng)濟條件下政府與市場的分工為標(biāo)準(zhǔn)，對事業(yè)單位作如下劃分：

1、提供純公共產(chǎn)品的事業(yè)單位

根據(jù)公共產(chǎn)品原理，提供純公共產(chǎn)品事業(yè)單位有如下幾大類：

（1）行政執(zhí)法型事業(yè)單位。近幾年，國家多次進(jìn)行了行政機構(gòu)改革，對行政單位、行政編制進(jìn)行嚴(yán)格控制。但為了確保社會事業(yè)的發(fā)展，各地先后建起了一批帶有行政職能的事業(yè)單位，有些單位則轉(zhuǎn)制為“按公務(wù)員管理的事業(yè)單位”。這類事業(yè)單位，在一些地區(qū)，被稱為“行政執(zhí)法型事業(yè)單位”，實際上履行著行政單位的職能，因此，它提供的服務(wù)屬于完全意義上的純公共產(chǎn)品。

（2）基礎(chǔ)教育單位。我國的憲法規(guī)定，我國實行九年制義務(wù)教育。國家應(yīng)該向社會提供九年制義務(wù)教育這一純公共產(chǎn)品，并由財政承擔(dān)其全部費用。因此，因九年制義務(wù)教育而建立起來的公立中小學(xué)，以及為義務(wù)教育培養(yǎng)教師人才的師范學(xué)院也屬于提供純公共產(chǎn)品的范圍。

（3）基礎(chǔ)研究單位。如地方上的一些針對當(dāng)?shù)刂攸c行業(yè)發(fā)展而設(shè)置的基礎(chǔ)性研究機構(gòu)，這些機構(gòu)提供的研究成果是為了當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展、公眾的需要，因此其服務(wù)也屬于純公共產(chǎn)品。

2、提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的事業(yè)單位

準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既可以由政府來提供，也可以通過市場提供。根據(jù)我國各地實際，按照準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共程度，可以把這一類的事業(yè)單位分為如下幾種：

（4）公益性事業(yè)單位。為滿足人民基本生活需要的基礎(chǔ)設(shè)施中，有的是由行政部門負(fù)責(zé)進(jìn)行管理的，如城市公路就由屬于行政單位的公用事業(yè)局來管理；有的則是由事業(yè)單位來進(jìn)行管理的，如：中心血庫、疾病控制中心等基礎(chǔ)醫(yī)療機構(gòu)；博物館、文化館、圖書館、戲劇院等基礎(chǔ)文化設(shè)施；環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)等等。

（5）慈善型事業(yè)單位。隨著社會的發(fā)展，出現(xiàn)了一批以慈善為宗旨的各類機構(gòu)，包括各種從原來行政單位分離出來的機構(gòu)，如民政部門、社會保障部門的下屬機構(gòu)；各種公益基金會，如中華慈善總會、中國紅十字會、希望工程、教育基金會等；帶有宗教色彩、在傳教的同時又向教民提供慈善服務(wù)的佛教、基督教、伊斯蘭教組織等等。

（6）社會中介型事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，一部分是從原來政府部門分離出來，為公眾提供公共服務(wù)的中介單位，包括向社會提供法律服務(wù)的中介機構(gòu)，政府各部門下屬的服務(wù)機構(gòu)，政府職能的衍生產(chǎn)品（如質(zhì)量檢驗所、藥品檢驗所等），因市場經(jīng)濟發(fā)展而新生的第三產(chǎn)業(yè)（如拍賣行、婚姻事務(wù)所、產(chǎn)權(quán)交易中心等）。

（7）專業(yè)人才培養(yǎng)機構(gòu)。這類事業(yè)單位，主要是指從事不屬于義務(wù)教育的各類教育、培訓(xùn)機構(gòu)，如高中、職業(yè)中學(xué)、中專、大專、大學(xué)、成教學(xué)校、專業(yè)培訓(xùn)中心等等。

（8）技術(shù)服務(wù)型事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，主要是指圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的特點，為企業(yè)提供各種應(yīng)用性服務(wù)的事業(yè)單位。如：各種從事自然科學(xué)、社會科學(xué)應(yīng)用研究的科研機構(gòu)，各種學(xué)術(shù)性、行業(yè)性的群體團體，科技交易市場等。在廣大農(nóng)村，農(nóng)業(yè)科技推廣網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)機維修網(wǎng)絡(luò)，也屬于技術(shù)服務(wù)型的事業(yè)單位。

（9）城市經(jīng)營性事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，以管理、經(jīng)營城市資源為手段，以提高城市的綜合競爭力為目的，既重社會效益，更重經(jīng)濟效益，也屬于事業(yè)單位的范圍。根據(jù)城市經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈，這些單位可按序分為：從事土地、空間等城市資源一級交易的土地儲備中心、土地交易中心，產(chǎn)權(quán)拍賣中心等；從事城市資源初級開發(fā)（城市項目建設(shè)）工程的項目指揮部、項目公司；從事已建成的城市資源管理和維修的各類事業(yè)單位，如尚未市場化的煤、氣、路、水等管理單位；從事城市資源二級交易的房地產(chǎn)交易中心等。

