論地方立法中的先行性立法

PAGE11PAGE1摘要在改革開放剛開始的時候，由于當時我國剛處于社會轉(zhuǎn)型階段，在此階段中出現(xiàn)新問題、新局面的法律空白需要通過立法來填補，這些新問題、新情況對于國家立法的條件來說還不成熟。根據(jù)中央的指導思想，在法律方面地方政府要起到帶頭作用，在積累一定的經(jīng)驗后，將進行國家立法。我國的《地方組織法》自1978年起賦予地方立法權(quán)，但沒有明確規(guī)定或限制地方立法的權(quán)威。從改革開放的最初階段到2000年立法法的頒布，地方立法取得了重大成就，隨著對以前立法的補充而擴大了法律差距。在頒布之前，立法是作為一項備選立法存在的，其基本內(nèi)容是，一個地區(qū)在中心或任何其他地區(qū)之前制定地方立法。這在地方立法中的含義致使該法在理論和實踐上仍然適用。以前的法律的內(nèi)容在頒布時發(fā)生變化，并反映在該法第64條第2款中。在中央和地方兩級劃分立法權(quán)限的背景下，法律對先前存在的立法作出了界定。關(guān)鍵詞：地方組織法地方立法權(quán)立法法AbstractAtthebeginningofreformandopeningup,becauseChinawasjustinthestageofsocialtransformationatthattime,newproblemsandnewlegalgapsinthisstageneededtobefilledbylegislation.ThesenewproblemsandnewsituationsarestillconditionsfornationallegislationImmature.Accordingtothecentralgovernment'sguidingideology,localgovernmentsshouldtaketheleadinlaw,andafteraccumulatingcertainexperience,theywillcarryoutnationallegislation.China’s“LawofLocalOrganization”hasgrantedlocallegislativepowersince1978,butitdoesnotspecifyorrestricttheauthorityoflocallegislation.FromtheinitialstageofreformandopeninguptothepromulgationoftheLegislationLawin2000,locallegislationhasmadesignificantachievements,andthelegalgaphaswidenedwiththeadditionofpreviouslegislation.Beforepromulgation,thelegislationexistedasanalternativelegislation,thebasiccontentofwhichwasthatadistrictmadelocallegislationbeforethecenteroranyotherdistrict.Themeaningofthisinlocallegislationmakesthelawstillapplicableintheoryandpractice.ThecontentofthepreviouslawchangedwhenitwaspromulgatedandisreflectedinArticle64,paragraph2ofthelaw.Inthecontextofthedivisionoflegislativepoweratthecentralandlocallevels,thelawdefinesthepre-existinglegislation.Keywords:LocalorganizationlawLocallegislativepowerlegislationlaw目錄一、引言………………………1二、地方先行性立法的內(nèi)涵界定與意義……………2（一）地方先行性立法的內(nèi)涵界定…………2（二）地方先行性立法的現(xiàn)實意義與作用…………2三、地方先行性立法中存在的問題分析與面臨的困境………………3（