談林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

談林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

摘要:在林權(quán)改革的大背景下，作為林權(quán)改革的重要內(nèi)容的林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，備受關(guān)注。本文從林地承包經(jīng)營權(quán)的概念出發(fā)，闡述了其流轉(zhuǎn)應當遵循的原則以及流轉(zhuǎn)方式，分析了林地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中的問題：法規(guī)不健全、管理不規(guī)范以及市場不完善，并在此基礎上提出了對策，以促進林地承包經(jīng)營權(quán)的合理、公允流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞:承包經(jīng)營權(quán)；林地流轉(zhuǎn)；林權(quán)改革

一、林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念及原則

（一）林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念

林地承包經(jīng)營權(quán)是指承包人依法對其承包經(jīng)營的林地享有占有、使用和收益的權(quán)利，也就是依法通過家庭承包或其他方式承包取得的林地使用權(quán)。林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下，按一定程序，通過協(xié)議、招標、拍賣等方式，有償或無償?shù)挠梢环睫D(zhuǎn)讓給另一方的行為。

林地承包經(jīng)營權(quán)可分為以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)和以其他方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)。以其他方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)主要指對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，從事營造林活動，取得林地承包經(jīng)營權(quán)。以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)包括以下權(quán)利：依法享有承包林地使用、收益和林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包林地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應補償?shù)臋?quán)利；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第45條的規(guī)定，以其他方式承包取得的林地承包經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容由承包方和發(fā)包方在簽訂的承包合同中約定。

（二）林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則

林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是事關(guān)我國林權(quán)改革的一項重大事項。結(jié)合我國土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、我國的基本國情以及現(xiàn)行法律，林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須遵循一些基本原則，才能保障其流轉(zhuǎn)的公允、合理。

第一、平等自愿原則。根據(jù)這一原則，要求流轉(zhuǎn)的雙方主體之間在法律上的地位平等，沒有高低、從屬之分，也不存在命令與服從的關(guān)系，在此基礎上，雙方真實地表達自己的意思，協(xié)商一致，達成合意，不得將一方的意志強加給另一方。在進行林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的時候，各承包方應該平等地行使承包權(quán)，集體經(jīng)濟組織的成員具有充分的自主性，既可以自愿放棄林地承包的權(quán)利，又可以在法定的范圍內(nèi)自由決定流轉(zhuǎn)的方式，不受集體組織或者基層政府意志的干預。

第二、依法有償原則。林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，牽一發(fā)而動全身，具有十分重大的意義，必須嚴格按照法律規(guī)范有秩序地進行流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)行條件下，依照《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限。此外，在市場經(jīng)濟條件下，林地承包經(jīng)營權(quán)只有進入市場流通才可增進其價值，只有堅持有償流轉(zhuǎn)，才可以提高流轉(zhuǎn)主體的積極性，推動林地承包經(jīng)營權(quán)的合法、有序流轉(zhuǎn)，促進林地資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮其最大功能。

第三、公平合理原則。在符合法律規(guī)定的前提下，流轉(zhuǎn)的雙方主體，應當公正、合理地確定各自的權(quán)利義務，公平地承擔各自的責任、負擔風險，協(xié)調(diào)雙方主體之間的利益平衡。林地是很多林農(nóng)賴以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料，在林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中要防止農(nóng)民大量喪失林地，流轉(zhuǎn)后防止農(nóng)民失業(yè)、失房，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護公平。流轉(zhuǎn)后的林地不可改變林地的用途，提高林農(nóng)的抗風險能力，切實做到流轉(zhuǎn)的公平、合理。

二、流轉(zhuǎn)方式

《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。林地作為土地的一種，其承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式當然適用《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。依據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定以及《中共中央國務院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，我國林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要包括：轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、繼承以及作為出資、合作的條件。

對于現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的我國土地的流轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)包、出租、繼承等已經(jīng)成為公認的流轉(zhuǎn)方式且問題不大，但對于其他流轉(zhuǎn)方式尚存如下疑問：林地轉(zhuǎn)讓要以發(fā)包人的同意為必要條件嗎？抵押可否作為基于家庭承包的林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式？能否存在以家庭承包取得的林地承包經(jīng)營權(quán)入股公司的方式呢？基于這些疑問我們將對轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等流轉(zhuǎn)方式進行探析。

（一）轉(zhuǎn)讓

轉(zhuǎn)讓是指林地承包經(jīng)營權(quán)人將其擁有的部分或全部林地承包經(jīng)營權(quán)以一定的方式和條件轉(zhuǎn)移給他人的行為。林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的受讓方可以是本集體經(jīng)濟組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶。根據(jù)《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓應當經(jīng)發(fā)包方同意，轉(zhuǎn)讓后，原承包方將喪失對林地的承包經(jīng)營權(quán)，其與發(fā)包方在該林地上的承包關(guān)系即行終止，并進行林權(quán)變更登記。那么林地承包林地的承包期限為30-70年，明顯長于耕地的、草地的承包期限；林地的承包需要發(fā)放林權(quán)證等。