3、提供私人產(chǎn)品的事業(yè)單位

按照市場經(jīng)濟條件下政府與市場的基本分工，私人產(chǎn)品應(yīng)全部由市場來供給。但由于我國的事業(yè)單位，是從計劃經(jīng)濟條件下發(fā)展起來的，加之社會主義制度的特點，決定了一些盡管屬于私人產(chǎn)品、但關(guān)系國計民生的項目，還需要國家來經(jīng)營，因此，存在相應(yīng)的事業(yè)單位。按所從事的業(yè)務(wù)與國計民生的關(guān)系，可將這類事業(yè)單位分為以下幾類：

（10）仍需要政府扶持的事業(yè)單位。以向廣大人民提供基本生活資料為經(jīng)營目標(biāo)、以市場化的動作為主要手段的事業(yè)單位，其經(jīng)營績效直接影響到廣大人民的根本利益，因此，還需要國家扶持，包括：醫(yī)療機構(gòu)，“菜籃子”、“米袋子”工程，公交部門、城市地鐵、水上渡船碼頭，城市設(shè)計院、建筑設(shè)計院、規(guī)劃設(shè)計院等。

（11）可以市場化但尚未市場化的事業(yè)單位。包括：可以市場化的應(yīng)用研究部門；各類行政、事業(yè)單位附屬的“三產(chǎn)”單位，如各種“四技”事業(yè)，各種機關(guān)事務(wù)管理部門、車隊、勞動服務(wù)公司等；一些以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為目的而建立起來的基金會、協(xié)會、中心等等。

（12）已經(jīng)市場化的事業(yè)單位。以事業(yè)單位名義存在、經(jīng)營機制已市場化的自收自支事業(yè)單位，如廣播臺、電視臺、報社等新聞系統(tǒng)等。

（二）事業(yè)單位的定位

按照公共財政的理論，把事業(yè)單位劃分為上述的三大類十二小類，根據(jù)分析可知，我國的事業(yè)單位是提供各種公共性程度完全不同的產(chǎn)品和服務(wù)的社會經(jīng)濟組織的統(tǒng)稱。事業(yè)單位改革，就是要根據(jù)政府與市場的分工，把這些事業(yè)單位歸位到與其公共性相適應(yīng)的經(jīng)濟組織類型之中。

在加入世界貿(mào)易組織后，為與國際接軌，參照國際經(jīng)驗，我們把整個社會經(jīng)濟組織分為五大類：政府機構(gòu)、政府公立機構(gòu)、非營利組織、企業(yè)和家庭。同時借鑒這種分類方法，明確現(xiàn)行各類事業(yè)單位在市場經(jīng)"濟條件下的定位問題。從某種意義上講，事業(yè)單位改革的過程，就是從我國目前的社會經(jīng)濟組織形式轉(zhuǎn)化為當(dāng)前國際通行的社會經(jīng)濟組織的過程。

關(guān)于政府機構(gòu)、政府公立機構(gòu)、非營利組織、企業(yè)及家庭等方面在市場經(jīng)濟條件下的游戲規(guī)則，這方面的研究已經(jīng)十分豐富，在此不作詳細(xì)討論。本文的重點，放在事業(yè)單位改革過程中的一些難點問題。

二、事業(yè)單位改革的難點

事業(yè)單位從目前這種狀態(tài)向規(guī)范的四種經(jīng)濟組織形式歸并的過程，實際上就是通過制度創(chuàng)新，進(jìn)行內(nèi)部改革的過程。在這個過程中，將涉及到事業(yè)單位以及與之相關(guān)各個方面的利益關(guān)系，直接影響著整個社會經(jīng)濟的資源配置格局，因此，改革的難度極大。特別是在一些市場化程度較低、政府對資源配置影響較大的地區(qū)，很多利益集團，都是通過事業(yè)單位這一形式，來分財政的一杯羹。因此，要使他們脫離政府的扶持，直接在市場中自求生存，阻力很大。

從調(diào)查情況看，在事業(yè)單位改革中，最突出的問題，主要集中在如下幾個方面：

1、認(rèn)識觀念轉(zhuǎn)變的困難

事業(yè)單位改革，是市場化向縱深推進(jìn)的必然過程，是政府部門的一場“自我革命”，對事業(yè)單位改革的正確認(rèn)識，直接影響著事業(yè)單位改革的成敗。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國各地開展事業(yè)單位改革中，對事業(yè)單位改革認(rèn)識上的差距，已經(jīng)成為影響事業(yè)單位改革的頭號因素。我們可以把這些模糊認(rèn)識羅列為如下幾種：

一是消極觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革可以通過形式主義等做法很好地完成改革任務(wù)，又可以通過改革，實際上擴大事業(yè)單位的陣容。

