中國鱟保護相關法律、制度與措施優(yōu)化對策

鱟，英文別名馬蹄蟹（horseshoecrab），隸屬節(jié)肢動物門、肢口綱、劍尾目、鱟科。目前全世界現(xiàn)存的鱟分為２亞科３屬４種，美洲鱟亞科（SubfamilyLimulinae）僅１屬１種即美洲鱟（Limuluspolyphemus）；鱟亞科（SubfamilyTachypleinae）分為蝎鱟屬和鱟屬，由3種亞洲鱟組成，分別為蝎鱟屬的圓尾蝎鱟（Carcinoscorpiusrotundicauda）和鱟屬的中國鱟（Tachypleustridentatus）與南方鱟（Tachypleusgigas）。2019年3月世界自然聯(lián)盟（IUCN）正式宣布中國鱟在紅色名錄中的等級從原來的數(shù)據(jù)缺乏（DD）變更為瀕危（EN）。2020年6月19日《國家重點保護野生動物名錄》（以下簡稱《名錄》）所收錄的物種調(diào)整正式公示，新增鱟科所有種列入國家二級保護級別。2021年2月1日國家林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布2021年第3號公告，《名錄》（及附件）于2021年1月4日經(jīng)國務院批準，2月5號正式向公眾發(fā)布，自公布之日起施行。中國鱟和圓尾蝎鱟調(diào)整進入國家二級保護動物，是國內(nèi)鱟保護工作的一個重要里程碑。在此之前，廣東省將鱟科所有種皆列入其省級重點保護動物。廣西、福建、江蘇等省僅將中國鱟列入省級或自治區(qū)級重點保護動物，而鱟科所有物種在海南省都未列入保護動物名錄。各地對鱟保護等級相關概念不統(tǒng)一和不清晰，嚴重影響了國內(nèi)鱟保護工作的成效。相關調(diào)查目前還不能確認南方鱟在我國東南沿海的自然分布，國家級名錄在全部定到具體物種的情況下未列入南方鱟是合理的。由于鱟還是一個較少為大眾所知的珍稀物種，本文從野生動物保護相關法律依據(jù)、具體管理制度與實施方式角度對鱟保護概念進行探討，在此基礎上提出中國鱟保護政策與具體措施優(yōu)化建議，希冀由調(diào)整保護等級的契機促進后期鱟保護工作取得比較好的實踐效果。一鱟保護相關的法律依據(jù)從各國實踐看，對于野生動物利用的態(tài)度與各國資源賦存狀態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素密切相關，狩獵和捕撈是許多國家土著居民獲取食物來源的重要手段。對于野生動物保護來說，法律是有效監(jiān)管執(zhí)法的必要前提，國家和各級地方政府有關野生動物保護和管理的各項法律法規(guī)，是市場監(jiān)管部門保護野生動物的基礎。立法方面，在國家層面形成了以《中華人民共和國野生動物保護法》和《水生野生動物保護實施條例》為核心的法律體系，地方政府制訂相關的配套實施條例，比如《廣東省野生動物保護管理條例》，對規(guī)范保護水生野生動物保護以及打擊傷害水生野生動物及破壞其生境的違法行為起到了一定的作用。我國立法一直以來對于濫捕、濫殺、濫食野生動物都是持否定態(tài)度，將對野生動物的利用規(guī)定在《野生動物保護法》中，任何形式的野生動物利用都不得與“保護優(yōu)先”的原則相沖突。我國將“從事野生動物科學研究”與“人工繁育”作為野生動物保護的手段，合法利用野生動物已經(jīng)形成較為成熟的體系和規(guī)模?！兑吧鷦游锉Ｗo法》將保護范圍限定為珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物，以及有重要生態(tài)、科學、社會價值的（簡稱“三有”）陸生野生動物。對于水生野生動物的保護，除珍貴、瀕危的水生野生動物外均適用《漁業(yè)法》，但《漁業(yè)法》主要目的是加強漁業(yè)資源的保護、增殖、開發(fā)和合理利用，保障漁業(yè)生產(chǎn)者合法權益、促進漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，對野生動物保護并非該法主旨。需要特別指出的是，中國的野生動物保護法于1988年獲得通過，雖然2018年經(jīng)歷修訂，但受保護野生動物的名錄至今已超過30年未更新?！