一）汕頭市地方先行性立法分析…………………3（二）地方先行性立法中存在的問題………………3（三）地方先行性立法面臨的困境……………5四、地方先行性立法解決對策………………6（一）完善地方先行性立法的系統(tǒng)與制度…………6（二）明確中央與地方立法的權(quán)限……………7（三）加強對地方立法的監(jiān)督………………7五、總結(jié)………………8參考文獻………………9致謝……………………10論地方立法中的先行性立法一、引言自從改革開放以來，越來越多的地區(qū)率先發(fā)展了起來，然而他們的經(jīng)濟發(fā)展提高了，法治卻沒有提升，促使了他們迫切想進行立法來改善此種狀況的心情。鑒于此，我國便優(yōu)先賦予了部分地區(qū)立法權(quán)，讓他們先自行立法，通過立法來解決燃眉之急。然而，由于地方發(fā)展的不平衡，促使國家進行全國性立法的條件尚未成熟，因此，我們還必須探索法治發(fā)展新模式。法治是一個不斷發(fā)展的進程，不可能在一夜之間實現(xiàn)。30年來社會發(fā)展實踐的改革和開放使我們認識到，中國社會正處于轉(zhuǎn)型期，中國法治發(fā)展不平衡也是一個過渡進程，因此，我國促進法治的第一個地區(qū)很可能是東部經(jīng)濟發(fā)展區(qū)，特別是“長三角”區(qū)。經(jīng)濟發(fā)達和不發(fā)達區(qū)域在實現(xiàn)法治方面的逐步和區(qū)域不平衡，可能導致法治目標的難以實現(xiàn)。無論是在我國東部的發(fā)達地區(qū)，例如長三角地區(qū)，還是在較落后的中西部地區(qū)，例如湖南，這都是地方法治的生動例子。根據(jù)當?shù)氐那闆r，它們在制定、執(zhí)行、監(jiān)測和信任建立法治的法律方面處于前列。這是一個自然而又非自然的進程，是通過系統(tǒng)化實現(xiàn)法治目標的一個開拓性進程，法律的具體性和領(lǐng)導作用：可以說，地方法治的先驅(qū)是法治發(fā)展的具體體現(xiàn)?？陀^地說，它在建立法治、建立社會主義法治國家和在全國建立法治方面發(fā)揮著主導作用。顯而易見，一昧的否定先行性立法是不利于我國法治的長遠發(fā)展，也是違背了現(xiàn)如今經(jīng)濟發(fā)展與法治發(fā)展要相適應(yīng)的規(guī)律，也是脫離了我國法治進程發(fā)展的實際；然而，如果一股腦的同意先行性立法也是不可取的，這會造成中國立法系統(tǒng)的紊亂，破壞我國法律體系的完整性。因此，我們必須考慮如何在現(xiàn)代社會中運行地方先行性立法。二、先行性立法的內(nèi)涵界定與意義（一）先行性立法的內(nèi)涵界定在改革開放剛開始的時候，由于當時我國剛處于社會轉(zhuǎn)型階段，在此階段中出現(xiàn)新問題、新局面的法律空白需要通過立法來填補，這些新問題、新情況對于國家立法的條件來說還不成熟。根據(jù)中央的指導思想，在法律方面地方政府要起到帶頭作用，在積累一定的經(jīng)驗后，將進行國家立法。我國的《地方組織法》自1978年起賦予地方立法權(quán)，但沒有明確規(guī)定或限制地方立法的權(quán)威。從改革和開放的最初階段到2000年立法的頒布，地方立法取得了重大成就，隨著對以前立法的補充而擴大了法律差距。在頒布之前，立法是作為一項備選立法存在的，其基本內(nèi)容是，一個地區(qū)在中心或任何其他地區(qū)之前制定地方立法。這在地方立法中的含義致使該法在理論和實踐上仍然適用：以前的法律的內(nèi)容在頒布時發(fā)生變化，并反映在該法第64條第2款中。在中央和地方兩級劃分立法權(quán)限的背景下，法律對先前存在的立法作出了界定。（二）先行性立法的現(xiàn)實意義與作用目前公認的理想的社會治理模式和法學理論中一個十分重要的觀點便是法制。追求法制化或法治化是一個冗長的社會發(fā)展過程，也是法制建設(shè)者不斷努力的宗旨。在推動我國法治發(fā)展的過程中，地方法治概念的提出已經(jīng)經(jīng)過了一段很長的時間，但先行性立法的概念或理論是一個全新的研究領(lǐng)域。先行性立法即是經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域法治建設(shè)的重要理論基礎(chǔ)，也是我國法治發(fā)展的領(lǐng)頭羊。