以去行政化為視角探析審判權(quán)運行機制改革

以“去行政化”為視角探析審判權(quán)運行機制改革 論文提要：黨的十八大報告提出,要“進一步深化司法體制改革,堅持和完善中國特色社會主義司法制度,確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”然而在當(dāng)前司法實踐中，由于法院內(nèi)部的層級管理和呈報審批制度，人民法院審判組織存在合議庭“合而不議”，審委會制度存在“審者不判、判者不審”，以及下級法院向上級法院請示等“行政化”弊病，導(dǎo)致法院獨立審判職能受到影響，法官的地位作用無法得到發(fā)揮，法律的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，嚴重影響了司法公正和司法獨立，有悖于社會主義法治理念。審判權(quán)運行機制改革的“去行政化”成為重中之重，本文以“去行政化”為視角，淺析獨立審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系及區(qū)別，概述當(dāng)前我國審判權(quán)行政化的表現(xiàn)形式及存在原因，通過對法院行政化管理下審判權(quán)運行機制弊端的研究,提出自身對法院“去行政化”的審判權(quán)運行機制改革理論認識和實踐構(gòu)想，探析解決審判權(quán)運行中的行政化問題。全文共7332字。以下正文：摘要：審判權(quán)運行機制改革是我國新一輪司法改革的重點。時下，審判權(quán)運行機制的“行政化”成為我國司法制度弊端，嚴重影響了法院的獨立審判職能，導(dǎo)致了司法裁判的責(zé)任不清、效率不高等問題，也引發(fā)了外界對“審者不判、判者不審”的質(zhì)疑,因此“去行政化”是審判權(quán)運行機制改革的核心與關(guān)鍵。關(guān)鍵詞：審判權(quán)運行機制行政化去行政化一、獨立審判權(quán)與行政權(quán)關(guān)系概述（一）、獨立審判權(quán)的內(nèi)涵法院獨立行使審判權(quán)，這是審判權(quán)的第一個基本特征。審判獨立原則是一項為現(xiàn)代法治國家所普遍承認和確立的原則，資產(chǎn)階級啟蒙思想家孟德斯鳩認為“如果司法權(quán)不與立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)與立法權(quán)合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因為法官就是立法者。如果司法權(quán)同行政權(quán)合而為一，法官將握有壓迫者的力量?！?1)孟德斯鳩:(1)孟德斯鳩:張雁深譯論法的精神上冊[M]，商務(wù)印書館1993年，第156頁。我國在立法過程中通過憲法這一最高法律確定了法院審判權(quán)的地位，《中華人民共和國憲法》第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”這個條款確立了法院的獨立審判原則，在現(xiàn)實審判過程中，法院審判權(quán)的獨立行使最終表現(xiàn)為具體法官在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法獨立履行審判職責(zé)，因此，廣義的審判獨立包括“法院獨立”和“法官獨立”兩層含義，前者指的是法院作為一個整體在行使審判權(quán)的時候，對外而言，應(yīng)當(dāng)完全獨立，只服從法律，不受行政機關(guān)、團體或個人的干涉。后者則是指法官只服從于法律，他們在自己查明事實的基礎(chǔ)上自己決定適用法律裁判案件，既不受司法機關(guān)以外的任何干涉，也不受司法機關(guān)內(nèi)部組織機構(gòu)的上級領(lǐng)導(dǎo)的任何干涉，這一點也通過《法官法》第八條予以明確，“法官依法審判案件不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”從而在立法上確立了審判權(quán)獨立的完整含義。（二）審判權(quán)與行政權(quán)的區(qū)別審判權(quán)，或稱為司法管轄權(quán)，是國家權(quán)力的重要組成部分，指的是法院依法審理及裁決刑事案件、民事案件及其他案件的權(quán)力,()淺析審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)關(guān)系之構(gòu)建，載江蘇法院網(wǎng)/llyj/xslw/2013/08/09171501521.htm，于2014年6月10日訪問。