二是任務(wù)觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革是上級的任務(wù)，只要遵循上級的精神即可，一方面使得改革不考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待狀態(tài)。

三是保護(hù)觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革中，以保護(hù)一些利益集團的既得利益為前提，才能保證事業(yè)單位改革的成功，如保護(hù)事業(yè)單位職工的既得利益、保護(hù)改革者的利益等。而事業(yè)單位改革與以前任何一次政府內(nèi)部改革不同，是一次市場化為導(dǎo)向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在這種觀念的影響下，一些地方的事業(yè)單位改革難以很好地推進(jìn)。

四是畏難情緒，改革可能引起下崗，使得改革中出現(xiàn)一批觀望者，甚至出現(xiàn)阻撓改革的領(lǐng)導(dǎo)干部。

五是被動情緒，被改革者對前途不明，無法謀定而后動，只能等待政府改革方案對他們命運的安排，這是事業(yè)單位改革的主體——廣大事業(yè)單位職工中很流行的想法。

這五種認(rèn)識觀念上的模糊，由于目前沒有一套較有說明力的宣傳資料，連一些地方政府職能部門都無法采取有效措施，來進(jìn)行糾正。

2、人事制度改革的困難

人事改革是事業(yè)單位改革中的難中之難。這些困難可以歸納為：

一是人員安置分流的困難。這是事業(yè)單位改革中最困難的問題。事業(yè)單位職能的轉(zhuǎn)換帶來的職工下崗問題，在就業(yè)機會本就不多的地區(qū)，如何安置下崗職工以及如何解決下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策與公平待遇的矛盾問題等都是改革的難點。

二是事業(yè)單位及其人員的政治、技術(shù)待遇問題。一方面，行政級別的取消，在一些“官本位”意識較濃的地區(qū)，無疑是十分困難的；另一方面，原來屬于某些事業(yè)單位的員工，可能失去評聘特定專業(yè)技術(shù)職務(wù)的資格，這同樣會阻礙事業(yè)單位改革的深化。

三是領(lǐng)導(dǎo)干部的任免問題。在目前“黨管干部”的體制下，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是在組織部門考察的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)氐狞h委或政府任免的。改制后，事業(yè)單位要按國際通行的游戲規(guī)則開展業(yè)務(wù)活動，其領(lǐng)導(dǎo)干部的任免工作就不可能全部歸黨或政府，必須區(qū)別情況，分別對待。

四是一般職工的任免管理問題。事業(yè)單位改革的一個最重要的特點，就是打破事業(yè)單位終身制的用工制度，形成一種有進(jìn)有出、進(jìn)出有序的人才流動體制，這要求逐步規(guī)范目前混亂的人事管理制度，一部分人的利益將受到影響，他們很可能成為改革的巨大阻力。

3、職能體制改革的困難

首先，是每個事業(yè)單位的定位困難。盡管我們在第一部分對事業(yè)單位作了12類的分類，但具體到某一個部門的定位，各地的標(biāo)準(zhǔn)是完全不一樣的，在實際的操作中，存在很多困難。如一些屬于城市經(jīng)營的事業(yè)單位，在一些市場化程度較高的地區(qū)，早就成為企業(yè)，而在一些市場化程度較差的地區(qū)，甚至還有全額撥款的。

其次，是每個單位內(nèi)部的職能改革問題。即使在一個單位內(nèi)部，每個部門所履行的職能的公共性差別很大，如果職能劃分不清，就可能影響改革的方向。

4、分配制度的困難。分配制度，是各利益關(guān)系調(diào)整的集中反映，也是事業(yè)單位改革中，矛盾最集中的問題。在分配制度問題上，存在著如下幾方面的困難。

一是事業(yè)單位分配的基本原則問題。事業(yè)單位改制后如何體現(xiàn)“按勞分配為主，其他分配方式為輔”的分配原則，是事業(yè)單位改革在分配制度上面臨的首要問題。一方面，事業(yè)單位原來采取的是一種以按勞分配為主的分配制度，事業(yè)單位的工資，一般按員工的工作能力來確定的。改制后，單純的按勞分配勢必很難調(diào)動各方面的積極性，因此必須輔之以其他分配方式，但這些分配方式的基礎(chǔ)卻很難界定。另一方面，在事業(yè)單位內(nèi)部，只存在著二種分配基礎(chǔ)：一是屬于勞動者個人的勞動力，二是屬于國家的各種國有資產(chǎn)。在事業(yè)單位，也存在著諸如產(chǎn)權(quán)、專利權(quán)等其他可以作為分配依據(jù)的生產(chǎn)要素，但在改制前，這些生產(chǎn)要素都是國有的。除非有私人產(chǎn)品參與事業(yè)單位改革，否則，事業(yè)單位的改革，在分配制度上就可能變成國家與個人的分配關(guān)系調(diào)整，而個人間的分配關(guān)系，仍難以得到很好的調(diào)整。