秶抑攸c保護野生動物名錄》由《中華人民共和國野生動物保護法》規(guī)定設立，由國務院野生動物保護主管部門組織科學評估后制定，是我國野生動物保護工作的重要依據(jù)?！睹洝犯鶕?jù)物種的受威脅程度、稀有珍貴程度和經(jīng)濟生態(tài)價值等多個因素，將其確定為國家一級或二級重點保護野生動物。是否列入《名錄》，直接影響物種的研究投入、保護政策、管理實踐、執(zhí)法司法和公眾教育，包括物種保護項目的設置與投入、自然保護區(qū)建立或升級、國家公園規(guī)劃、重要棲息地劃定、打擊盜獵和非法貿(mào)易、相關案件的認定和判罰，以及公眾環(huán)境意識和科學普及宣傳等。2020年6月19日《國家重點保護野生動物名錄》公開征求意見稿中采用廣東做法新增鱟科所有種列入國家二級保護級別，對于已經(jīng)瀕危的中國鱟和在IUCN名錄中目前仍然處于數(shù)據(jù)缺乏狀態(tài)的圓尾蝎鱟保護具有非常重要的意義。從源頭上杜絕食用以及濫用野生動物現(xiàn)象，是我國生態(tài)文明建設、促進人與自然和諧共生的政策要求。2020年初突然爆發(fā)的新冠疫情，引發(fā)全社會聚焦食用野生動物。2020年2月24日十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，在國家層面重申了全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物的禁令，體現(xiàn)了全國人民代表大會常務委員會對實踐中存在的問題積極回應的態(tài)度。2020年6月6日正式施行的《上海市中華鱘保護管理條例》，是我國第一部將特定物種保護全方位納入政府行政決策與管理之中的地方立法。該《條例》明確規(guī)定將中華鱘的保護管理納入上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并將中華鱘保護管理經(jīng)費納入同級財政預算，明確規(guī)定了中華鱘保護管理經(jīng)費的來源，還規(guī)定漁業(yè)行政主管部門對涉及中華鱘保護的公益訴訟應依法予以支持。該《條例》使上海市對中華鱘的保護全方位地融入了財政、司法、行政監(jiān)管、社會參與等日常城市管理之中，為上海市劃定了一條物種保護紅線，有效避免了諸如“經(jīng)費不足、司法與行政協(xié)調(diào)性不足、環(huán)評形式化”等實踐問題，進一步完善了中華鱘搶救性保護的法律保障。該《條例》對濱海旗艦物種中國鱟的保護具有重要的借鑒價值。作為社會主義先行示范區(qū)，2020年3月31日深圳市通過了《深圳經(jīng)濟特區(qū)全面禁止食用野生動物條例》，自2020年5月1日起施行。隨著全世界對新冠疫情的持續(xù)高度關注，有望在深圳示范的基礎上在全國全面推行禁止食用野生動物條例，也可作為宣傳禁止食用鱟的相關法律依據(jù)。二鱟保護相關的具體管理制度與實施方式具體管理方面，野生動物保護所涉環(huán)節(jié)眾多，具有顯著的跨地域性和很強的專業(yè)性，涉及的管理制度包括名錄制度、物種鑒別、專用標識制度、檢疫檢驗制度等方面。我國野生動物保護與利用監(jiān)管的責任主體既包括生態(tài)環(huán)境部門、林草部門，也包括公安、市場監(jiān)管、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、動物防疫等部門，不同部門之間存在職責重疊的問題，也有部門既承擔管理責任又負責監(jiān)督，這種管理模式優(yōu)點是管理部門齊全，管轄范圍大，缺點是不同部門之間交叉管理在一定程度上造成管理部門之間有時會出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難，影響《野生動物保護法》的有效實施。執(zhí)法是保護野生動物的有效手段之一，2020年之前中國鱟被列入廣東、廣西、福建等省的省級重點保護動物，鱟在海南尚未列入保護動物名錄，保護力度有所欠缺，各地報道售鱟和食用鱟的現(xiàn)象屢禁不止。隨著國家級保護動物名錄調(diào)整正式公布，國內(nèi)目前自然分布的兩種鱟均被列入國家級重點保護動物名錄，將為鱟保護執(zhí)法提供明確法律依據(jù)。