中國政府風(fēng)險投資的功能定位和運(yùn)作思路

中國政府風(fēng)險投資的功能定位和運(yùn)作思路"一、我國風(fēng)險投資發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)

（一）我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的歷史回顧

風(fēng)險投資在我國的發(fā)展，大致可分為三個階段。

第一階段為20世紀(jì)80年代中期到90年代初期。在這一時期，風(fēng)險投資在我國尚處于萌芽狀態(tài)，風(fēng)險投資的概念也是隨著對高新技術(shù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究而引進(jìn)的。1984年，國家科委（即科技部前身）針對我國發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的問題進(jìn)行了專題研究，并在“新技術(shù)革命與我國的對策”報告中首次提出了“建立創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制、促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的建議。1985年，專家們的研究成果被吸納到當(dāng)年3月出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》中，該文件指出“對于變化迅速、風(fēng)險較大的高技術(shù)開發(fā)工作，可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資給以支持”。這是我國政府文件中首次提出創(chuàng)業(yè)投資的概念。

第二階段為90年代初到90年代末。這一時期內(nèi)，我國創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的主體為具有政府背景的科技投資公司。地方政府（大部分是省級）科技主管部門先后成立了20多家科技投資公司，資金來源主要是地方的科技經(jīng)費(fèi)，投資對象主要為高新技術(shù)企業(yè)，投資方式主要包括擔(dān)保、債權(quán)（貸款）、股權(quán)等，相應(yīng)的回報方式也包括了手續(xù)費(fèi)、利息、分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或回購等。這些科技投資公司的設(shè)立不僅改變了政府科技經(jīng)費(fèi)使用的單一模式，而且在很大程度上探索和推動了我國整個創(chuàng)業(yè)投資事業(yè)的發(fā)展。1996年，人大常委會通過并批準(zhǔn)實(shí)施了《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，在其第三章第二十四條中明確規(guī)定：“國家鼓勵設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化基金或者風(fēng)險基金，其資金來源由國家、地方、企業(yè)、事業(yè)單位以及其他組織或者個人提供，用于支持高投入、高風(fēng)險、高產(chǎn)出的科技成果的轉(zhuǎn)化，加速重大科技成果的產(chǎn)業(yè)化?！边@是我國首次將創(chuàng)業(yè)投資這一概念納入法律條款。

第三階段始于90年代末。1998年3月，民建中央在第五屆政協(xié)第一次會議上提出了建立我國創(chuàng)業(yè)投資體系的提案，即一號提案。為創(chuàng)業(yè)投資的起步和發(fā)展，營造了良好的氛圍。此后，我國的創(chuàng)業(yè)投資形成了一股新的熱潮，一大批創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)紛紛涌現(xiàn)出來。

（二）我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的現(xiàn)狀和進(jìn)展

（三）目前我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展面臨的主要問題

1.缺乏對創(chuàng)業(yè)投資內(nèi)涵的認(rèn)識，有創(chuàng)業(yè)投資之名，無創(chuàng)業(yè)投資之實(shí)。創(chuàng)業(yè)投資與一般投資行為的區(qū)別就在于它除了提供資金支持以外，還能夠提供一般金融資本所不具有的企業(yè)管理、人才、市場及后續(xù)融資等方面的附加值服務(wù)，使投資對象得以迅速、健康的發(fā)展。而目前我國的一些創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)由于各種主觀和客觀的原因，實(shí)際上尚屬于傳統(tǒng)的投資公司形態(tài)，并沒有能夠?yàn)橥顿Y對象提供具有創(chuàng)業(yè)投資特點(diǎn)的這樣一種投資。

2.創(chuàng)業(yè)投資人才嚴(yán)重短缺，創(chuàng)業(yè)投資家和職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍尚未形成。創(chuàng)業(yè)投資事業(yè)實(shí)際上是一項(xiàng)人的事業(yè)，沒有具有專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的的人才，創(chuàng)業(yè)投資的各個環(huán)節(jié)都難以順利進(jìn)行。一名合格的創(chuàng)業(yè)投資家不僅應(yīng)當(dāng)具有一定的技術(shù)背景，而且還應(yīng)具有金融和管理知識，更重要的是要具有創(chuàng)業(yè)或企業(yè)管理的親身經(jīng)歷和創(chuàng)業(yè)投資基本過程的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。而目前在我國掌握創(chuàng)業(yè)投資技巧的管理人才還較為稀缺。另一方面，職業(yè)經(jīng)理人的缺乏，也是影響我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的一個人才因素。一個優(yōu)秀的職業(yè)經(jīng)理人，不僅可以幫助一個創(chuàng)業(yè)企業(yè)盡快提升其管理水平，而且往往可以成為創(chuàng)業(yè)者與投資者之間進(jìn)行有效溝通的橋梁和紐帶，促進(jìn)投資協(xié)議的達(dá)成并增強(qiáng)投資者對投資企業(yè)實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)的信心。