二是事業(yè)單位分配權(quán)問題。在事業(yè)單位改革的過程中，各地制定了一些地方性規(guī)定，給予事業(yè)單位一定的分配自主權(quán)，但仍沒有擺脫上級決定分配權(quán)的本質(zhì)，與事業(yè)單位改革的最終目標(biāo)，還有很大的差距。

三是事業(yè)單位個人分配制度的建立問題。在事業(yè)單位改革后，要建立起一套與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的個人分配制度，真正體現(xiàn)按勞分配的原則，改變原來個人收入來源單一的格局，實現(xiàn)收入的多元化，調(diào)動積極性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的個人收入分配制度還有待研究。

四是事業(yè)單位個人的社會保障問題。社會保障制度是事業(yè)單位改革的“減震器”，在打破用工的終身制后，事業(yè)單位的員工就必須面臨著社會保障問題，但事業(yè)單位在很多領(lǐng)域還沒有和社會保障制度接軌，解決事業(yè)單位員工的社會保障問題，不僅直接影響著事業(yè)單位分配制度的建立，還直接影響著事業(yè)單位改革的進(jìn)程。

三、制度創(chuàng)新：對事業(yè)單位改革若干難點的政策建議

上述四大類困難中，最突出的是人事制度與分配制度的困難。解決好這兩大制度的創(chuàng)新，對事業(yè)單位的改革，將起到很好的推動作用。根據(jù)各地事業(yè)單位改革的實踐經(jīng)驗，本文認(rèn)為，地方的事業(yè)單位改革，關(guān)鍵在于建立起如下幾種制度：

（一）管理體制創(chuàng)新

通過體制創(chuàng)新，解決政、事、企的分離問題，確保事業(yè)單位向國際通行的社會經(jīng)濟組織形式歸位。

1、建立規(guī)范的法人確認(rèn)制度。無論是政府機構(gòu)，還是政府公立機構(gòu)、非營利組織、企業(yè)，從組織學(xué)的角度來講，他們都是不同性質(zhì)的法人組織。根據(jù)經(jīng)營目的的不同，法人可以分為公法人、私法人、社團法人等多種形式，這種法人之間的區(qū)別，實際上就是明確了各種機構(gòu)性質(zhì)的差異。因此，建立規(guī)范的法人確認(rèn)制度，可以使各類事業(yè)單位歸屬到與其公共性相適應(yīng)的各類社會經(jīng)濟組織之中。為了確保有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)地甄別各類事業(yè)單位的性質(zhì)，建議由政府職能部門在整理現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)國"務(wù)院《事業(yè)單位登記管理條例》等要求，對各種社會經(jīng)濟組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新的確認(rèn)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的法人確認(rèn)制度。并在此基礎(chǔ)上，通過目前各地都基本已經(jīng)成立的政府辦事大廳（便民服務(wù)中心等），一個窗口對外，對事業(yè)單位進(jìn)行重新的認(rèn)證、登記，從而避免因部門職能交叉而導(dǎo)致的確認(rèn)工作混亂。

2、取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度。改革后，事業(yè)單位要機構(gòu)獨立設(shè)置，編制獨立核定，編制獨立，財務(wù)獨立，真正成為一個獨立的法人主體?；诖耍瑧?yīng)全面取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度，各事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)的需要，與政府各職能部門建立起相應(yīng)的關(guān)系。

3、行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動機制。目前，各地都存在一批行政、事業(yè)混編混崗的單位。在這次事業(yè)單位改革中，要建立起規(guī)范的分設(shè)制度，進(jìn)行清理。產(chǎn)生行政、事業(yè)單位混編混崗的根源，在于行政機構(gòu)改革中，由于編制的控制，一部分行政單位把一些行政職能轉(zhuǎn)到了事業(yè)單位，并向下屬的事業(yè)單位無償借用干部。在行政機構(gòu)編制不能變的情況下，解決這一問題是不可能的。因此，只有建立起行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動制度，才能真正推進(jìn)事業(yè)單位的深入改革。

（二）產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

1、國有產(chǎn)權(quán)多種實現(xiàn)形式的制度創(chuàng)新

正如黨的十六大所講，公有制有多種實現(xiàn)形式，在事業(yè)單位改革中，事業(yè)單位擁有的各類國有資產(chǎn)，將通過各種不同的方式，在保證其保值增值的前提下，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。

根據(jù)事業(yè)單位的實際情況，可以考慮將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為如下幾種形式：

（1）國有財產(chǎn)。即原來由事業(yè)單位使用，經(jīng)過國有資產(chǎn)登記后，變成一種公共消費產(chǎn)品。這類國有資產(chǎn)，不再是一種資產(chǎn)的概念，而是一種單純的消費財產(chǎn)，它不可能創(chuàng)造新的價值，因此，是一種消耗性的國有資產(chǎn)。

（2）國有資金。通過對國有產(chǎn)權(quán)的改制，把一部分原事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國有資金，由政府收回，投資到其他公共領(lǐng)域，實現(xiàn)國有資產(chǎn)從某些事業(yè)單位的退出。這是事業(yè)單位改革中國有產(chǎn)權(quán)改革的最主要的形式之一。

