農(nóng)村信用合作社改革法律問(wèn)題研究

PAGE1本科畢業(yè)論文農(nóng)村信用合作社改革法律問(wèn)題研究學(xué)院：專業(yè)：姓名：學(xué)號(hào)：指導(dǎo)教師：職稱：論文提交日期：二Ο一Ο年六月摘要農(nóng)村信用合作社是指經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立，由社員入股組成，實(shí)行民主管理，主要為社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用合作社在我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)中有著舉足輕重的作用。目前，我國(guó)處于解決“三農(nóng)”問(wèn)題并進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的時(shí)期，農(nóng)村信用合作社逐漸暴露出一些問(wèn)題。本文將針對(duì)農(nóng)村信用合作社出現(xiàn)的問(wèn)題從法律規(guī)制層面進(jìn)行分析并提出解決的建議。關(guān)鍵詞農(nóng)村信用合作社法律問(wèn)題研究AbstractTheunionofruralcreditcooperativeisestablishedthroughPeople'sBankofChina'sadmission.Itisaruralcooperativefinanicalinstitutionwhichismadeupofassociatorswhoinvestinit.Itcarriesondemocraticmanagementandprovidesassociatorsfinancialservices.TheunionofruralcreditcooperativeexertsanenormousfunctioninChinafinancialmarket.Ourcountryisattheperiodofsolvingtheissuesofangricuture,farmer,andruralarea,andworkingonthenewruralconstruction,duringthisperiod,theTheunionofruralcreditcooperativegraduallyexposeofsomeproblems.Thispaperwillprobeintotheproblemsoftheunionofcreditcooperativefromtheapproachoflawregulationandmakethemeassurestosolvethem.Keywords:Theunionofruralcreditcooperativetheaspectoflawproblemstudy目錄TOC\o"1-2"\h\u3890摘要 15717Abstract 231706引言 4221281農(nóng)村信用合作社概述 4290381.1農(nóng)村信用合作社的概念及特征 4316521.2農(nóng)村信用合作社的地位及作用 5310101.3農(nóng)村信用合作社的發(fā)展歷程 6253972我國(guó)農(nóng)村信用合作社存在的問(wèn)題 862792.1農(nóng)村信用合作社改革的法律定位未確定 831732.2農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)狀況不明確 8271292.3農(nóng)村信用合作社的法人治理結(jié)構(gòu)不完善 819512.4政府對(duì)于農(nóng)村信用合作社經(jīng)營(yíng)管理的不當(dāng)介入 996592.5農(nóng)村信用合作社的風(fēng)險(xiǎn)管理不足 9224462.6農(nóng)村信用合作社缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 1022243農(nóng)村信用合作社改革建議 1176893.1明確農(nóng)村信用合作社的法律地位 11117903.2建立明確的農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)制度 11292533.3規(guī)范農(nóng)村信用合作社法人治理機(jī)制 11234243.4政府介入農(nóng)村信用合作社改革進(jìn)行制度化的規(guī)制 1215623.5完善農(nóng)村信用合作社風(fēng)險(xiǎn)管理 13316413.6農(nóng)村金融市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 13682結(jié)論 158316參考文獻(xiàn) 1612521致謝 17引言我國(guó)農(nóng)村信用合作社作為我國(guó)農(nóng)村金融體系的重要組成部分，在農(nóng)村金融體系中發(fā)揮著極為重要的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村信用合作社也顯現(xiàn)出一些問(wèn)題。我國(guó)對(duì)其的數(shù)次改革未能徹底解決這些問(wèn)題。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的必然要求，我國(guó)農(nóng)村信用合作社在農(nóng)村金融服務(wù)中將發(fā)揮重大作用。本文通過(guò)介紹我國(guó)農(nóng)村信用合作社，進(jìn)而借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，從法律規(guī)制的角度入手，針對(duì)作為農(nóng)村金融主力軍的農(nóng)村信用合作社存在的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清析、法人治理結(jié)構(gòu)不完善等問(wèn)題提出有建設(shè)性的建議。希望農(nóng)村信用合作社能夠走上正常健康的發(fā)展道路，對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的長(zhǎng)足發(fā)展貢獻(xiàn)更為廣泛的力量。1農(nóng)村信用合作社概述1.1農(nóng)村信用合作社的概念及特征農(nóng)村信用合作社，是指經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立，由社員入股組成，以互助為主要宗旨，實(shí)行民主管理，主要為社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用合作社作為合作金融體系的代表，有著其不同于其他主體的特征：第一，合作性。