因此，我們現(xiàn)階段有必要制定一部專門規(guī)范林地流轉(zhuǎn)的法律--《林地流轉(zhuǎn)管理條例》，各地方制定相應的法規(guī)，以適應新形勢的變化。明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的條件、程序、方式等內(nèi)容，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，切實保證林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有法可依，確保流轉(zhuǎn)的有序、順利進行，促進林權(quán)改革的順利進行。

（二）管理不規(guī)范

目前，我國還未建立一套規(guī)范的林地流轉(zhuǎn)管理體制，在流轉(zhuǎn)過程中依然存在著管理不規(guī)范的問題。在流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)等方面存在的問題主要有：

第一、一些地方林地承包經(jīng)營合同不規(guī)范：不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”方式，私下進行自發(fā)性流轉(zhuǎn)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務，林地流轉(zhuǎn)一旦進入市場，糾紛隱患不少。有些合同條款不規(guī)范甚至不合理，權(quán)利義務及違約責任不清，明顯侵害了承包人的利益。林地承包合同喪失了其本應該發(fā)揮的作用。

第二、目前各地還沒有建立相應的林地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)、經(jīng)濟仲裁機構(gòu)等，流轉(zhuǎn)后沒有及時登記備案，林地權(quán)屬變更登記滯后；缺乏森林資源資產(chǎn)評估服務機構(gòu)，政府干預過多，林地流轉(zhuǎn)價格由政府一手操辦，缺乏合理的評估依據(jù)，流轉(zhuǎn)價格明顯不合理。

第三、政府自身定位錯誤，為了形象工程、政績工程，過分強調(diào)林地的集體所有權(quán)屬性，直接充當林地流轉(zhuǎn)的主體，忽視林農(nóng)的利益，進行強制性流轉(zhuǎn)，將流轉(zhuǎn)的資金直接收歸村集體，作為增加村收入的途徑，嚴重損害了林農(nóng)的利益。實踐運作中，林地流轉(zhuǎn)所得的收益分配缺乏透明度。

針對上述林地流轉(zhuǎn)過程中管理不規(guī)范的問題，我們應當對癥下藥：

第一、加強林地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范化管理，完善合同制度，在流轉(zhuǎn)過程中嚴格運用合同，規(guī)范合同條款，明確雙方的權(quán)利、義務及違約責任，確定爭議解決方式。

第二、建立科學的流轉(zhuǎn)評估制度。完善以森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)為核心的經(jīng)營、管理和監(jiān)督機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保障森林資源的保值升值，維護所有者和經(jīng)營者的權(quán)益。盡快在各地建立專門的評估機構(gòu)，統(tǒng)一培訓各級人員，設置森林資源資產(chǎn)評估師專業(yè)資格，并將森林資源資產(chǎn)評估師納入國家資產(chǎn)評估專業(yè)資格序列，設定具體考試科目。簡化評估程序，降低評估成本，確定合理的流轉(zhuǎn)價格。

第三、規(guī)范政府行為，減少政府在流轉(zhuǎn)過程中的干預，對流轉(zhuǎn)過程給與必要的引導及信息供給。建立要素市場，充分尊重流轉(zhuǎn)主體的自由權(quán)利，逐步將林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)從政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂袨椤?/p>

（三）市場不完善

明晰產(chǎn)權(quán)是林權(quán)改革的一項重要任務。林農(nóng)，作為林地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體，其在市場上的地位與其本應該擁有的地位不相稱。由于我國林地流轉(zhuǎn)的市場化程度低，政府行政干預過多，市場信息明顯不對稱：林地市場信號虛假、壟斷現(xiàn)象嚴重，林農(nóng)作為承包經(jīng)營者處于弱勢地位，從而導致交易成本過高。在農(nóng)戶和公司間林權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民權(quán)利普遍受到不同程度的限制與損害。主要表現(xiàn)在合同訂立中公司方利用其經(jīng)濟實力或獲得地方政府協(xié)助或與村干部“合謀”簽定期限長、價格低、權(quán)利多責任少的合同。

目前，林地流轉(zhuǎn)的一級市場比較完善。所謂的林地流轉(zhuǎn)一級市場，通常是指通過承包、拍賣、招標等方式使公民、法人或其它組織取得林地的使用權(quán)。但二級市場還未健全，導致林地承包經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)受到一定的限制，而且林地流轉(zhuǎn)中介服務市場化體系處于起步階

段，中介機構(gòu)匱乏，即使一些地方有中介機構(gòu)，但真正按照市場程序進行林地流轉(zhuǎn)的并不多。這在很大程度上導致了林地流轉(zhuǎn)的地區(qū)性、封閉性強，損害了經(jīng)營者的積極性。農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了林地合理流動和優(yōu)化配置。

上述情況，很大程度上是由計劃經(jīng)濟所導致的。要解決上述問題，首先必須要消除計劃經(jīng)濟的影響