（3）國有股權(quán)。在事業(yè)單位改制的過程中，股份制改革是一種十分重要的形式，原事業(yè)單位占有的國有資產(chǎn)，在改制過程中作為一種國有股權(quán)，參與到改制后事業(yè)單位的具體經(jīng)營中。

（4）國有債權(quán)。除了事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國有股權(quán)外，基于事業(yè)單位改革的特殊性，一些國有資產(chǎn)也可以轉(zhuǎn)化為國有債權(quán)，國家作為債權(quán)人，改制后的事業(yè)單位經(jīng)營者作為債務(wù)人，建立起債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

（5）其他形式。事業(yè)單位擁有很多國家所有的知識產(chǎn)權(quán)，在改制過程中，這些知識產(chǎn)權(quán)或者量化為國有股權(quán)的一部分，或者保持原來的形式，繼續(xù)成為國有資產(chǎn)的重要組成部分。

在地方的事業(yè)單位中，還存在一種特殊性質(zhì)的事業(yè)單位，這些事業(yè)單位，政府沒有資金投入，只給予一個編制或者機構(gòu)名稱，如某某市生產(chǎn)力促進(jìn)中心，經(jīng)濟協(xié)作中心等。這類單位在改制過程中，很容易被認(rèn)為是一種集體性質(zhì)的社會經(jīng)濟組織，不存在國有資產(chǎn)問題，但根據(jù)我國的有關(guān)法律，這類單位的發(fā)展，主要依靠的是，這一政府命名的單位名稱所包含的無形資產(chǎn)。因此，在事業(yè)單位的改革中，如何強化國有無形資產(chǎn)的管理，將是改革中的一個突出問題。

2、多元化的投資制度

改革后，除國家政策規(guī)定必須由國家舉辦的事業(yè)單位外，其它各類事業(yè)單位都可以由社會力量興辦。因此，有必要建立一套鼓勵多元化投資的制度體系，促進(jìn)事業(yè)單位的改革。

（1）市場準(zhǔn)入制度的建立。事業(yè)單位的經(jīng)營，和廣大人民的根本利益、和當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展有著密切的關(guān)系，如果沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，勢必會影響地方社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要建立一套市場準(zhǔn)入制度，來保證事業(yè)單位經(jīng)營者的質(zhì)量，在鼓勵多元化投資的宗旨下，按照公開、公平、公正的原則確定標(biāo)準(zhǔn)，不能有所有制歧視，區(qū)域歧視，更不能有特許的規(guī)定。事業(yè)單位涉及的領(lǐng)域很多，每個領(lǐng)域都有不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在事業(yè)單位的準(zhǔn)入制度上，建立一套與行業(yè)許可相適應(yīng)的許可證制度，與我國現(xiàn)行的行政管理體制相適應(yīng)。

（2）暢通的投資制度。私人部門獲準(zhǔn)參與事業(yè)單位經(jīng)營之后，還必須要有一個暢通的投資渠道，包括了售、股、托、租、包等多種形式。

（三）人事制度創(chuàng)新

1、取消事業(yè)單位身份制度和勞動關(guān)系制度

進(jìn)行事業(yè)單位改革，首先必須取消原有的身份制度和勞動關(guān)系制度，打破原有的利益格局，清理改革障礙。例如深圳市統(tǒng)一把事業(yè)單位的員工統(tǒng)稱為“職員”，有些地方則以崗位管理代替身份管理，這些辦法，都為取消身份制度與勞動關(guān)系制度提供了參考。

2、建立規(guī)范的人員聘用制度

引入競爭機制，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的員工聘用制度，破除干部身份終身制。

一是單位的自主用人制度。單位可以根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要，自主確定用人標(biāo)準(zhǔn)，用人額度，并到人才市場進(jìn)行招聘。

二是員工與單位建立合同化的勞動制度。單位按照崗位要求聘用員工，與員工建立合同制的勞動關(guān)系，確定單位和個人的人事關(guān)系，明確單位和個人的義務(wù)和權(quán)利。

三是員工的自主擇業(yè)制度。員工可以通過規(guī)范的手段，自主選擇職業(yè)。

四是競爭上崗的內(nèi)部用人制度。改變以行政手段為主的用人制度，通過競爭上崗的辦法，確定每個員工在單位內(nèi)的位置，充分調(diào)動員工的積極性。

3、建立新型的領(lǐng)導(dǎo)干部任免制度

以競爭上崗的方式代替組織部門干部考核中的基礎(chǔ)性工作，通過競爭，使每個干部都能有機會取得領(lǐng)導(dǎo)職位，并在競爭中體現(xiàn)自己的價值。干部管理部門根據(jù)競爭上崗中競爭者的表現(xiàn)，按照干部管理權(quán)限和一定程序，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點，采取直接聘任、招標(biāo)聘任、推選聘任、委任等多種任用形式，來任免領(lǐng)導(dǎo)干部。