（一）破壞野生動物資源的行為認定《中華人民共和國刑法》第341條規(guī)定：非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的，或者非法收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；情節(jié)特別嚴重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)。違反狩獵法規(guī)，在禁獵區(qū)、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進行狩獵，破壞野生動物資源，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。根據(jù)上述規(guī)定，只要存在非法“獵捕、殺害、收購、運輸、出售”國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為，都應當受到刑事處罰。（二）破壞野生動物量刑依據(jù)在野生動物案件司法實踐中，量刑輕重和執(zhí)法效果與涉案野生動物數(shù)量多少及制品價值高低密切相關。目前司法機關對珍貴、瀕危野生動物刑事案件的定罪量刑，主要依據(jù)2000年最高人民法院頒布的《關于審理走私刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋［2000］30號)和《關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋［2000］37號)(以下簡稱“兩個解釋”)。野生動物本身以數(shù)量認定，野生動物制品則多以涉案價值認定?！吨腥A人民共和國野生動物保護法》(以下簡稱《保護法》)中并無“制品”的概念，與之相關聯(lián)的是“產(chǎn)品”?！皟蓚€解釋”指出，“珍貴、瀕危野生動物”包括列入國家重點保護野生動物名錄的國家一、二級保護野生動物、列入《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(簡稱CITES)附錄I、附錄II的野生動物以及馴養(yǎng)繁殖的上述物種。（三）打擊野生動物走私案件為了從源頭和中間環(huán)節(jié)打擊野生動物的走私和非法貿(mào)易，現(xiàn)行《野生動物保護法》從以下三個方面作出了禁止性規(guī)定：一是禁止違法購買野生動物及其制品，如第30條規(guī)定：“禁止生產(chǎn)、經(jīng)營使用國家重點保護野生動物及其制品制作的食品，或者使用沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作的食品。禁止為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品?！倍墙惯`法發(fā)布野生動物的廣告，如第31條規(guī)定：“禁止為出售、購買、利用野生動物或者禁止使用的獵捕工具發(fā)布廣告。禁止為違法出售、購買、利用野生動物制品發(fā)布廣告?！比墙惯`法提供交易場所，如第32條規(guī)定：“禁止網(wǎng)絡交易平臺、商品交易市場等交易場所，為違法出售、購買、利用野生動物及其制品或者禁止使用的獵捕。（四）生態(tài)文明背景下的野生動物保護黨的十八大把生態(tài)文明建設放在突出地位，納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，明確提出了全面建設社會主義生態(tài)文明的目標任務。野生動物人工繁育也是野生動物保護的重要手段。野生動物資源是人類社會的重要資源，獵捕是野生動物數(shù)量減少最簡單、最直接的重要原因，而物種瀕危的主要原因是棲息地的喪失。國際上對野生動物（Wildlife）的定義是“所有非經(jīng)人工飼養(yǎng)而生活于自然環(huán)境下的各種動物”。按照科學家們相對統(tǒng)一的定義，野生動物是：野外獨立生存，即不依靠外部因素（如人類力量）存活，此外還具有種群及排他性的動物。一切因人工飼養(yǎng)才能存活的動物稱為“人工繁育的動物”?！稙l危動植物種國際貿(mào)易公約》（CITES公約)將自然狀態(tài)中的野生動物與人工繁育動物區(qū)別對待。