談林地承包經營權的流轉

談林地承包經營權的流轉

摘要:在林權改革的大背景下，作為林權改革的重要內容的林地承包經營權的流轉，備受關注。本文從林地承包經營權的概念出發(fā)，闡述了其流轉應當遵循的原則以及流轉方式，分析了林地承包經營權在流轉過程中的問題：法規(guī)不健全、管理不規(guī)范以及市場不完善，并在此基礎上提出了對策，以促進林地承包經營權的合理、公允流轉。

關鍵詞:承包經營權；林地流轉；林權改革

一、林地承包經營權流轉的概念及原則

（一）林地承包經營權流轉的相關概念

林地承包經營權是指承包人依法對其承包經營的林地享有占有、使用和收益的權利，也就是依法通過家庭承包或其他方式承包取得的林地使用權。林地承包經營權的流轉是指在不改變林地所有權和林地用途的前提下，按一定程序，通過協議、招標、拍賣等方式，有償或無償的由一方轉讓給另一方的行為。

林地承包經營權可分為以家庭承包方式取得的林地承包經營權和以其他方式取得的林地承包經營權。以其他方式取得的林地承包經營權主要指對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以通過招標、拍賣、公開協商等方式承包，從事營造林活動，取得林地承包經營權。以家庭承包方式取得的林地承包經營權包括以下權利：依法享有承包林地使用、收益和林地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包林地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應補償的權利；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權利。根據《農村土地承包法》第45條的規(guī)定，以其他方式承包取得的林地承包經營權的具體內容由承包方和發(fā)包方在簽訂的承包合同中約定。

（二）林地承包經營權流轉的原則

林地承包經營權的流轉，是事關我國林權改革的一項重大事項。結合我國土地承包經營權的流轉、我國的基本國情以及現行法律，林地承包經營權的流轉必須遵循一些基本原則，才能保障其流轉的公允、合理。

第一、平等自愿原則。根據這一原則，要求流轉的雙方主體之間在法律上的地位平等，沒有高低、從屬之分，也不存在命令與服從的關系，在此基礎上，雙方真實地表達自己的意思，協商一致，達成合意，不得將一方的意志強加給另一方。在進行林地承包經營權流轉的時候，各承包方應該平等地行使承包權，集體經濟組織的成員具有充分的自主性，既可以自愿放棄林地承包的權利，又可以在法定的范圍內自由決定流轉的方式，不受集體組織或者基層政府意志的干預。

第二、依法有償原則。林地承包經營權的流轉，牽一發(fā)而動全身，具有十分重大的意義，必須嚴格按照法律規(guī)范有秩序地進行流轉。在現行條件下，依照《農村土地承包法》、《物權法》等相關法律的規(guī)定，流轉期限不得超過承包期的剩余期限。此外，在市場經濟條件下，林地承包經營權只有進入市場流通才可增進其價值，只有堅持有償流轉，才可以提高流轉主體的積極性，推動林地承包經營權的合法、有序流轉，促進林地資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮其最大功能。

第三、公平合理原則。在符合法律規(guī)定的前提下，流轉的雙方主體，應當公正、合理地確定各自的權利義務，公平地承擔各自的責任、負擔風險，協調雙方主體之間的利益平衡。林地是很多林農賴以生存的物質生產資料，在林地承包經營權的流轉過程中要防止農民大量喪失林地，流轉后防止農民失業(yè)、失房，切實保障農民的合法權益，維護公平。流轉后的林地不可改變林地的用途，提高林農的抗風險能力，切實做到流轉的公平、合理。

二、流轉方式

《農村土地承包法》第三條規(guī)定，農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地。林地作為土地的一種，其承包經營權的流轉方式當然適用《農村土地承包法》的相關規(guī)定。依據我國《農村土地承包法》的規(guī)定以及《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，我國林地承包經營權的流轉方式主要包括：轉包、出租、轉讓、入股、抵押、繼承以及作為出資、合作的條件。

對于現行法規(guī)規(guī)定的我國土地的流轉方式，轉包、出租、繼承等已經成為公認的流轉方式且問題不大，但對于其他流轉方式尚存如下疑問：林地轉讓要以發(fā)包人的同意為必要條件嗎？抵押可否作為基于家庭承包的林地承包經營權的流轉方式？能否存在以家庭承包取得的林地承包經營權入股公司的方式呢？基于這些疑問我們將對轉讓、抵押、入股等流轉方式進行探析。