從這種權(quán)力的特征來看它是一種判斷權(quán)，它具有一定的主觀性，為了防止這種判斷權(quán)的行使受到外界因素的干預(yù)，必須通過“審判獨立”來保障他的公正性和權(quán)威性。有別于審判權(quán)的判斷性，行政權(quán)則屬于一種管理權(quán)，是由國家憲法，法律賦予或認可的，國家行政機關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范，對公共事務(wù)實施行政管理活動的權(quán)力，是國家政權(quán)和社會治理權(quán)的組成部分，審判權(quán)與行政權(quán)在權(quán)力運行方面存在明顯的差異。()淺析審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)關(guān)系之構(gòu)建，載江蘇法院網(wǎng)/llyj/xslw/2013/08/09171501521.htm，于2014年6月10日訪問。1、權(quán)力的行使依據(jù)不同。審判權(quán)產(chǎn)生所依賴的基礎(chǔ)是司法權(quán)，而行政權(quán)賴以產(chǎn)生的基礎(chǔ)則是管理權(quán)。從本質(zhì)上來說，法院的司法權(quán)是一種裁判權(quán)，更加講求中立性，具有公正、效率、效益、自由、秩序等價值。依據(jù)的不同導(dǎo)致審判管理權(quán)與行政管理權(quán)在價值追求上的差異，行政權(quán)的設(shè)定與運行，其主導(dǎo)性價值則在于秩序和效率，更加強調(diào)的是管理和命令。2、行使權(quán)力的主體和功能不同。審判權(quán)行使主體即法院，行政管理是面向社會、服務(wù)大眾的管理活動。在法院內(nèi)部，二者的行使主體也不應(yīng)該相同，審判權(quán)毫無疑義應(yīng)該由審判人員來行使，強調(diào)法官的獨立性，德國學(xué)者傅德曾指出：“如果一個公務(wù)員故意不執(zhí)行其上司要求他以特殊方式處理某一事務(wù)的指示，通常這就構(gòu)成失職；而對法官來說情況恰好相反，如果法官按照院長的指示判案的話，這種行為就構(gòu)成失職”。(()章武生、吳澤勇：《司法獨立與法院組織機構(gòu)的調(diào)整》，載《中國法學(xué)》2000年第2期，第64頁。3、權(quán)力運行的方式和邏輯不同。審判權(quán)的行使，遵從的是審判獨立原則，主要是規(guī)范、監(jiān)督審判程序的運行，使其在法定的框架內(nèi)沿固有的軌道發(fā)展，最終保證裁判結(jié)果的及時和公正，法官唯一依照法律和程序?qū)骐p方作出裁決，不受外界干預(yù)，“法官除了法律就沒有別的上司”。而我國行政權(quán)的運行方式是：下級對上極負責(zé)，權(quán)力在運行過程中呈現(xiàn)出自上而下的命令性，上級通過對下級的直接干預(yù)確保行政系統(tǒng)的高度一致與高效，權(quán)力的運行和監(jiān)督是自上而下的。兩種權(quán)力的上述區(qū)別必然要求審判權(quán)與行政權(quán)在運行程序、原則、方式等方面有所不同，進而在法院審判權(quán)運行機制方面采取有別于行政化的管理模式。二、審判權(quán)行政化的表現(xiàn)形式及存在原因（一）、審判權(quán)行政化的表現(xiàn)形式審判權(quán)行政化是指法院在其內(nèi)部構(gòu)成和運作方面與行政機關(guān)在體制構(gòu)成和運作方面有著基本相同的屬性，是按照行政體制的機構(gòu)和運作模式進行構(gòu)建和運行從而使審判權(quán)的行使帶有行政性。這種審判權(quán)行政化主要表現(xiàn)在：上下級法院行政化領(lǐng)導(dǎo)；行政化審批、批示制度；合議庭合而不議、形合實獨；審判委員會行政化、審判長職務(wù)化；法院、法官績效考核機制；庭長、合議庭、審委會相互關(guān)系行政化；法官行政化級別。(4)(4)李麗峰：民事訴訟程序的理想價值——實體公正與程序公正的統(tǒng)一，載沈陽師范大學(xué)學(xué)報，2007第一期。（二）、存在原因1、“官本位”、“權(quán)本位”思想觀念根深蒂固。