為了實現(xiàn)地方法治建設(shè)和促進國家法治進程，我們應(yīng)當探索這一領(lǐng)域，同時也有利于保護我國經(jīng)濟的穩(wěn)中發(fā)展和減少經(jīng)濟發(fā)展帶來的負面影響。從現(xiàn)實意義的角度來說，研究先行性立法，對于保障我國經(jīng)濟建設(shè)的穩(wěn)步推進，推進我國法治進程建設(shè)具有重大的意義。一是有利于我國經(jīng)濟建設(shè)，并使其長期穩(wěn)定發(fā)展。例如，在我國的一些地區(qū)，先行性立法的實踐，已經(jīng)在一些方面進行了積極性的嘗試，并且取得了一定的成效，但是，先行性立法的嘗試，也存在著政策僵化等問題。所以，為了進一步推動我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，我們有必要對先行性立法的實踐進行深化和規(guī)范。二是有利于不斷推進我國的法治化進程。眾所周知，世界各地的法治都是一個漫長的歷史過程。而且，先期立法依賴于地方法治。在立法、執(zhí)法、司法等各個方面都可以顯示出極大的主動性和創(chuàng)造性。它創(chuàng)造了許多先進的系統(tǒng)和實踐。他們不止有效地填補了法制空白，而且進行了有價值的立法實驗，并且創(chuàng)造了先進的執(zhí)法、司法經(jīng)驗，在客觀上推動了我國的法治進程。三是有利于補充完善我國的法律體系。為了解決缺乏國家立法和區(qū)域需要的問題，必須先制定地方立法，換言之，先前的地方立法反映了對現(xiàn)行立法的及時更新和完善。立法程序越來越復雜，越來越需要程序，但事先的地方立法可以適應(yīng)新的情況并作出積極的反應(yīng)。因此，將加強法治的任務(wù)下放給地方政府機構(gòu)有助于滿足穩(wěn)定的社會發(fā)展需要，是降低國家立法成本的最具成效的方法。四是具有實驗創(chuàng)新的作用。國家立法和地方方法法有各自的適應(yīng)領(lǐng)域，有些受中央立法管轄，有些受地方立法管轄，有些受中央和地方政府共同管轄。然而，由于缺乏經(jīng)驗，目前需要中央立法處理的問題往往得不到迅速解決，缺乏機會和地方條件不平衡的問題往往通過地方立法解決，然后通過國家立法來監(jiān)測影響和積累經(jīng)驗。因此，地方立法不應(yīng)等待積累經(jīng)驗、時機等必要條件的出現(xiàn)，而應(yīng)抓住機會，制定反映特征和注重創(chuàng)新的先進立法。在這方面，地方試點立法將有效地促進或促進地方立法的創(chuàng)新發(fā)展，并成為國家立法的典范。三、先行性立法存在的問題與面臨的困境（一）汕頭市地方先行性立法情況第八屆全國人大第四次會議上于1996年授予了汕頭經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。2000年由人大授權(quán)制定通過的《立法法》又賦予汕頭市較大的市立法權(quán)。隨著改革開放的不斷深入推進，法制建設(shè)發(fā)展同步逐步提上日程，社會上越來越多的聲音要求加強與改進立法工作和質(zhì)量。為了響應(yīng)這些聲音，汕頭市歷屆人大及其常委會從汕頭經(jīng)濟社會的發(fā)展程度和實際情況出發(fā)，進行了一系列立法工作?；拘纬闪伺c汕頭經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的法律法規(guī)框架。為了加強經(jīng)濟立法，跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，汕頭市人大及其常務(wù)委員會在改革的框架內(nèi)，制定了一系列界定市場主體的法律法規(guī)，其中規(guī)定了市場主體，維護市場秩序，促進以服務(wù)為導向的政府改革，發(fā)展和促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善。以《人才勞動力市場條例》為例，汕頭市需要人才的涌入來創(chuàng)造價值，實現(xiàn)經(jīng)濟特區(qū)的迅速發(fā)展，因此制定了相關(guān)條例來優(yōu)化人才勞動力市場，以此來優(yōu)化市場勞動力結(jié)構(gòu)，引進高新技術(shù)人才，培養(yǎng)高等人才，使人才不流失。