農(nóng)村信用合作社是經(jīng)濟(jì)上的弱者旨在解決自身的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)困難而建立的以互助為主要宗旨的合作金融組織，是在自愿互利的基礎(chǔ)上成立的自我服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織。第二，資本人合性。農(nóng)村信用合作社的主要資金來(lái)源是社員繳納的股金、留存的公積金以及吸收的存款。第三，管理民主性。農(nóng)村信用合作社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是社員代表大會(huì)，負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是理事會(huì)。社員是合作社的主人，擁有對(duì)合作社的民主管理、盈余分配、經(jīng)營(yíng)決策和人事任免等事項(xiàng)的控制權(quán)。社員平等地享有法律和章程規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。在參與合作社經(jīng)營(yíng)決策和監(jiān)督等活動(dòng)中地位平等，實(shí)行一人一票、民主決策。第四，非營(yíng)利性。農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營(yíng)目的是通過(guò)運(yùn)作，為社員提供便利的服務(wù)，不以利潤(rùn)為其根本追求目標(biāo)。第五，服務(wù)對(duì)象的方向性。農(nóng)村信用合作社是服務(wù)于社員的生產(chǎn)生活的金融機(jī)構(gòu)。1.2農(nóng)村信用合作社的地位及作用農(nóng)村信用合作社是我國(guó)于20世紀(jì)50年代初推行三大合作制（農(nóng)業(yè)合作、供銷(xiāo)合作、信用合作）時(shí)產(chǎn)生的，農(nóng)村信用合作社是由農(nóng)民入股，管理人員由社員民主選舉產(chǎn)生，服務(wù)農(nóng)村金融的金融組織。農(nóng)村信用合作社在我國(guó)農(nóng)村金融體系中占有重要地位。隨著四大國(guó)有銀行的商業(yè)化改制，其營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)也逐漸從農(nóng)村退出，只有中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有營(yíng)業(yè)點(diǎn)?；谏虡I(yè)銀行的盈利性，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行也不可能把農(nóng)村市場(chǎng)作為其主要的服務(wù)區(qū)域和對(duì)象。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是我國(guó)支持農(nóng)村經(jīng)融發(fā)展的國(guó)家政策性銀行，但由于其業(yè)務(wù)的有限性及所設(shè)機(jī)構(gòu)只存在總行、省行地市級(jí)分行以及部分縣支行的原因，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)也不能夠滿足廣大農(nóng)村地區(qū)的金融需求。2007年掛牌成立的中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行具有網(wǎng)點(diǎn)遍布城鄉(xiāng)的條件，但人們基于以前它的服務(wù)范圍定式而很難短時(shí)期內(nèi)把目光和業(yè)務(wù)需求轉(zhuǎn)向郵儲(chǔ)銀行。農(nóng)村信用合作社作為以服務(wù)農(nóng)村金融為目的的金融組織，其金融機(jī)構(gòu)幾乎全部設(shè)在縣以下，大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有它的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，自成立以來(lái)一直在農(nóng)村金融中扮演重要角色。農(nóng)村信用合作社在農(nóng)村金融體系中的重要地位決定了其將在未來(lái)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中所要發(fā)揮的作用。第一，農(nóng)村信用合作社在“三農(nóng)”問(wèn)題的解決中有不可替代的作用。在黨的十一屆三中全會(huì)的決策中，“三農(nóng)”被確定為黨和政府今后工作中的重點(diǎn)任務(wù)?！叭r(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)今必須要解決的一個(gè)問(wèn)題，解決“三農(nóng)”問(wèn)題離不開(kāi)大量資金對(duì)農(nóng)村的投入，作為以服務(wù)廣大農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)民的金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用合作社在這項(xiàng)工作中具有天然的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村信用合作社的網(wǎng)點(diǎn)深入農(nóng)村，其工作人員與農(nóng)民打了半個(gè)多世紀(jì)的交道。在此期間，雙方形成了了互信、共贏的關(guān)系。第二，農(nóng)村信用合作社在新農(nóng)村建設(shè)中的體系性支持作用。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出的目標(biāo)和任務(wù)，要求建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。這項(xiàng)任務(wù)和目標(biāo)的提出無(wú)疑為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供了政策后盾，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)首先需要發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活環(huán)境，這離不開(kāi)對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)的大量資金的投入。