3.創(chuàng)業(yè)者或技術(shù)持有者與創(chuàng)業(yè)投資家之間價值取向的錯位，形成缺錢與缺項(xiàng)目并存的現(xiàn)象。由于大部分的創(chuàng)業(yè)者是科技人員出身，往往只強(qiáng)調(diào)技術(shù)本身的先進(jìn)性，缺乏對市場的了解和認(rèn)識，因此對自己的企業(yè)或技術(shù)評價過高；還有的創(chuàng)業(yè)者把企業(yè)視為個人的私有財(cái)產(chǎn)，急功近利，貪戀對企業(yè)的絕對控制權(quán)。而創(chuàng)業(yè)投資家看中的不僅僅是技術(shù)，更重要的是企業(yè)的管理水平、市場前景、持續(xù)創(chuàng)新能力和潛在的成長性，這就造成了投融資雙方對企業(yè)價值定位的分歧，增加了談判的難度，延緩了投資進(jìn)程，甚至貽誤了一些投資機(jī)會。

4.法律和資本市場不健全，創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)組建和創(chuàng)業(yè)投資資金籌措缺少有效的法律依據(jù)，撤出渠道不暢。我國目前尚未有與創(chuàng)業(yè)投資相適應(yīng)的法律法規(guī)。由于創(chuàng)業(yè)投資基金尚無明確的法律地位，大部分的創(chuàng)業(yè)投資基金都是以公司制的形式存在的，而我國現(xiàn)行的《公司法》規(guī)定注冊公司采取實(shí)繳資本制，使得我國創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)不能像國外機(jī)構(gòu)那樣采取承諾制籌集資金。撤出機(jī)制是創(chuàng)業(yè)投資體系的核心機(jī)制，而健全的資本市場是保證創(chuàng)業(yè)投資資金得以退出并實(shí)現(xiàn)有效循環(huán)的重要前提。由于目前創(chuàng)業(yè)板市場啟動放緩，導(dǎo)致相當(dāng)一批投資機(jī)構(gòu)開始持幣觀望，使得原本激發(fā)起來的投資熱情大為減弱。

5.轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)過程中的市場環(huán)境問題。我國的創(chuàng)業(yè)投資事業(yè)，是在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下發(fā)展起來的，因而也就不可避免地要受到轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)過程中所產(chǎn)生的一些實(shí)際問題的阻礙，諸如法制不健全、市場不規(guī)范、信用環(huán)境差、道德風(fēng)險大等等。這一方面造成了創(chuàng)業(yè)者擔(dān)心自己的技術(shù)和相應(yīng)的利益難以得到保障，從而對投資者心存芥蒂。另一方面，由于我國的整個信用體系尚未建立起來，無論是中介機(jī)構(gòu)還是企業(yè)本身的信用都缺乏客觀、完善的評判依據(jù)，更沒有有力的法律法規(guī)加以約束，使得投資者的利益無法得到有效的保護(hù)。

二、國外政府風(fēng)險投資發(fā)展趨勢

近年來，隨著知識經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)，促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大其在國民經(jīng)濟(jì)中的比重，已經(jīng)成為各國政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。除了通過營造投資環(huán)境，調(diào)整財(cái)稅政策，提供技術(shù)信息服務(wù)等間接措施支持風(fēng)險投資和中小企業(yè)創(chuàng)新之外，許多國家也利用一定的政府資金，通過實(shí)施相關(guān)的政府計(jì)劃，以更直接的方式來調(diào)動風(fēng)險資本支持中小企業(yè)創(chuàng)新。例如，經(jīng)合組織（OECD）國家的政府每年大約將30億美元的風(fēng)險資金投入到創(chuàng)新型小企業(yè)。

（一）政府直接提供資金參與風(fēng)險投資的必要性

（二）政府資金參與風(fēng)險投資的方式

在以風(fēng)險投資公司為支持對象的政府風(fēng)險投資計(jì)劃中，美國的小企業(yè)投資公司（SBIC）計(jì)劃是最具代表性的。SBIC計(jì)劃是一種獨(dú)特的公眾資金和私有資金的結(jié)合方式，即在美國小企業(yè)管理署（SBA）的擔(dān)保下，私人風(fēng)險投資公司通過向公眾發(fā)行長期公司債券而獲得“杠桿資金”，這種補(bǔ)充可達(dá)到其私有資金的2——3倍。小企業(yè)投資公司由SBA批準(zhǔn)設(shè)立，只要其按照注冊條例運(yùn)作，這些投資公司由其所有者和經(jīng)理控制，進(jìn)行所有投資決策。