汕頭市在立法過程中大膽探索，注重借鑒國內(nèi)外先進地區(qū)的立法經(jīng)驗，發(fā)達地區(qū)的立法實踐，以此來充分發(fā)揮地方先行性立法的優(yōu)勢。汕頭市在立法過程中也是勇于開拓新領(lǐng)域，不斷推出新穎的立法實驗，使得汕頭市的地方立法能夠穩(wěn)步推進，穩(wěn)中有序。雖然地方先行性立法有著以上種種優(yōu)勢，但也存在著許多問題。（二）地方先行性立法中存在的問題1.地方立法不平衡在地方立法過程中，立法結(jié)構(gòu)本身與立法利益之間的不平衡導致立法活動的發(fā)展不平衡，下面逐一進行分析：中國自從改革開放以來，一直都是圍繞著經(jīng)濟建設(shè)這個中心推進經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，大多數(shù)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題也都是經(jīng)濟發(fā)展引起的。這導致立法結(jié)構(gòu)不平衡，地方經(jīng)濟立法增加，對社會其他部分的立法減少，例如，湖南省2013年有11項法律，包括經(jīng)濟立法。這是立法結(jié)構(gòu)中的嚴重不平衡，目前地方立法權(quán)的劃分不明確，地方立法和行政機構(gòu)擁有立法權(quán)，這是一種趨勢，必將造成立法混亂、立法重疊和立法資源的浪費。但是目前即缺少一個明確的體系，又缺少一個責任追究制度，各地方機關(guān)為了自身的權(quán)益，造成了立法的多、雜、亂現(xiàn)象。政府各部門既是規(guī)則的制定者又是規(guī)則的執(zhí)行者，這樣沒有權(quán)利的制約與和諧，造成了實施的阻力過大，這也是在地方立法的過程中我們應(yīng)如何解決立法失衡的問題所應(yīng)該考慮的。2.行政權(quán)力運行不規(guī)范目前，經(jīng)濟發(fā)展往往伴隨著利益相關(guān)者，經(jīng)濟越是發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展的程度將直接影響到追求權(quán)力的利益鏈。一個反映一個社會法治發(fā)展基本水平的法律監(jiān)督制度的存在，能使行政部門能夠得到有效管理，并為人民和社會提供更好的服務(wù)。在理論結(jié)構(gòu)中，法律是嚴格的，其權(quán)威是不容置疑的，權(quán)力不應(yīng)凌駕于法律之上，但是，由于缺乏意識，行政體制滯后于經(jīng)濟發(fā)展，權(quán)力運行不規(guī)范的現(xiàn)象時有發(fā)生，這就需要地方法治予以規(guī)范。3.政府職能轉(zhuǎn)變不到位改革政府管理制度是近年來不斷討論的一個重要問題，如果審查全世界的政府管理制度改革進程，就會發(fā)現(xiàn)這是一個緩慢而復雜的發(fā)展進程，在這一進程中，轉(zhuǎn)變政府的作用一直是一個問題。在政府體制改革進程中必須考慮的跨部門問題，即如何行使政府權(quán)力和應(yīng)建立何種政府。在改革開放后的三十年中，中國社會的發(fā)展迅速，突飛猛進，并取得了一系列成就，社會各方面都有了顯著的改善，隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，舊的政治體制已不再能夠滿足其基本需要。這對政府職能的轉(zhuǎn)變提出了嚴格的要求，而在我們后工業(yè)化時代，這種轉(zhuǎn)變難以實現(xiàn)是有多種原因所造成的。職能缺失的現(xiàn)象司空見慣，一是傳統(tǒng)的定型觀念和模式限制了她們克服舊枷鎖的能力，二是地方政府缺乏足夠的物質(zhì)保障和經(jīng)濟制約是政府職能變化的根本原因，三是由于歷史傳統(tǒng)、公務(wù)員素質(zhì)低和行政管理不善，地方民眾缺乏對政府的最基本信任，只有解決好這些問題，政府才能實現(xiàn)轉(zhuǎn)變職能的目標。4.司法體制不健全司法是社會正義的最后防線。目前，經(jīng)濟發(fā)展顯然與司法制度不相容，經(jīng)濟發(fā)展速度快于司法制度的發(fā)展速度。