農(nóng)村信用合作社作為在農(nóng)村地區(qū)金融市場(chǎng)的主要金融機(jī)構(gòu)，將在新農(nóng)村建設(shè)體系中發(fā)揮從統(tǒng)籌規(guī)劃到系統(tǒng)支持實(shí)施的作用。農(nóng)村金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，而農(nóng)村信用合作社則是農(nóng)村金融的中堅(jiān)力量，基于其與農(nóng)村密切的聯(lián)系與服務(wù)農(nóng)村的性質(zhì)與定位，決定了農(nóng)村信用合作社在新農(nóng)村建設(shè)中的支持作用。第三，農(nóng)村信用合作社在全面建設(shè)小康社會(huì)中的作用。在我國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，生產(chǎn)力水平有了長(zhǎng)足的提高，人民生活水平有了顯著的改善，已經(jīng)初步建立了小康社會(huì)，取得了階段性的巨大的成果。在今后全面建設(shè)小康社會(huì)的工作中，農(nóng)村作為我國(guó)大多數(shù)貧困人口主要集中的地區(qū)，是工作的重點(diǎn)。擺脫貧困不僅需要政府方面的大力支持，還需要自身的發(fā)展。農(nóng)村信用合作社作為與農(nóng)村農(nóng)民有著深厚感情和密切聯(lián)系的金融機(jī)構(gòu)，在為農(nóng)民提供金融服務(wù)，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)小康，全面建設(shè)小康社會(huì)將發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。1.3農(nóng)村信用合作社的發(fā)展歷程農(nóng)村信用合作社是20世紀(jì)50年代初農(nóng)村推行三大合作（農(nóng)業(yè)合作、供銷(xiāo)合作、信用合作）的產(chǎn)物，1950年3月在第一次全國(guó)金融工作會(huì)議上，確定了試辦農(nóng)村信用合作社，1951年5月第一次全國(guó)農(nóng)村金融工作會(huì)議上決定大力發(fā)展農(nóng)村信用合作社。自此，我國(guó)農(nóng)村信用合作社開(kāi)始了其長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程中。根據(jù)現(xiàn)有的研究資料，自農(nóng)村信用合作社成立以來(lái)至今，我國(guó)的農(nóng)村信用合作社經(jīng)歷了五個(gè)階段：第一階段（1951-1958年）農(nóng)村信用合作社的創(chuàng)建時(shí)期，在全國(guó)范圍內(nèi)組建信用社，是農(nóng)村信用合作社大發(fā)展階段。到1956年5月，全國(guó)已在97.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村信用合作社，入社農(nóng)戶約有9124萬(wàn)戶，約占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的77.2%，而且社員人數(shù)達(dá)14629萬(wàn)多人，聚集股金2億6千余萬(wàn)元。農(nóng)村信用合作社在該階段為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。新中國(guó)成立后，該時(shí)期農(nóng)村信用合作社由中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)管理，確定了農(nóng)村信社用合作社的合作性質(zhì)、組織形式、內(nèi)部分配制度和經(jīng)營(yíng)管理制度。在本階段農(nóng)村信用合作社經(jīng)歷了一個(gè)黃金發(fā)展階段。但是，期間也存在一些問(wèn)題。其一，政治形勢(shì)開(kāi)始在一定程度上影響農(nóng)村信用合作社的發(fā)展；其二，在農(nóng)村信用合作社的建立過(guò)程中一些地區(qū)采取了強(qiáng)制入股、入社的措施，違背了合作社自愿加入的原則。第二階段（1958-1978年）農(nóng)村信用合作社在挫折中曲折發(fā)展階段。這一階段，農(nóng)村信用合作事業(yè)受到“左”的思想干擾。1958年把銀行營(yíng)業(yè)所和農(nóng)村信用合作社合并成為信用部，下放給人民公社領(lǐng)導(dǎo)和管理。1959年4月，農(nóng)村信用合作社又下放給生產(chǎn)大隊(duì)，改名為信用分部，人員、財(cái)產(chǎn)歸生產(chǎn)大隊(duì)管理和核算，業(yè)務(wù)由生產(chǎn)大隊(duì)和銀行營(yíng)業(yè)所共同領(lǐng)導(dǎo)。1962年農(nóng)村信用合作社的業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸銀行領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上有一定的發(fā)展，但隨即而來(lái)的“文化大革命”給農(nóng)村信用合作社帶來(lái)了嚴(yán)重的破壞。1969年中國(guó)人民銀行決定農(nóng)村信用合作社實(shí)行貧下中農(nóng)管理，導(dǎo)致農(nóng)村信用合作社業(yè)務(wù)停頓、財(cái)務(wù)混亂、虧損擴(kuò)大的情況。這使許多農(nóng)村信用合作社無(wú)人負(fù)責(zé)，規(guī)章制度被廢除，人事制度遭到破壞。文革結(jié)束后，1977年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行公正的幾項(xiàng)規(guī)定》，提出“農(nóng)村信用合作社既是集體經(jīng)濟(jì)組織，又是國(guó)家銀行在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)”農(nóng)村信用合作社成為執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃和上級(jí)指令的工具。第三階段（1978-1996年）農(nóng)村信用合作社成為中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)下的基層機(jī)構(gòu)，國(guó)家規(guī)定農(nóng)村信用合作社既是集體金融組織，又是國(guó)家銀行的基層機(jī)構(gòu)。在改革開(kāi)放的背景下，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展得到恢復(fù)。