我國是一個有著兩千多年封建歷史傳統(tǒng)思想的國家，“官本位”、“權(quán)本位”、等級觀念、尊卑觀念在人們心中根深蒂固，在法院內(nèi)部管理體制從院長、副院長到庭長、副庭長等級性的設(shè)計和領(lǐng)關(guān)系，層層把關(guān)的行政首長負責(zé)制，使司法審判權(quán)力在個別領(lǐng)導(dǎo)眼中等同于行政權(quán)力，對審判活動妄加干預(yù)，無論是在領(lǐng)導(dǎo)還是審判人員思想上，審判權(quán)的行政管理似乎是“合理”權(quán)力。2、行政權(quán)力與審判權(quán)力混同。法院內(nèi)部存在著行政和審判兩種截然不同的組織系統(tǒng)，這種混同在司法實踐中嚴重影響了審判權(quán)的獨立運行。一是作為院庭長兼有行政權(quán)力與審判權(quán)力，作為業(yè)務(wù)庭首長，對行政事務(wù)、審判業(yè)務(wù)等庭內(nèi)各項事務(wù)和人員均有管理權(quán)，權(quán)利運行的監(jiān)督上相對薄弱。二是法官在這種行政體制下既從事行政性工作又從甚審判工作，負責(zé)審判業(yè)務(wù)的法官不僅在日常事務(wù)性管理中要服從上司，而且在案件的審理中也會受到上司的制約，其個人定位方面存在缺失，產(chǎn)生角色沖突，審判結(jié)果易受到行政因素干預(yù)。3、審委會割裂了審理權(quán)和裁判權(quán)。需經(jīng)審委會討論決定的案件，審理者是合議庭或獨任審判員，裁判結(jié)果決定者則是審委會，這樣造成審、判分離，合議庭“審而不判”，審委會則是“判而不審”。審判委員會行政色彩濃厚，從目的來看，審委會的成立是為了從原則上和政策上加強對審判工作的指導(dǎo)，然而從委員選任上看，又與行政級別掛鉤，審判委員會委員很大程度上也被看做是一種政治待遇。4、監(jiān)督管理機制不合理。一方面法院接受地方人大、政協(xié)的監(jiān)督，但是如果這種監(jiān)督不合理，部分人大代表、政協(xié)委員打著監(jiān)督的旗號謀取個人利益，干涉了法院獨立審判。另一方面審判法官面對因案件改判、發(fā)回重審、提起再審而影響晉升、扣發(fā)獎金甚至賠償損失等一系列制度措施的壓力下戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，要么強行調(diào)解結(jié)案，要么請示庭長、院長、審判委員會、上級法院，力求判決萬無一失。法官個人缺乏職業(yè)上的保障和人格上的獨立，必然使其難以抵御各種行政性指令和“監(jiān)督”。三、法院行政化對審判權(quán)運行的桎梏。長期以來，在我國的司法活動中，法院自覺或不自覺地按照行政化模式來管理審判工作的現(xiàn)象極為普遍，審判權(quán)在很大程度上被行政權(quán)混同了，表現(xiàn)為審判權(quán)運行機制的行政化。（一）組織模式的行政化影響了法院獨立從法理上說，人民法院依照法律規(guī)定，獨立行使其審判權(quán)，上下級法院之間應(yīng)當(dāng)是一種純粹的審級監(jiān)督和指導(dǎo)關(guān)系，而不應(yīng)存在隸屬關(guān)系和任何行政關(guān)系，然而長期以來，我國法院系統(tǒng)以行政機關(guān)的模式實際運行。上下級法院之間的行政化主要體現(xiàn)在：1、下級法院向上級法院的案件請示。下級法院在審判案件的過程中，就案件的有關(guān)實體或程序問題向上級法院請示，上級法院研究后予以答復(fù)，下級法院據(jù)此答復(fù)對案件作出處理。2、上級法院對案件的“提前介入”。實踐中，上級法院以“監(jiān)督”下級法院的審判工作為由，主動介入下級法院的審判工作，這種行為與上述案件請示現(xiàn)象相比，其行政化傾向更為明顯。(5)趙桐、劉學(xué)：《我國法院行政化、企業(yè)化傾向之初步判斷》，載訴訟法從論第七卷，法律出版社2002年班，第268頁。(5)趙桐、劉學(xué)：《我國法院行政化、企業(yè)化傾向之初步判斷》，載訴訟法從論第七卷，法律出版社2002年班，第268頁。3、執(zhí)行上級法院的指示和政策。些地區(qū)的中級法院針對法院系統(tǒng)內(nèi)部黨員組織建設(shè)、廉政建設(shè)、人事管理、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等問題對基層法院發(fā)出通知、命令或指示。上級法院的會議精神和政策性指示時常成為下級法院辦理案件的依據(jù)。