司法系統(tǒng)薄弱限制了市場經(jīng)濟的發(fā)展，需要建立和完善一個適合司法系統(tǒng)的司法系統(tǒng)。司法部門應(yīng)考慮到我國目前的基本情況和社會轉(zhuǎn)型期的具體特點，對具體問題進行具體分析，同時考慮到不同地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實情況。它們涉及到司法行政以及我們司法系統(tǒng)的改進和發(fā)展。5.公眾參與的平等性不強“公眾參與”是指公眾可向政府和有關(guān)部門提供信息、有效參與政府決策、充分表達公眾意見以及減少和解決社會沖突的活動。公眾參與有助于使政府的決定更具科學性和民主性，有助于表達和解決人民的申訴。良好的公眾參與制度有助于政府的廉正和效率，并有助于監(jiān)測對政府權(quán)力的限制，公共參與制度最重要的是作為人民行使政治權(quán)利的具體表現(xiàn)形式的平等。目前，公共參與制度尚未成為規(guī)范，民眾的聲音沒有得到充分表達，工作人員的作用沒有得到發(fā)展。只有在形式主義偏離了制度存在的理由之后，才能廣泛和公平地動員公眾輿論，充分利用參與制度，逐步使公共參與制度制度化，使之制度化，并使之更加公正和公平。（三）地方先行性立法面臨的困境1.我國當前的法律體系已經(jīng)較為完備有資料表明，過去的立法來自于我國地方立法的實踐，特別是在改革的早期階段，可以說，地方立法為改善我國的法治作出了重大貢獻；隨著我國改革和開放進程的推進和案件的穩(wěn)步進展，一位學者指出，“盡管立法條件尚不成熟，但仍存在一些問題，國務(wù)委員會根據(jù)其任務(wù)規(guī)定，首先應(yīng)制定行政規(guī)則，但應(yīng)制定地方法律。必須非常謹慎地擬訂這些條款，以維護國家法律制度的統(tǒng)一性。”⒉先行性立法具有較大風險大多數(shù)先進的立法將涉及社會敏感問題，如公民登記改革、管理人員的家庭財產(chǎn)申報、公共行政管理、稅務(wù)改革等。在該條款的這一部分，設(shè)計不當可能造成嚴重的社會問題，因此地方政府不應(yīng)輕易制定立法。⒊地方立法資源不足在地方立法實踐中，地方政府應(yīng)本著中央政府的精神，優(yōu)先制定和執(zhí)行法律和條例，地方實施性立法的任務(wù)比較重。然而，從先行性立法來說，地方所擁有并且分配的人力等資源卻很少。⒋缺乏政府管控在許多情況下，地方政府以行政條例、規(guī)范性文件、紅標題文件等形式進行立法，但缺乏必要的管制和控制。如在2010年起施行的《深圳市行政機關(guān)聘任制公務(wù)員管理辦法》（試行）應(yīng)被視為先行先試性立法。此外，雖然《公務(wù)員法》第16章規(guī)定了公務(wù)員制度，然而，公務(wù)員制度任用制度沒有具體規(guī)定諸如工資、就業(yè)和升級、雇用合同和爭端解決等具體問題。此外，公務(wù)員管理制度本質(zhì)上是一個中央立法問題，在現(xiàn)行法律難以執(zhí)行的地方，地方政府的法律可以在國家一級取得經(jīng)驗后加以協(xié)調(diào)。5．立法領(lǐng)域混淆不清以行政法院部門條例的形式預先制定的立法在我國很普遍，但其存在往往混淆中央和地方立法當局。由于中央和地方立法機構(gòu)在地方法律和條例與國務(wù)院各部條例之間有某些含糊不清和重疊的領(lǐng)域，所以部門規(guī)章應(yīng)該從行業(yè)管理的角度出發(fā)，規(guī)范全行業(yè)普遍存在的問題，規(guī)范整個行業(yè)的共同問題，但在行政區(qū)的具體管理問題上，地方人民代表大會或政府必須通過法律來解決問題。總而言之，地方所擁有的“先行先試”權(quán)，其事項和范圍，以及地方在可以“先行先試”中，缺乏的中央的明確授權(quán)，所缺乏的是一個堅固的法律支點。然而，盡管如此，先行性立法仍然具有其特有的生命力，舉個例子來說，某領(lǐng)導干部家庭財產(chǎn)的申報公示中，在第八屆全國人大常委會上，將《財產(chǎn)收入申報法》正式列入立法的規(guī)劃中去，但是，至今卻仍未啟動立法的程序。