這一階段農(nóng)村信用合作社進(jìn)行了改革和治理整頓，取得了一些發(fā)展成就，加強(qiáng)了民主管理，建立了社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，經(jīng)營(yíng)管理體制有了明顯改善，存貸款業(yè)務(wù)有了較快發(fā)展，但混淆了國(guó)家銀行、集體金融組織和農(nóng)村信用合作社之間的區(qū)別。此外，農(nóng)村信用合作社在經(jīng)營(yíng)管理上過(guò)多使用行政方法管理農(nóng)村信用合作社，使其喪失自主權(quán)，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展名不符實(shí)。第四階段（1996-2003年）農(nóng)村信用合作社由中國(guó)人民銀行監(jiān)管。根據(jù)國(guó)務(wù)院1996年8月下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》的要求,農(nóng)村信用合作社與農(nóng)業(yè)銀行脫離,以利于國(guó)有專業(yè)銀行向商業(yè)銀行改革的需要。人民銀行全面承擔(dān)過(guò)渡時(shí)期農(nóng)村信用合作社改革、監(jiān)管和行業(yè)管理職能,并進(jìn)行了改革。通過(guò)改革農(nóng)村信用合作社內(nèi)部管理開(kāi)始規(guī)范化，財(cái)務(wù)狀況得到改善。第五階段（2003以后）人民銀行等監(jiān)管機(jī)構(gòu)與省級(jí)政府共同領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村信用合作社經(jīng)營(yíng)和管理體制改革階段。隨著我國(guó)金融體制改革的深入，對(duì)金融的監(jiān)管職能被從中國(guó)人民銀行的職責(zé)中分離出來(lái)而成立了中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)。農(nóng)村信用合作社的金融監(jiān)管與行政管理任務(wù)也隨之轉(zhuǎn)由銀監(jiān)會(huì)行使。這樣，銀監(jiān)會(huì)既要負(fù)責(zé)管理又要負(fù)責(zé)監(jiān)督農(nóng)村信用合作社，形成了自監(jiān)督的模式缺陷。農(nóng)村要發(fā)展、要全面建設(shè)新農(nóng)村、要全面建設(shè)小康社會(huì)離不開(kāi)金融服務(wù)的支持。農(nóng)村信用合作社肩負(fù)著農(nóng)村金融主力軍的責(zé)任，農(nóng)村信用合作社的自身健康發(fā)展問(wèn)題也日益受到有關(guān)各方的重視。2我國(guó)農(nóng)村信用合作社存在的問(wèn)題金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)村信用合作社在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起到了關(guān)鍵的作用，取得了巨大的成績(jī)，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村信用合作社存在的問(wèn)題也日益顯現(xiàn)出來(lái)。2.1農(nóng)村信用合作社改革的法律定位未確定從我國(guó)農(nóng)村信用合作社的發(fā)展與改革歷程來(lái)看，農(nóng)村信用合作社最初是合作制，而后又成為國(guó)家金融管理機(jī)構(gòu)的基層組織，走上官辦的道路，改革的目標(biāo)始終存在變動(dòng)。要想讓農(nóng)村信用合作社在新時(shí)期煥發(fā)青春為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展繼續(xù)發(fā)揮作用，前提是要對(duì)農(nóng)村信用合作社的改革方向即定位問(wèn)題進(jìn)行法律上的確定，以指導(dǎo)下一步的改革進(jìn)程。2.2農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)狀況不明確我國(guó)農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在建立初期是比較清晰的，我國(guó)農(nóng)村信用合作社是由廣大農(nóng)民入股組建的，入股的社員是產(chǎn)權(quán)的主體。然而，在發(fā)展與改革過(guò)程中，管理主體與監(jiān)管主體的變動(dòng)影響下，造成了農(nóng)村信用合作社普遍存在的產(chǎn)權(quán)不清問(wèn)題。建國(guó)初期，國(guó)家政策將農(nóng)村信用合作社定性為農(nóng)村互助性金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)也對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以承認(rèn)。上世紀(jì)五十年代后期，農(nóng)村信用合作社被定性為集體金融組織，社員的財(cái)產(chǎn)權(quán)被強(qiáng)制為行政機(jī)構(gòu)行使所有權(quán)。到改革開(kāi)放，農(nóng)村信用合作社實(shí)際上成了國(guó)家銀行的基層機(jī)構(gòu)。銀行與農(nóng)村信用合作社分離后，農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)狀況愈加的模糊。雖然在隨后的改革中，農(nóng)村信用合作社在大規(guī)模的增資擴(kuò)股中進(jìn)行了登記造冊(cè)，但其長(zhǎng)期的虧損和歷史包袱難以化解，產(chǎn)權(quán)不明晰的問(wèn)題仍然存在，由此產(chǎn)生了所有者虛置問(wèn)題。該問(wèn)題導(dǎo)致了社員對(duì)農(nóng)村信用合作社不關(guān)心，社員權(quán)利得不到保障等一系列問(wèn)題。農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)狀況的不明是我國(guó)農(nóng)村信用合作社發(fā)展出現(xiàn)問(wèn)題的主要原因之一。2.3農(nóng)村信用合作社的法人治理結(jié)構(gòu)不完善作為一個(gè)組織，有效性是業(yè)務(wù)發(fā)展、管理科學(xué)的關(guān)鍵，而有效來(lái)源于科學(xué)完善的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)人民銀行于1997年制定的《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》等部門(mén)規(guī)章，農(nóng)村信用合作社建立了社員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制。