2016年修訂的《野生動物保護法》第28條規(guī)定，對人工繁育技術成熟穩(wěn)定的國家重點保護野生動物，經(jīng)科學論證，納入國務院野生動物保護主管部門制定的人工繁育國家重點保護野生動物名錄。根據(jù)有關野外種群保護情況，此類野生動物的人工種群可不再列入國家重點保護野生動物名錄，實行與野外種群不同的管理措施。三中國鱟保護政策與措施優(yōu)化建議面對中國鱟“瀕?！钡膰谰蝿?，建議加大財政投入、加強力度支持鱟保護科學基礎研究，盡快完善野生動物有關法律法規(guī)和管理制度體系，特別是參考上海針對中華鱘保護開展的專門立法保護和深圳有關全面禁止食用野生動物的立法措施，盡早開展中國鱟保護相關法律的立法、調(diào)研和法律修訂工作，突出落實習近平總書記的重要指示精神，“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。（一）加強鱟保護科學基礎研究科學的野生動物保護行動包括資源調(diào)查、恢復水域生態(tài)環(huán)境、建立自然保護區(qū)、開展水生野生動物緊急救護等。首先，需要加強中國鱟就地保護，對濱海生態(tài)系統(tǒng)及鱟種群數(shù)量進行監(jiān)測調(diào)查并展開相關科研工作。截止目前，我國尚沒有開展一次全面、系統(tǒng)性的鱟資源調(diào)查，之前針對鱟資源的調(diào)查與監(jiān)測都是小范圍、小規(guī)模的，進行全面的調(diào)查相當有必要。其次，恢復水域生態(tài)環(huán)境是中國鱟保護的一種重要手段，在堅持以預防為主原則防治水域環(huán)境污染，同時積極治理當下的環(huán)境污染，嚴格監(jiān)控沿海企業(yè)排污，對污染源頭優(yōu)先治理。第三，配合國家海洋生態(tài)環(huán)境修復規(guī)劃，通過大量人工繁殖并進行野外放流開展異地保護，研究建立以鱟保護為主題自然保護區(qū)，是重要且有效的鱟保護措施。（二）完善中國鱟保護相關立法與執(zhí)法《野生動物保護法》第5條規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織依法通過捐贈、資助、志愿服務等方式參與野生動物保護活動，支持野生動物保護公益事業(yè)。”根據(jù)《中華人民共和國野生動物保護法》規(guī)定，我國對野生動物的保護，并非一味地嚴格保護，而是注重在法律范圍內(nèi)對野生動物資源進行科學合理利用，允許相關主體對經(jīng)過科學論證后的野生動物物種通過人工繁殖飼養(yǎng)等方式進行經(jīng)營利用，相關主體在對野生動物進行人工繁殖飼養(yǎng)、經(jīng)營利用時，要接受國家野生動物保護行政部門的實時監(jiān)管。抽血用途的中國鱟價值估算建議以鱟試劑及相關產(chǎn)品價值為依據(jù)由國家主管部門核定并公布，避免出現(xiàn)各地區(qū)多種核定標準。在種源管理方面，建議在不存在人工繁育子代種源或因客觀情況確實難以獲得人工種源的情形下，從事中國鱟人工繁育活動的單位和個人可依法獲取野外種源。為了做好人工繁育促進中國鱟保護，宜依法將野生中國鱟群體與人工繁育的養(yǎng)殖群體區(qū)分管理，對自然海域中國鱟賴以生存的棲息地進行保護與修復，鼓勵人工繁育以及人工養(yǎng)殖，規(guī)范對人工繁育養(yǎng)殖群體的經(jīng)營生產(chǎn)。對于養(yǎng)殖群體既要保證個體的自然存在，又要保證種群內(nèi)有基因交流的空間，利用現(xiàn)代技術監(jiān)測和研究中國鱟野生群體和人工養(yǎng)殖群體種質(zhì)資源變動情況，對發(fā)展趨勢進行科學評估，及時修訂保護管理方案，實現(xiàn)對中國鱟的有效保護。（三）加強中國鱟保護的財政投入資金短缺不止是中國鱟也其它是野生動物保護的主要制約因素。野生動物保護重點通常在偏遠和落后地區(qū)，當?shù)刎斦Y源非常有限，對野生動物保護的資助更加困難。同時地方野生動物交易市場往往關系到屬地的財政稅源、居民就業(yè)，在執(zhí)法運動中一時取締關停容易，但是如果不從源頭上以財政投入?yún)f(xié)助偏遠棲息地區(qū)