4、建立崗位管理制度

事業(yè)單位內(nèi)部崗位設(shè)置的科學(xué)合理，每個崗位的職責(zé)、權(quán)利和任職條件明確，崗位與崗位之間的關(guān)系明確，是確保事業(yè)單位運行順暢的組織保證。崗位管理制度就是把明確的崗位設(shè)置與人事管理結(jié)合起來，使每個人適得其所，保證事業(yè)運行的高效率。

崗位不同，管理制度也不一樣。建立崗位管理制度，就是要根據(jù)不同的崗位，建立與之相適應(yīng)的確保工作人員完成崗位所要求的權(quán)責(zé)利的制度。如對領(lǐng)導(dǎo)崗位，可以建立任期目標(biāo)責(zé)任制；對管理崗位，可以建立體現(xiàn)管理人員管理水平、業(yè)務(wù)能力、工作業(yè)績、資格經(jīng)歷、崗位需要的等級序列，推行職員制度；對工勤崗位，可參考技工考核的辦法，建立崗位等級規(guī)范；對專業(yè)技術(shù)崗位，可以逐步實現(xiàn)專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任與崗位聘用相統(tǒng)一的辦法，一些責(zé)任重大、社會通用性強、事關(guān)公共利益、具備一定專業(yè)技術(shù)才能勝任的崗位，還可以參考國際慣例，逐步建立執(zhí)業(yè)資格注冊管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人機制，即固定與流動相結(jié)合的用人制度，改變現(xiàn)有單一的固定用人方式，從制度上保證各事業(yè)單位較好地利用“外腦”，來發(fā)展各項事業(yè)。

6、建立解聘辭聘制度

勞動關(guān)系的合同化，為建立事業(yè)單位的解聘、辭聘提供了制度保障。根據(jù)聘用合同，單位可以解聘職工，職工也可以按合同辭聘。這一制度，可以疏通事業(yè)單位人員的出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進(jìn)能出的問題。

7、建立聘用人員考核制度

解聘辭聘制度能否實現(xiàn)，關(guān)鍵是聘用制度中對工作人員考核的辦法制定。在聘用人員考核制度中，如果明確了聘用者在聘用期的責(zé)任和義務(wù)，明確了續(xù)聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的條件，而且這些條件具有較強的可操作性，那么，這一制度才能真正實施起來，反之，這一制度就很容易形"同虛設(shè)，終身制就很難打破。

8、建立未聘人員安置制度

事業(yè)單位改革必然帶來一批下崗人員。如何處理這些未聘人員，是事業(yè)單位改革中的難點。為此，可以參考國有企業(yè)下崗工人的安置辦法和行政機構(gòu)改革中未聘人員的安置辦法，從如下幾個方面進(jìn)行制度設(shè)計：

一是以行業(yè)或系統(tǒng)為單位，建立人員的內(nèi)部調(diào)劑制度。在本單位自行消化的基礎(chǔ)上，通過行業(yè)或系統(tǒng)內(nèi)部消化，在整個系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一評聘，打亂原來的格局，讓所有的員工在系統(tǒng)內(nèi)公平競爭、自由擇業(yè)。通過行業(yè)內(nèi)的競爭，爭取讓一部分人員安置下來，這是減少未聘人員的一條重要措施。

二是建立人才后備制度，事業(yè)單位工作人員的總體素質(zhì)較高，有較強的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人員仍然是重要的人才力量，在今后社會事業(yè)的發(fā)展中，將發(fā)揮重要的作用。因此，可以采取建立人才后備制度的辦法，把一部分素質(zhì)較高、符合當(dāng)?shù)剡h(yuǎn)期人才發(fā)展戰(zhàn)略的未聘人員，納入這一制度進(jìn)行管理，從而安置一批人員。這可以參考行政機關(guān)安置下崗人員的做法，建立若干個人才培訓(xùn)計劃，把這些人員納入這些計劃之中，參與培訓(xùn)、攻讀學(xué)位、考取專業(yè)技術(shù)職務(wù)。

三是建立人才托管制度，對一些未聘人才進(jìn)行管理。如可以建立人才流動服務(wù)中心的辦法，由人才流動服務(wù)中心為之尋找新的工作崗位。為了鼓勵人才流動服務(wù)中心為這些未聘人員服務(wù)，政府可以在事業(yè)單位的改革費中列支一次介紹費等進(jìn)行鼓勵。

四是建立就業(yè)指導(dǎo)制度，引導(dǎo)未聘人員的再就業(yè)。

五是通過盤活國有資產(chǎn)，興辦新興產(chǎn)業(yè)。事業(yè)單位改革中，國有資產(chǎn)部門將收回一批事業(yè)單位使用的國有資產(chǎn)，充分利用這些國有資產(chǎn)，在政策的允許范圍內(nèi)，鼓勵未聘人員組建新的企業(yè)單位，是各地在事業(yè)單位改革中的成功經(jīng)驗。