然而，由于過(guò)去模糊的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和相關(guān)法規(guī)的不夠完善，治理結(jié)構(gòu)很難正常有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，作用難以全面發(fā)揮。農(nóng)村信用合作社社員大會(huì)是農(nóng)村信用合作社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)選舉和任免理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成人員，有權(quán)聽(tīng)取和審議理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)報(bào)告，并有權(quán)對(duì)農(nóng)村信用合作社分立、合并等重大事項(xiàng)作出決議，理論上形成一定的法人治理結(jié)構(gòu)，然而，目前農(nóng)村信用合作社的社員大會(huì)多難以形成監(jiān)督機(jī)制，而是流于形式。對(duì)于內(nèi)部管理人員的監(jiān)督約束機(jī)制也不完善，長(zhǎng)期的行政化管理根深蒂固，形成農(nóng)村信用合作社主任仍就由地方政府和上級(jí)聯(lián)社根據(jù)干部選拔程序來(lái)決定或指派的情況。社員大會(huì)很難對(duì)經(jīng)營(yíng)決策層形成制約，容易產(chǎn)生權(quán)力濫用、個(gè)人專權(quán)以及“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。不斷的完善我國(guó)農(nóng)村信用合作社的法人治理結(jié)構(gòu)將是改革的方向。2.4政府對(duì)于農(nóng)村信用合作社經(jīng)營(yíng)管理的不當(dāng)介入回顧我國(guó)農(nóng)村信用合作社的改革與發(fā)展歷程，農(nóng)村信用合作社始終受著政府的不當(dāng)干預(yù)。政府對(duì)于農(nóng)村信用合作社的定位混亂、經(jīng)常干擾銀行經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，擾亂農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性，打斷正常發(fā)展。政府一直將農(nóng)村信用合作社視為配合經(jīng)濟(jì)改革的工具，先后交由不同的部門(mén)管理，使管理體制經(jīng)常性的變動(dòng)。農(nóng)村信用合作社的發(fā)展離不開(kāi)政府的扶持，根據(jù)國(guó)外合作社發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展都受到了政府的大力支持，只不過(guò)在各國(guó)所受到的支持程度和采取的措施有所差別。比如，法國(guó)政府在設(shè)立信用社之初直接出面幫助創(chuàng)建農(nóng)村信用社組織和管理體系。日本政府起初通過(guò)財(cái)政資金幫助建立信用社組織，隨后通過(guò)建立存款保險(xiǎn)制度、相互援助制度、農(nóng)業(yè)信用保證制度、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度等相關(guān)制度支持農(nóng)村信用社的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。此外，大多數(shù)國(guó)家都在稅收制度上對(duì)農(nóng)村信用社給予減免稅的優(yōu)惠待遇。在日本，日本政府規(guī)定免征農(nóng)業(yè)合作金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅、所得稅、固定資產(chǎn)稅，允許分紅進(jìn)入成本，政府對(duì)農(nóng)協(xié)合作組織發(fā)放的貸款給予利率補(bǔ)貼，對(duì)其存貸款利率、資本充足率實(shí)行優(yōu)惠政策等。農(nóng)村信用合作社建立初期，由于其資金力量都比較薄弱，政府往往會(huì)在資金上予以大力的幫助。這些是商業(yè)金融組織所享受不到的。除此之外，包括美國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家都給與農(nóng)村信用社反壟斷豁免的優(yōu)惠。2.5農(nóng)村信用合作社的風(fēng)險(xiǎn)管理不足對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范也是農(nóng)村信用合作社改革要完善的一個(gè)方面?！掇r(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》第五條規(guī)定農(nóng)村信用合作社要在提高資金使用流動(dòng)性、安全性的基礎(chǔ)上，努力提高資金使用效益，保持資產(chǎn)負(fù)債比例的合理性，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束，努力規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。第五條只是原則性的指出了農(nóng)村信用合作社要提高資金使用的安全性，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束，努力規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。簡(jiǎn)略的規(guī)定農(nóng)村信用合作社在可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中國(guó)人民銀行可以按有關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行接管。到2004年5月，銀監(jiān)會(huì)、人民銀行聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用合作社監(jiān)督管理職責(zé)分工的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管進(jìn)行了劃分，但其中的規(guī)定原則性較強(qiáng)，雖然進(jìn)行了職責(zé)劃分，各監(jiān)管部門(mén)仍然有職責(zé)交叉之處，極易發(fā)生監(jiān)管的效率低下。