上級法院的政策出臺之后，下級法院不論是否符合本地區(qū)的實際而一味的貫徹落實。（二）法官職務(wù)的行政化不利于法官獨立《法官法》第16條將法官分為12級，規(guī)定了專門的法官級別，從而在立法上不再套用行政級別。但實際上法官職務(wù)仍然是在套用行政級別，我國現(xiàn)有司法行政體系為院長、副院長、庭長到普通法官形成一個等級體系，這種等級是按照行政官員的職級套用的，工資獎金也一律只與其行政級別掛鉤，行政性職級成為法官能力與水平高低的計量器，一些法官把行政職務(wù)的升遷作為追求目標(biāo)，而一旦達到一定級別以后就忙于政務(wù)，很難像普通法官一樣辦案，從而使司法過程貫穿著強烈的行政管理色彩，影響了法官的積極性和獨立性。（三）審判業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的行政化造成了審判權(quán)和行政權(quán)混淆雖然我們始終堅持將依法獨立審判作為各級法院必須遵循的基本原則，但是實際上各級法院在審判業(yè)務(wù)方面所實行的制度，也一直與行政機關(guān)處理行政事務(wù)的制度相類似，即“法院行政首長審批案件制度”。目前各地法院普遍實行的院長、庭長審批、決定具體案件制，包括立案管理、法律文書審批、案件結(jié)案等各個環(huán)節(jié)，承辦人員就須按照領(lǐng)導(dǎo)所批示的意見行事。這種“把關(guān)”和“審批”，在本質(zhì)上都是典型的以“服從上級、服從領(lǐng)導(dǎo)”為特征的行政管理行為。當(dāng)前審判長選任制度的推行雖然部分地減少了院長、庭長等領(lǐng)導(dǎo)對案件的審批量，但卻人為地在其他法官與院長、庭長等領(lǐng)導(dǎo)之間又增加了一層同樣具有行政化色彩的管理權(quán)限。(6)(6)曾友益：《從行政化向司法化回歸的構(gòu)想》，載/article/detail/2005/07/id/168770.shtml，于2014年6月10日訪問。（四）審判委員會制度的行政化易造成“判審分離”審判委員會是作為中國特色是審判組織形式，討論疑難復(fù)雜案件和總結(jié)審判經(jīng)驗是其主要職能客觀地講，長期以來，審判委員會確實發(fā)揮了一定的積極作用，尤其是在我國法官隊伍整體素質(zhì)較低的現(xiàn)實條件下，有效地保證了法院案件審理的質(zhì)量水平。如今，從審判委員會的組成上看行政職務(wù)化嚴重，各級法院的審判委員會通常都是由正、副院長和各審判業(yè)務(wù)庭庭長組成，基本上是一個法院院領(lǐng)導(dǎo)和庭領(lǐng)導(dǎo)的組合，而缺少一線具體案件審判的法官，審判委員會討論重大、疑難案件，由行政領(lǐng)導(dǎo)們集體研究，做出決定。這樣，庭審實際上成了“走過場”，主審法官雖然在法庭上直接聽取了雙方當(dāng)事人陳述意見及其辯論意見，掌握了案件第一手資料，但卻沒有獨立的裁決權(quán)，而擁有裁決權(quán)的人，卻根本不參與案件的實際庭審。另一方面審判委員會討論決定案件的制度的行政化傾向，由于審委會成員與具體辦案法官存在上下級關(guān)系，在這種角色定位下使得法官和合議庭必須根據(jù)審委會的決定對案件作出判決，這就違反了審判親歷性原則和獨立性原則，造成了判審分離，這種做法是以集體的名義來行使對案件的裁判決定權(quán)，不利于訴訟公正的實現(xiàn)。審判權(quán)運行機制的行政化為法院的審判工作帶來了不可估量的負面影響，為行政權(quán)干涉司法權(quán)提供了平臺，影響了獨立審判，阻礙了司法公正，嚴重威脅到審級監(jiān)督體系，使獨任審判與合議庭功能和作用難以發(fā)揮，不利于提高法官素質(zhì)，其弊端十分明顯。當(dāng)前司法體制改革過程中，解決審判權(quán)運行中的行政化問題，讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)的原則，成為重中之重。四、“去行政化”的理論基礎(chǔ)及審判權(quán)運行機制“去行政化”實踐構(gòu)想所謂法院的“去行政化”是指按照審判權(quán)的運行規(guī)律和實踐要求設(shè)置法院的體制、權(quán)力配置以及權(quán)力的運行模式，從而使法院擺脫受制于行政化管理的局面，真正實現(xiàn)管理模式的“非行政化”，(7)陸偉：《法院行政化的“祛魅(7)陸偉：《法院行政化的“祛魅”與“回潮”》，載上海交通大學(xué)學(xué)報2013年，第5頁。