六是利用國有資產(chǎn)，養(yǎng)活一批未安置人員。對由于年齡、身體等原因而下崗的未聘人員，可以通過提前退離休等辦法，或利用改制單位的部分國有資產(chǎn)，來解決他們的生活問題。

七是利用政策鼓勵未聘人員在新的領(lǐng)域發(fā)揮作用。通過政策鼓勵、引導(dǎo)未聘人員到基層、農(nóng)村、企業(yè)等領(lǐng)域工作，發(fā)揮作用。

八是利用政策鼓勵專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)辦或進(jìn)入企業(yè)。對各地的優(yōu)惠政策進(jìn)行規(guī)范化的基礎(chǔ)上，在不違背公平競爭原則的前提下，制定事業(yè)單位人員創(chuàng)辦或進(jìn)入企業(yè)的制度，鼓勵事業(yè)單位在崗人員和未聘人員，發(fā)揮個人特長，為社會創(chuàng)造更多的財富。

9、建立健全社會保障制度。

社會保障制度，是保證事業(yè)單位改革順利成功的穩(wěn)定器，同時，更是安置未聘人員、促進(jìn)人才流動、加快單位轉(zhuǎn)型的重要推進(jìn)器。在事業(yè)單位全面推廣養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等，既可解決事業(yè)單位人員流動、轉(zhuǎn)崗的后顧之憂，也可以降低事業(yè)單位改革的成本。目前，我國各地在事業(yè)單位開展社會保障制度的進(jìn)度不一致，有的已經(jīng)實施了很長時間，有的甚至剛剛起步。因此，在事業(yè)單位改革的過程中，首先需要解決社會保障這一重大問題，對于改革中沒有社會保障資金來源的，當(dāng)?shù)刎斦块T可能要承擔(dān)起這部分的費用。

（四）分配制度創(chuàng)新

1、建立健全適應(yīng)于事業(yè)單位發(fā)展的分配政策體系。

目前，對事業(yè)單位分配制度進(jìn)行改革的前提，就是在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，重新組成一個和國際接軌的、符合事業(yè)單位發(fā)展要求的分配政策體系。二十多年的改革，我國已經(jīng)形成了以《財務(wù)通則》、《會計準(zhǔn)則》為基礎(chǔ)的企業(yè)內(nèi)部核算體系；同時，也通過部門預(yù)算、國庫集中支付等形式，對預(yù)算會計制度進(jìn)行了新的改革，建立健全了行政單位的內(nèi)部核算制度。能否通過這次事業(yè)單位改革，建立一套符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的非營利組織的核算體系，是這次改革成敗的關(guān)鍵。

關(guān)于非營利組織的內(nèi)部核算問題，可以重新作為一個專題開展研究。本文強調(diào)的是，非營利組織內(nèi)部核算制度的建設(shè)中，要特別注意的兩個問題。

（1）非營利組織，在具體經(jīng)營中，同樣是以利潤最大化為目的的，它與企業(yè)的唯一區(qū)別，就是非營利組織所創(chuàng)造的利潤不是分配給投資者，而是用于該組織所從事的社會事業(yè)發(fā)展。非營利組織的這種特點，決定了它的內(nèi)部核算制度，必須以企業(yè)核算制度為基礎(chǔ)，并根據(jù)非營利組織的特點，進(jìn)行制度創(chuàng)新。

（2）非營利組織與企業(yè)的另一個區(qū)別在于，它作為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是一種集勞動力密集型和技術(shù)密集型為一體的組織。非營利組織取得社會效益、經(jīng)濟效益的最主要生產(chǎn)要素，不是資本，而是掌握專有技術(shù)的勞動力。因此，企業(yè)內(nèi)部核算的中心是資本以及資本盈利率的核算，而非營利組織核算的中心則是勞動力以及勞動力收益的核算。因此，對勞動力的核算，特別是對個人收入分配制度的核算，將成為非營利組織內(nèi)部核算的核心。

在建立了非營利組織的內(nèi)部核算體系后，它就和行政單位的內(nèi)部核算體系、企業(yè)的內(nèi)部核算體系組成一個系統(tǒng)，各事業(yè)單位可以根據(jù)其公共性的不同，選擇不同的改制方案和改制方案中所使用的內(nèi)部核算制度。

2、建立激勵與約束相結(jié)合的自主分配制度

分配制度是內(nèi)部核算制度的核心，特別是在非營利組織中，對勞動力成本收益核算，具有更重要的地位。根據(jù)行政單位核算制度、非營利單位的核算制度和企業(yè)內(nèi)部核算制度，不同的事業(yè)單位要建立不同的內(nèi)部分配制度。轉(zhuǎn)化為行政機構(gòu)或政府公立機構(gòu)的事業(yè)單位，在內(nèi)部分配制度上，將按照或比較公務(wù)員制度進(jìn)行分配；轉(zhuǎn)化為企業(yè)的事業(yè)單位，將根據(jù)企業(yè)的分配制度進(jìn)行分配；而廣大轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，則需要根據(jù)其公共性的不同及激勵與約束相結(jié)合的特點，確立不同的分配依據(jù)和分配原則。如：對于一些公共性較強的事業(yè)單位，在確定分配原則中，就必須堅持按勞分配為主，要素分配為次的原則；而在一些公共性較低的事業(yè)單位，則需要在按勞分配與按要素分配并重的原則下建立不同的分配制度。