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村信用合作社風(fēng)險(xiǎn)管理體系中缺乏專門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，造成了各個(gè)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)相互間的責(zé)任重疊而帶來(lái)的效率的低下、風(fēng)險(xiǎn)的加劇。此外，一些規(guī)定的實(shí)施性比較較差。負(fù)責(zé)組織實(shí)施當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)防范處置工作的縣聯(lián)社是農(nóng)村信用合作社機(jī)構(gòu)設(shè)置中接近基層的機(jī)構(gòu)，是不是能有力實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防范和處置工作，還有待商榷。回顧過(guò)去，由于我國(guó)農(nóng)村信用合作社在發(fā)展中的管理體制易變性，影響了相關(guān)政策、戰(zhàn)略的連續(xù)性、穩(wěn)定性。目前雖然確立了農(nóng)村信社合作社監(jiān)管的總體思路和原則，初步建立起了監(jiān)管體制，但仍需進(jìn)一步的完善，以推動(dòng)監(jiān)管的具體化的實(shí)施?，F(xiàn)行的監(jiān)管體制過(guò)于復(fù)雜，監(jiān)管主體間存在職責(zé)范圍的重疊，影響對(duì)農(nóng)村信用合作社監(jiān)管職能的發(fā)揮。將來(lái)在此基礎(chǔ)上完善監(jiān)督管理體制，并將之納入統(tǒng)一的、高效的體系之中，建立分工明確，監(jiān)管合理適當(dāng)?shù)霓r(nóng)村信用合作社監(jiān)管體制是農(nóng)村信用合作社改革的方向。2.6農(nóng)村信用合作社缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制農(nóng)村信用合作社作為農(nóng)村金融市場(chǎng)的唯一正規(guī)的專業(yè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu),缺乏有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,基本上處于準(zhǔn)壟斷的地位,在服務(wù)農(nóng)村金融市場(chǎng)活動(dòng)方面發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。長(zhǎng)此以往，農(nóng)村信用合作社將逐漸喪失市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，失去利用眼前發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)，進(jìn)而影響服務(wù)農(nóng)村金融市場(chǎng)的大局。隨著商業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場(chǎng)的逐步退出，作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主要金融支持力量，其市場(chǎng)壟斷地位必然更加穩(wěn)固，可能影響其自身的發(fā)展以及其所提供的服務(wù)質(zhì)量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在農(nóng)村建立有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)主體成為必然。3農(nóng)村信用合作社改革建議由于體制、觀念、歷史發(fā)展等方面的原因，農(nóng)村信用合作社發(fā)展存在的問(wèn)題比較復(fù)雜。在目標(biāo)定位、產(chǎn)權(quán)制度、法人治理、政府的介入、監(jiān)管體制、金融環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域都有待完善。經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程涉及了許多與法律密切相關(guān)的問(wèn)題，要分析這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出解決的方案，就必須從法律入手，制定《合作金融法》，構(gòu)建合作金融法律體系發(fā)揮其應(yīng)有的作用是農(nóng)村信用合作社改革的關(guān)鍵。3.1明確農(nóng)村信用合作社的法律地位要使農(nóng)村信用合作社走上健康發(fā)展之路，彌補(bǔ)《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》的不足，為其準(zhǔn)確定位是首先要完成的任務(wù)。農(nóng)村信用合作社既不同于完全意義上的商業(yè)銀行，也不是專門(mén)的政策性銀行，而是堅(jiān)持合作原則，具有濃厚的自身特色的合作金融機(jī)構(gòu)。要堅(jiān)持《合作金融法》所規(guī)定的基本原則，使農(nóng)村信用合作社走出一條特色鮮明的發(fā)展路徑。3.2建立明確的農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的主要內(nèi)容,也是建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。法律首先明確的應(yīng)該是農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)的歸屬,即委托主體是誰(shuí)的問(wèn)題。在產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題上，筆者認(rèn)為，合作制與股份制就投資者產(chǎn)權(quán)所有、實(shí)行有限責(zé)任、股權(quán)量化等主要方面而言，是有相通之處的。無(wú)論股份制還是合作制都可以實(shí)現(xiàn)合作金融的目的，在國(guó)際合作金融領(lǐng)域都有成功的范例，采取哪一種形式并不是問(wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)要明晰，要從根本上保證社員的民主權(quán)利，激發(fā)社員參與民主管理活動(dòng)的積極性。