黨的十八大報告提出,要“進一步深化司法體制改革,堅持和完善中國特色社會主義司法制度,確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”解決法院“去行政化”過程中的權(quán)力制約問題，推進審判權(quán)運行機制改革應(yīng)從以下幾個方面入手：（一）建立新型審判組織模式。將審判組織扁平化，合理配置優(yōu)質(zhì)審判資源，目前法院內(nèi)部審判模式遵循自下而上的請示匯報和自上而下的命令傳達的金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)，這與審判獨立原則相悖，實現(xiàn)審判權(quán)運行的去行政化應(yīng)從減少審判決策層入手，簡化審判組織。一是不斷提高審委會委員、院庭長參加合議庭審理案件的比例，對案情進行充分了解后對案件作出決策，緩解“審者不判、判者不審”的弊端。二是將審判決策重心逐漸下移，充分發(fā)揮合議庭的作用，由審判長代替院、庭長對案件的決策，實現(xiàn)“審”“判”職能在法庭上交匯。同時審判長在決策時與合議庭成員享有平等的決策權(quán)，避免合而不議，提高審判效率和獨立性。（二）完善裁判文書簽發(fā)制，規(guī)范院庭長批示案件的范圍和程序。構(gòu)建符合科學(xué)的審判管理工作機制就是要將行政權(quán)從審判管理權(quán)中剝離，廢止行政化的院庭長審簽法律文書制度，將裁判權(quán)回歸合議庭和獨任審判員，由主審法官簽發(fā)法律文書，實行主審法官簽發(fā)制度，充分尊重獨任法官與合議庭的意見。(三)厘清審判權(quán)與審判管理權(quán)的關(guān)系。審判權(quán)屬于司法權(quán)的性質(zhì)，審判管理權(quán)則是一種帶有司法特性的準(zhǔn)行政權(quán)，二者存在本質(zhì)的區(qū)別。審判管理是為了支撐法院實現(xiàn)其審判職能的，其主導(dǎo)目標(biāo)價值在于保障審判權(quán)的行使，故其應(yīng)當(dāng)是輔助性的，二者是服務(wù)于被服務(wù)，制約與被制約的關(guān)系，審判權(quán)運行機制改革要厘清二者的關(guān)系，探索建立以審判委員會為決策機構(gòu)的宏觀管理，以審判管理辦公室為專門機構(gòu)的中觀管理，以院庭長為基礎(chǔ)單位的微觀管理，組成綜合性審判管理模式，(8)李龍生、賈科：(8)李龍生、賈科：《反思與重塑：法院系統(tǒng)內(nèi)部審判管理機制研究》，載西南政法大學(xué)學(xué)報2010年第十二卷第4期，第87頁。（四）完善審判權(quán)的監(jiān)督制約機制。監(jiān)督制約應(yīng)自律與他律相結(jié)合，以預(yù)防為主而非事后監(jiān)督，監(jiān)督主要側(cè)重于審判程序的規(guī)范性，盡量不介入實體審判，合理界定院庭長行使行政事務(wù)管理權(quán)、審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)的范圍、方式和程序，形成以審判工作為核心的審判權(quán)運行體系，做好司法公開工作，法律文書上網(wǎng)加強當(dāng)事人的訴訟權(quán)利對法院審判權(quán)力的監(jiān)督和制約，案件流程主動告知、案卷材料同步查詢、司法活動實時評判，真正讓群眾了解司法、感受司法、信任司法，提升司法公信力。（五）嚴格落實辦案責(zé)任。探索建立科學(xué)合理的法官綜合考評體系，設(shè)置法官履行職責(zé)的監(jiān)督和懲戒程序，實現(xiàn)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。我們目前需要做的就是建立一套科學(xué)的可操作的錯案追責(zé)制，建立這一制度需要相應(yīng)的法律支撐體系、監(jiān)督機構(gòu)、法院職業(yè)責(zé)任追究的事由、種類及審理程序等一系列問題進行深入分析研究，才能為解決辦案責(zé)任制提供一個可操作的方案，()葛磊，《()葛磊，《法院錯案追究制度分析》，載《中國司法》2004年04期，第36頁。（六）改革審委會制度。嚴格限縮審委會討論案件的范圍，實行審委會委員案情預(yù)閱制。需要審委會研究的案件，合議庭或獨任審判員寫出匯報提綱規(guī)范審判委員會的議事規(guī)則，提請審委會研究后，將案件匯報提綱發(fā)送到審