3、積極探索內(nèi)部分配制度的創(chuàng)新

除轉(zhuǎn)制為行政單位、政府公立機構(gòu)和企業(yè)的事業(yè)單位外，轉(zhuǎn)化為非營利機構(gòu)的事業(yè)單位，可以在如下幾個方面，進(jìn)行分配方式的制度創(chuàng)新：

一是參考國有企業(yè)改制的經(jīng)驗，在事業(yè)單位中推行工資總額包干制度。對于轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，國家財政的撥款中，只規(guī)定其人員經(jīng)費的總額，對這部分人員經(jīng)費內(nèi)部分配權(quán)，全部下放給單位，由單位根據(jù)實際建立其內(nèi)部分配制度（對一些公共性較強的事業(yè)單位，單位的內(nèi)部分配制度需要報財政部門備案）。事業(yè)單位在實行工資總額包干管理后，可以在國家工資制度和分配政策基礎(chǔ)上，核定單位年度工資總額，實行增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余留用，超支抵扣。上年工資總額節(jié)余可轉(zhuǎn)下一年度使用。工資總額包干基數(shù)每年核定一次。一經(jīng)核定，包干年度內(nèi)，除遇國家工資政策調(diào)整以外，一般不予改變。

二是參考國有企業(yè)改制的經(jīng)驗，在事業(yè)單位中推行工效掛鉤制度。工效掛鉤制度的基本原理和績效預(yù)算是一致的，它是通過對單位內(nèi)部每個員工對單位業(yè)績的貢獻(xiàn)程度，來確定其報酬的一種制度。因此，無論是轉(zhuǎn)化為行政單位、政府公立機構(gòu)、非營利組織，還是企業(yè)化的事業(yè)單位，都可以推行工效掛鉤的辦法。即通過考核事業(yè)單位所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益、事業(yè)發(fā)展指標(biāo)及復(fù)合考核指標(biāo)，確定該單位所享受的工資總額（這一工資總額可能全部來自國家財政撥款，也可能全部來自單位內(nèi)部創(chuàng)造的效益，更有可能是根據(jù)單位的情況，由單位與財政商定一個比例，實現(xiàn)財政撥款與單位自籌并盤解決）。在這一工資總額內(nèi)，單位內(nèi)部可以根據(jù)各崗位對單位績效的貢獻(xiàn)度，建立內(nèi)部的工效掛鉤制度，使這一制度具體落實到每個工作人員，從而"最大程度地調(diào)動廣大員工的積極性。

三是參考集團公司的管理辦法，在事業(yè)單位內(nèi)部推行二級核算制。我國存在著很多縱向設(shè)置的事業(yè)單位，如中國紅十字會、中華慈善總會在各地都設(shè)有分支機構(gòu)，同時，一些部門也擁有很多個下級的事業(yè)單位。如教育系統(tǒng)，擁有一批中小學(xué)。這些事業(yè)單位，上下級之間業(yè)務(wù)范圍相同，經(jīng)營方式相似，因此，在分配機制上，完全可以參考集團企業(yè)的管理辦法，以一級核算單位作為一級法人，與財政部門發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，而下屬的二級核算單位為二級法人，采取兩種方式進(jìn)行管理。一是采取統(tǒng)一核算的辦法，把一、二級事業(yè)單位作為一個獨立的法人主體，進(jìn)行統(tǒng)一管理。如對類似于中華慈善總會等全國性的機構(gòu)、某些地區(qū)區(qū)域性的事業(yè)單位，如某某地區(qū)的行業(yè)協(xié)會，可以作為一個獨立的集團法人進(jìn)行管理。二是采取二級核算制度，由一級法人單位，通過內(nèi)部制度創(chuàng)新，采用二次工效掛鉤、全額承包、定額上繳、超額提成、結(jié)余分成、自負(fù)盈虧等辦法，從而提高二級核算單位的競爭機制，提高各二級單位的積極性。

4、積極探索個人分配方式的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)個人收入的多元化

進(jìn)行個人分配方式的制度創(chuàng)新，打破以工資為主體的單一性收入制度，實行各種和員工績效直接掛鉤的多種分配方式，調(diào)動廣大員工的積極性。

根據(jù)非營利組織的特點，本文認(rèn)為，對于轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，可以形成如下幾個層次的個人分配制度：

一是基本工資。這是每個員工的最基本收入。除一般的基本工資管理外，還可以通過基本工資的差別管理，進(jìn)行政策引導(dǎo)，例如