建議在現(xiàn)階段以合作制為基礎(chǔ)，吸收股份制優(yōu)點(diǎn)，優(yōu)化股權(quán)設(shè)置，使社員作為出資人的權(quán)利和義務(wù)得到落實(shí)，真正建立“誰(shuí)投資，誰(shuí)管理，出了問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)”的機(jī)制。3.3規(guī)范農(nóng)村信用合作社法人治理機(jī)制規(guī)范農(nóng)村信用合作社法人治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于提高其制度的可操作性，明確有關(guān)程序的規(guī)則，建立法人治理結(jié)構(gòu)有效實(shí)施的保障機(jī)制，使社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的作用得到充分發(fā)揮，其中社員大會(huì)權(quán)力的發(fā)揮是治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化與完善的關(guān)鍵。法人治理結(jié)構(gòu)機(jī)制,是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。農(nóng)村信用合作社法人治理結(jié)構(gòu)的核心就是農(nóng)村信用合作社社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、主任(經(jīng)營(yíng)層)之間的權(quán)力制衡和激勵(lì)機(jī)制,從理論上講,法人治理結(jié)構(gòu)的制度是按照三權(quán)分立、相互制衡的原則而設(shè)計(jì)的,能達(dá)到取得良好的績(jī)效的目的。建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)就必須明確劃分“三會(huì)一層”各自的職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則、辦事程序和利益機(jī)制,從而形成制衡和激勵(lì)關(guān)系。對(duì)所有主要業(yè)務(wù)、重要事項(xiàng)、重大決策必須嚴(yán)格按照規(guī)程辦理,超越權(quán)限或違反程序的行為將受到法律的制裁,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理行為的合理化。農(nóng)村信用合作社社員為了自身的投資收益和獲得優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù),自然會(huì)關(guān)心農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督農(nóng)村信用合作社的理事會(huì)及管理層。這種多層次相互制衡關(guān)系,將不同方面的利益關(guān)系統(tǒng)一在一個(gè)完整的利益機(jī)制之中,這正是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心所在。將社員（代表）大會(huì)的職能準(zhǔn)確的劃分，完善社員大會(huì)的制度建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村信用合作社的信息披露工作，是農(nóng)村信用合作社以后改革的具體方向之一。3.4政府介入農(nóng)村信用合作社改革進(jìn)行制度化的規(guī)制要規(guī)范政府介入農(nóng)村信用合作社改革首先要明確政府扶持農(nóng)村信用合作社的義務(wù)及其措施。農(nóng)村信用合作社對(duì)支持我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)戶資金狀況發(fā)揮了積極的作用。按國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，承擔(dān)政策任務(wù)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)享受?chē)?guó)家的優(yōu)惠政策。比如美國(guó)信用社免納聯(lián)邦和州的所得稅，法國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)放貼息貸款，而我國(guó)有關(guān)農(nóng)村信用合作社的優(yōu)惠政策始終難以到位，使得農(nóng)村信用合作社承擔(dān)了大量的政策性成本。政府對(duì)于農(nóng)村信用合作社的稅收優(yōu)惠與政策支持。對(duì)于農(nóng)村合作金融予以優(yōu)惠和扶持，是世界各國(guó)合作金融發(fā)展的普遍做法。我國(guó)農(nóng)村信用合作社承擔(dān)著支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，其資金投向風(fēng)險(xiǎn)較高，因此應(yīng)該享受一定的優(yōu)惠政策。一是可適當(dāng)享受稅收方面的優(yōu)惠。對(duì)農(nóng)村信用合作社的營(yíng)業(yè)稅率應(yīng)該按其投向農(nóng)業(yè)的同等比例減征，并免征所得稅；對(duì)確定為貧困縣地區(qū)的農(nóng)村信用合作社免征營(yíng)業(yè)稅，以提高其資本充足率，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。二是中央銀行應(yīng)對(duì)農(nóng)村合作金融實(shí)行特殊政策。如對(duì)農(nóng)村信用合作社的定期存款部分，可免繳準(zhǔn)備金或降低準(zhǔn)備率，以促進(jìn)其資金運(yùn)用。另外還應(yīng)給予技術(shù)、信息、資金方面的支持。三是采取多種方式擴(kuò)大農(nóng)村信用合作社資金來(lái)源。如鼓勵(lì)政策性銀行與農(nóng)村信用合作社建立代理關(guān)系，規(guī)定政府部門(mén)扶助弱小經(jīng)濟(jì)的資金應(yīng)通過(guò)農(nóng)村信用合作社發(fā)放。結(jié)合國(guó)外立法現(xiàn)狀以及農(nóng)村合作金融組織在服務(wù)“三農(nóng)”中的重要作用，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在稅收、政策、資金、技術(shù)、教育等方面予以政策上的優(yōu)惠。