通過杠桿資金的作用，SBIC計(jì)劃一方面為規(guī)模偏小的機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)行風(fēng)險投資提供了機(jī)會，另一方面也為那些能夠募集到較小規(guī)模私人資金的風(fēng)險投資基金管理新手提供了發(fā)展和實(shí)踐的機(jī)會。在SBIC計(jì)劃推出之前，美國還沒有風(fēng)險投資的概念和名詞，是SBIC計(jì)劃極大地推動了美國風(fēng)險投資的建立和發(fā)展，該計(jì)劃的實(shí)施不僅吸引了更多的私人資本為小企業(yè)投資，而且培育了一大批風(fēng)險投資的專業(yè)管理人員。

由于SBJC計(jì)劃取得了巨大的成功，許多國家已經(jīng)先后開始實(shí)施類似的計(jì)劃。近年來，隨著高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在國民經(jīng)濟(jì)中的地位愈加顯著，一些國家還專門建立了以技術(shù)型小企業(yè)為支持對象的風(fēng)險投資基金（計(jì)劃），如澳大利亞的創(chuàng)新投資基金計(jì)劃（InnovationInvestmentFund）、新加坡的技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資基金（TechnopreneurshipInvestmentFund）等。

德國的高技術(shù)小企業(yè)風(fēng)險投資（BTU）計(jì)劃于1995年建立。德國政府通過國家銀行（KFW）的下屬機(jī)構(gòu)技術(shù)投資公司（TBG）作為基金的投資主體具體運(yùn)作。BTU向擁有創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)提供資金，政府的最大投資額是300萬馬克，最長10年，先決條件是其他投資者必須投資至少同樣數(shù)額的股權(quán)資本。TBG的股權(quán)隨時可以按30％的溢價售出。

在混合基金的模式中，以色列的Yozma基金是一個成功的范例。1993年，以色列政府出資一億美元支持創(chuàng)立了一個專門投資于高技術(shù)新生企業(yè)的風(fēng)險基金，即Yozma基金。隨后，Yozma基金按照政府資金（40％）與外資和本國資金相結(jié)合的模式，先后組成了10個混合型的風(fēng)險投資基金。Yozma因此被廣泛贊譽(yù)為以色列繁榮發(fā)展的風(fēng)險投資業(yè)的催化劑。從1994年起，它已成功地將其在14個公司的直接投資拍賣掉，并將其在9個混合基金中的股份售給了其他聯(lián)合投資伙伴。

（三）政府進(jìn)行股權(quán)投資時考慮的因素

上述國家的經(jīng)驗(yàn)表明，通過謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)和有效管理的政府計(jì)劃，利用政府資金不僅可以填補(bǔ)金融系統(tǒng)中的“投資空白”，使中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新獲得充分的資金支持，直接促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)、特別是中小企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，而且可以有效地推動引導(dǎo)風(fēng)險投資按照政府的既定目標(biāo)發(fā)展和壯大。因此，政府資金的參與在風(fēng)險投資的發(fā)展過程中是不可缺少的，尤其是在一個國家的風(fēng)險投資尚處于起步階段時，這一點(diǎn)更顯得尤為重要。

三、政府風(fēng)險投資功能定位的審視

根據(jù)我國目前風(fēng)險投資尚處于起步階段的實(shí)際情況和"國際上政府支持風(fēng)險投資的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，利用一定的政府資金進(jìn)行風(fēng)險投資對推動我國整個風(fēng)險投資事業(yè)發(fā)展的重要作用是顯而易見的。這里的“政府風(fēng)險投資”特指的是“政策性風(fēng)險投資”，其運(yùn)作機(jī)制應(yīng)該是“以政策為導(dǎo)向、以市場為手段”。

政府風(fēng)險投資的政策導(dǎo)向可以通過代表政府出資的投資主體加以體現(xiàn)，這些投資主體應(yīng)該是政府計(jì)劃的實(shí)施機(jī)構(gòu)，深受政府的影響，能夠準(zhǔn)確地傳導(dǎo)政府的意圖，執(zhí)行政策措施，通過其投資行為體現(xiàn)國家對某一領(lǐng)域的限制或鼓勵政策。

風(fēng)險投資的股權(quán)投資特性，決定了政府的風(fēng)險投資與無償資助、貸款貼息等資助方式的不同，它要求收益、風(fēng)險的對稱性。政府在提供給企業(yè)資金的同時，要獲得相應(yīng)的股權(quán)，這其中就包含了市場行為。因此，政府的風(fēng)險投資必須按市場規(guī)律進(jìn)行投資，通過專業(yè)化、市場化的運(yùn)作，使政府資金在取得巨大社會效益的同時也有良好的投資回報。與此同時，政府風(fēng)險投資又區(qū)別于商業(yè)性風(fēng)險投資追求自身利益最大化的特點(diǎn)，其主要作用在于彌補(bǔ)科技型中小企業(yè)發(fā)展過程中的“投資空白”，并且為商業(yè)性風(fēng)險投資的進(jìn)入起到鋪墊和引導(dǎo)作用。