地方領(lǐng)導干部的家庭財產(chǎn)和其申報公示的實踐、探索也在逐步地前進，但是只是一味地依靠行政規(guī)范性的文件來逐步推行該制度，但沒有法律和制度的支撐其結(jié)果是不可想象的。四、地方先行性立法的解決對策（一）完善地方性先行立法的系統(tǒng)與制度我認為，必須有效地處理缺乏動力、缺乏能力和先進的地方立法所帶來的巨大政治風險，積極指導地方立法，改善備案審查制度。1.改進立法規(guī)劃系統(tǒng)首先，關(guān)于改進立法規(guī)劃系統(tǒng)，近年來，全國人大都制定了相關(guān)的立法計劃，其中包括：在十屆全國人大常委會中，便有立法規(guī)劃共76件，可以分為兩個類型，一個是任期內(nèi)的提請審議的法律草案和研究起草，一個是條件成熟時安排審議的法律草案；在十一屆人大中，有立法項目共64件，但是它新增加了一個類型，就是繼續(xù)開展研究論證，而且還提出了，要視情況而定來做出相應(yīng)的立法項目。國務(wù)院的立法工作通常包括以下兩個方面：（一）規(guī)劃，通常包括一年內(nèi)完成的項目；（二）加快工作進度，需要積極研究和示范的項目。從這一觀點出發(fā)，可以在改革的早期階段從試點立法和授權(quán)立法中吸取經(jīng)驗教訓。在制定立法方案時，必須確定立法項目，使地方政府能夠事先制定立法，由地方政府選擇或授權(quán)地方政府，我們要把中央的頂層設(shè)計和地方的首創(chuàng)精神進行結(jié)合，為中央立法積累寶貴的經(jīng)驗。各省、直轄市和自治區(qū)人民代表大會也可以以中央立法規(guī)劃為模式，自行決定立法草案，供下一級地方人民代表大會立法審核。2.完善備案審查制度根據(jù)現(xiàn)有資料，我國的立法法已經(jīng)提供了比較完善的備案審查制度。具體展開來看，備案審查有著兩種形式：一種是基于批準的立法審查，另一種是基于備案的立法審查。然而，在我國，目前的備案審查制度存在著一些實際缺陷，例如人員配置方面的缺陷、缺乏權(quán)威。實際上，需要對登記進行審查的立法和行政政策文件多種多樣，但是，在實際中，由于備案審查機構(gòu)的工作人員配備以及專業(yè)人的員配備都存在著不足等問題；而且，更有著某些備案審查機構(gòu)行政級別不高，備案審查機構(gòu)層次繁多，所以，因為這些問題的存在，我們的備案審查會出現(xiàn)處理決定不一致的不利情況。就我看來，按照上面所描述的思路，我們需要通過立法規(guī)劃和計劃，以便來確定地方先行性立法的具體范圍，關(guān)鍵的是，我們還要將先行性立法作為備案審查的重中之重。與此同時，我們還要改變審查備案的機構(gòu)，并積極做出一些有效的改變，將先行性立法由上一級常委會法制工作委員會的備案審查，改為由上一級人大法律委員會或者法制委員會來進行，并且，我們要提高審查機構(gòu)的專業(yè)性以及權(quán)威性，合理保障自然人、法人和非法人組織的憲法權(quán)利。（二）明確劃分中央與地方的立法權(quán)限我國現(xiàn)行地方立法中存在的違法行為、立法過多、立法混亂等問題，都是客觀存在、風險較大的。問題的核心不是“收”或“放”，而是處理“亂”的問題。要明確中央和地方立法權(quán)限，提前確定地方立法范圍，切實加強立法監(jiān)督。要進一步明確中央和地方權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)限，應(yīng)當運用原則劃分、專有列舉或者排除以及明確共有等相結(jié)合的方法。具體從以下幾個方面著手：第一，原則劃分，也就是說，要堅持憲法、法律、行政法規(guī)與制定明確的地方性法律不相適應(yīng)的原則，堅持市場統(tǒng)一、推進社會改革的原則。第二，專有列舉或者明確排除，即具體列舉中央的專屬立法權(quán)限，而對地方立法不得染指的事項以否定的方式予以明確排除。（三）加強對地方立法的監(jiān)督我國必須加強立法監(jiān)督，從放任的立法監(jiān)督轉(zhuǎn)為有效的立法監(jiān)督，《立法法》表明，凡認為行政法和地方法與《憲法》不符的法人和其他組織，均可書面提交主管的特別委員會審議。法人和其他組織如認為行政、地方或其他條例不一致或不一致，可向主管當局提出書面來文，主管當局應(yīng)指定適當當局審議所提出的問題。事實上，實踐一再表明，立法監(jiān)督是國家立法制度的