（一）轉讓

轉讓是指林地承包經營權人將其擁有的部分或全部林地承包經營權以一定的方式和條件轉移給他人的行為。林地承包經營權和林木所有權的受讓方可以是本集體經濟組織的成員，也可以是本集體經濟組織以外的農戶。根據《物權法》及《農村土地承包法》的規(guī)定，以家庭承包方式取得的林地承包經營權轉讓應當經發(fā)包方同意，轉讓后，原承包方將喪失對林地的承包經營權，其與發(fā)包方在該林地上的承包關系即行終止，并進行林權變更登記。那么林地承包林地的承包期限為30-70年，明顯長于耕地的、草地的承包期限；林地的承包需要發(fā)放林權證等。

因此，我們現階段有必要制定一部專門規(guī)范林地流轉的法律--《林地流轉管理條例》，各地方制定相應的法規(guī)，以適應新形勢的變化。明確規(guī)定流轉的條件、程序、方式等內容，規(guī)范流轉行為，切實保證林地承包經營權的流轉有法可依，確保流轉的有序、順利進行，促進林權改革的順利進行。

（二）管理不規(guī)范

目前，我國還未建立一套規(guī)范的林地流轉管理體制，在流轉過程中依然存在著管理不規(guī)范的問題。在流轉程序、手續(xù)等方面存在的問題主要有：

第一、一些地方林地承包經營合同不規(guī)范：不少農戶采用“口頭協議”方式，私下進行自發(fā)性流轉，未通過流轉合同來規(guī)范雙方的權利和義務，林地流轉一旦進入市場，糾紛隱患不少。有些合同條款不規(guī)范甚至不合理，權利義務及違約責任不清，明顯侵害了承包人的利益。林地承包合同喪失了其本應該發(fā)揮的作用。

第二、目前各地還沒有建立相應的林地流轉管理機構、經濟仲裁機構等，流轉后沒有及時登記備案，林地權屬變更登記滯后；缺乏森林資源資產評估服務機構，政府干預過多，林地流轉價格由政府一手操辦，缺乏合理的評估依據，流轉價格明顯不合理。

第三、政府自身定位錯誤，為了形象工程、政績工程，過分強調林地的集體所有權屬性，直接充當林地流轉的主體，忽視林農的利益，進行強制性流轉，將流轉的資金直接收歸村集體，作為增加村收入的途徑，嚴重損害了林農的利益。實踐運作中，林地流轉所得的收益分配缺乏透明度。

針對上述林地流轉過程中管理不規(guī)范的問題，我們應當對癥下藥：

第一、加強林地承包經營權的規(guī)范化管理，完善合同制度，在流轉過程中嚴格運用合同，規(guī)范合同條款，明確雙方的權利、義務及違約責任，確定爭議解決方式。

第二、建立科學的流轉評估制度。完善以森林資源資產產權為核心的經營、管理和監(jiān)督機制，規(guī)范流轉行為，保障森林資源的保值升值，維護所有者和經營者的權益。盡快在各地建立專門的評估機構，統一培訓各級人員，設置森林資源資產評估師專業(yè)資格，并將森林資源資產評估師納入國家資產評估專業(yè)資格序列，設定具體考試科目。簡化評估程序，降低評估成本，確定合理的流轉價格。

第三、規(guī)范政府行為，減少政府在流轉過程中的干預，對流轉過程給與必要的引導及信息供給。建立要素市場，充分尊重流轉主體的自由權利，逐步將林地承包經營權的流轉從政府行為轉變?yōu)槭袌鲂袨椤?/p>

（三）市場不完善

明晰產權是林權改革的一項重要任務。林農，作為林地承包經營權的經營主體，其在市場上的地位與其本應該擁有的地位不相稱。由于我國林地流轉的市場化程度低，政府行政干預過多，市場信息明顯不對稱：林地市場信號虛假、壟斷現象嚴重，林農作為承包經營者處于弱勢地位，從而導致交易成本過高。在農戶和公司間林權流轉中，農民權利普遍受到不同程度的限制與損害。主要表現在合同訂立中公司方利用其經濟實力或獲得地方政府協助或與村干部“合謀”簽定期限長、價格低、權利多責任少的合同。

目前，林地流轉的一級市場比較完善。所謂的林地流轉一級市場，通常是指通過承包、拍賣、招標等方式使公民、法人或其它組織取得林地的使用權。但二級市場還未健全，導致林地承包經營權的再流轉受到一定的限制，而且林地流轉中介服務市場化體系處于起步階

段，中介機構匱乏，即使一些地方有中介機構，但真正按照市場程序進行林地流轉的并不多。這在很大程度上導致了林地流轉的地區(qū)性、封閉性強，損害了經營者的積極性。農戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了林地合理流動和優(yōu)化配置。

上述情況，很大程度上是由計劃經濟所導致的。要解決上述問題，首先必須要消除計劃經濟的影響