四、政府風(fēng)險投資的運(yùn)作思路

在總結(jié)、借鑒市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家政府經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮我國現(xiàn)階段科技型中小企業(yè)及創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展?fàn)顩r，筆者認(rèn)為，目前我國應(yīng)利用一定的政府資金直接參與風(fēng)險投資，遵循“政策性資金、準(zhǔn)市場化運(yùn)作”的原則，體現(xiàn)政策性資金的引導(dǎo)特性，推動整個風(fēng)險投資事業(yè)的發(fā)展。政府基金的總體運(yùn)作思路應(yīng)該是填補(bǔ)資本市場中的資金空白區(qū)，重點(diǎn)支持創(chuàng)業(yè)期（種子期、初創(chuàng)期）科技型小企業(yè)，為商業(yè)性風(fēng)險投資基金的進(jìn)入起到鋪墊作用，提高商業(yè)性資金投資高新技術(shù)的信心，從而吸引商業(yè)資金對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的資金投入。

具體而言，政府基金可以采取三種不同的投資方式開展風(fēng)險投資：

1.間接投資方式：為有效地利用商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制，引導(dǎo)社會資金，政府基金可參股一些投資理念和投資方向與其基本一致，具有一定規(guī)模、管理規(guī)范的創(chuàng)業(yè)投資公司（各種所有制，中方出資比例超過50％），由政府基金的投資管理委員會認(rèn)定參股創(chuàng)業(yè)投資公司，被參股的創(chuàng)業(yè)投資公司、基金具體負(fù)責(zé)投資工作。政府基金的管理機(jī)構(gòu)作為投資主體參與參股創(chuàng)業(yè)投資公司的董事會，不參其與日常管理，但可為其推薦投資項(xiàng)目。

2.委托投資方式：為培育和發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資的專業(yè)化管理隊(duì)伍，推動形成所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)相對分離的創(chuàng)業(yè)投資管理體制，政府基金可委托經(jīng)投資管理委員會認(rèn)定的專業(yè)投資管理公司負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目的篩選及投資后監(jiān)管。受托的投資管理公司應(yīng)具有一定的地域、項(xiàng)目優(yōu)勢和較好的投資管理經(jīng)驗(yàn)。政府基金的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資審查，但不參與投資項(xiàng)目的日常管理，由投資管理委員會批準(zhǔn)立項(xiàng)。

3.直接投資方式：對于少數(shù)技術(shù)含量高、政策性強(qiáng)、風(fēng)險相對較大、影響面較廣的項(xiàng)目，由政府基金的管理機(jī)構(gòu)直接投資，由投資管理委員會批準(zhǔn)立項(xiàng)。

為體現(xiàn)政府資金的引導(dǎo)性，政府基金的投資應(yīng)該保持在一定的比例以下（一般不應(yīng)超過企業(yè)注冊資本的20％）。同時，為體現(xiàn)組合投資原則，在每個項(xiàng)目中，至少應(yīng)有一家以上的共同投資伙伴與政府基金一起投資。為充分體現(xiàn)政府基金的政府意志，同時考慮我國創(chuàng)業(yè)投資起步時間不長，為防范風(fēng)險，政府基金的投資管理委員會應(yīng)由政府主管部門、政府投資主體的代表以及證券、銀行、投資、技術(shù)等專家組成，決策政府基金的所有重大事宜。上面提出的政府風(fēng)險投資的三種運(yùn)作方式，旨在根據(jù)各種投資方式的特點(diǎn)，全方位地推動我國風(fēng)險投資事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步為科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新活動融通資金，通過政府基金的引導(dǎo)作用，將國家財(cái)政資金對中小企業(yè)創(chuàng)新活動的支持有效地放大，吸引多元化投資，真正起到“四兩撥千斤”的杠桿作用。

具體而言，間接投資方式主要針對資金實(shí)力較大、管理規(guī)范的創(chuàng)業(yè)投資公司，政府基金參股其中既可以引導(dǎo)他們的投資方向，規(guī)范投資行為，又可以充分發(fā)揮商業(yè)投資機(jī)構(gòu)市場運(yùn)作的優(yōu)勢，并且使得這些創(chuàng)業(yè)投資公司能夠較容易地吸引更多的社會資金，引導(dǎo)社會資金向科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新活動進(jìn)行投資；通過委托投資，一方面可以充分利用現(xiàn)有的資源，發(fā)揮專業(yè)投資公司和