但同時(shí)也要用相應(yīng)的法律條款明確限定政府扶持的條件和范圍，在法律上確保金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展、自負(fù)盈虧。3.5完善農(nóng)村信用合作社風(fēng)險(xiǎn)管理我國(guó)目前風(fēng)險(xiǎn)管理法規(guī)不足，對(duì)于如何防范和化解農(nóng)村信用合作社的金融風(fēng)險(xiǎn)也缺乏法律規(guī)范，對(duì)此應(yīng)積極的安排對(duì)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范的立法工作。建立農(nóng)村信用合作社的行業(yè)性的自律組織。世界上其他國(guó)家信用合作社在其經(jīng)營(yíng)管理體制外還建立了自由聯(lián)合的行業(yè)性的協(xié)會(huì)。以代表和保護(hù)其成員經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)方面的利益，為其成員在經(jīng)營(yíng)方針、策略等方面提供咨詢和忠告，提供信息服務(wù)來(lái)提前規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)避農(nóng)村信用合作社農(nóng)業(yè)貸款的風(fēng)險(xiǎn)，免除農(nóng)村合作金融組織貸款的后顧之憂也是合作金融法律體系必須達(dá)到的目標(biāo)。美國(guó)在利用保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)基金保障信用社和社員的利益方面給我們提供了有益的借鑒。我國(guó)也可以建立類(lèi)似于美國(guó)互助保險(xiǎn)公司、存款保險(xiǎn)基金的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，將自然災(zāi)害、金融危機(jī)帶給合作金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶的損失降到最低?？紤]到合作金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)意義巨大，農(nóng)村資金不足的實(shí)際情況，《合作金融法》可將建立該類(lèi)機(jī)構(gòu)的職責(zé)交給政府，并允許商業(yè)銀行、合作銀行、具有實(shí)力的民間資本提供資金支持。保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管該合作金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，出于政策性考慮，其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)高于普通保險(xiǎn)公司。除了合作金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以外，農(nóng)戶、社員因自然災(zāi)害造成的意外損失，農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、政府也可以彌補(bǔ)一部分。因此，對(duì)于減輕自然災(zāi)害損失，應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)各方力量，充分運(yùn)用各種手段將損失降到最低。只有從法律上明確了定位，進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范體系，才能使農(nóng)村信用合作社更加健康、迅速的發(fā)展。3.6農(nóng)村金融市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制就農(nóng)村金融的需求來(lái)看,農(nóng)村信用合作社顯然不能僅憑一己之力滿足其需求。因此應(yīng)積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高金融市場(chǎng)資源配置效率,發(fā)展多種所有制形式的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu),突破農(nóng)村信用合作社獨(dú)家壟斷農(nóng)村金融市場(chǎng)的格局。適當(dāng)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,吸收社會(huì)資本和外資,鼓勵(lì)各種所有制的金融主體為“三農(nóng)”服務(wù)。滿足市場(chǎng)的需求，又預(yù)防了農(nóng)村金融市場(chǎng)壟斷的發(fā)生，為農(nóng)村金融市場(chǎng)和農(nóng)村信用合作社的健康發(fā)展提供了一個(gè)多元化的環(huán)境。沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有創(chuàng)新，企業(yè)也不會(huì)有所發(fā)展。加入WTO后，我國(guó)的金融業(yè)已融人世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮。外資銀行的大舉進(jìn)入、國(guó)內(nèi)銀行的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、民營(yíng)銀行的悄然興起，已使時(shí)下金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化。農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)愈加激烈。競(jìng)爭(zhēng)同樣是雙刃劍，如果農(nóng)村信用合作社不轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)體制與經(jīng)營(yíng)理念，自然會(huì)慘遭淘汰。農(nóng)村信用合作社不斷改革創(chuàng)新，就會(huì)有無(wú)限的生命力。因此，農(nóng)村信用合作社應(yīng)切實(shí)看到自身的處境，增強(qiáng)緊迫感和危機(jī)感，結(jié)合業(yè)務(wù)開(kāi)展，不斷創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，以適應(yīng)劇烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，做到可持續(xù)發(fā)展。結(jié)論農(nóng)村信用合作社改革是整個(gè)農(nóng)村金融改革重要方面，而農(nóng)村信