關(guān)于防范和化解地方政府債務(wù)探究報告（銀行）

關(guān)于防范和化解地方政府債務(wù)探究報告（銀行）一、地方政府債務(wù)內(nèi)容及形式地方政府債務(wù)如從表現(xiàn)形式來看，可劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)兩類，從負(fù)債的內(nèi)容來看，可分為政府直接債務(wù)和政府或有債務(wù)兩類。結(jié)合上述兩種情形，我們實際上可以將其分為顯性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)、隱性直接債務(wù)、隱性或有債務(wù)四個類型。（一）顯性直接債務(wù)顯性直接負(fù)債是政府債務(wù)的主要方式。一般為政府通過金融平臺、金融機(jī)構(gòu)直接的負(fù)債。顯性直接負(fù)債包括債券、貸款等方式，分稅制改革后，地方財政支出不斷增加，財政收入?yún)s面臨約束。在明確地方政府不具備獨立舉債權(quán)限的背景下，中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方，用以彌補(bǔ)地方財政收支缺口。隨著地方財政收支矛盾不斷加劇，地方政府迫切需要尋找新的融資渠道，以城投公司為代表的地方融資平臺成為地方顯性債務(wù)主要來源。（二）顯性或有債務(wù)或有顯性負(fù)債不是政府負(fù)擔(dān)的直接債務(wù)，僅僅是在相關(guān)條件發(fā)生時，政府可能需要負(fù)擔(dān)的債務(wù)，是政府由于過去的事項而導(dǎo)致的未來地方政府存在的潛在負(fù)債。例如由于政策和決議地方政府承諾的各類兜底事項，政府的擔(dān)保項目及外債、相關(guān)國有金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)等。（三）隱性直接債務(wù)隱性直接債務(wù)與顯性負(fù)債的區(qū)別主要在于負(fù)債的形式有所不同。通常顯性負(fù)債的形式主要為貸款、應(yīng)付賬款等，具有明確借貸約定，負(fù)債數(shù)額及負(fù)債方式也較為明確。地方政府隱形債務(wù)是指在“政府債務(wù)管理系統(tǒng)”之外，由政府及其部門直接或承諾以財政投資償還、兜底或提供擔(dān)保而形成支出責(zé)任。隱性債務(wù)通常有政府購買服務(wù)負(fù)債、相關(guān)項目債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔(dān)保、融資平臺債務(wù)等。（四）隱性或有債務(wù)隱性或有債務(wù)通常識別較難，表現(xiàn)了地方政府承擔(dān)的隱形負(fù)債義務(wù)，該義務(wù)可能導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生負(fù)債，一般屬于連帶性債務(wù)，情況較為復(fù)雜。二、xx自治區(qū)經(jīng)濟(jì)及地方債務(wù)情況（一）經(jīng)濟(jì)及財政收支情況20xx年xx自治區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）為xx.x億元，同比增長x.x%，增速低于全國GDP增速x.x個百分點，20xx年人均GDP水平高于全國人均GDP（xx元）水平。20xx年，xx一般公共預(yù)算收入xx.x億元，一般公共預(yù)算收入同比增長xx.x%，預(yù)算收入波動增長，財政預(yù)算收入超預(yù)期。20xx年一般公共預(yù)算支出xx.x億元，公共預(yù)算支出逐年增長，財政自給率波動增長，但整體財政自給能力一般，國家補(bǔ)助力度很大，上級補(bǔ)助收入占財政總收入超五成。（二）地方政府債務(wù)情況1.債務(wù)規(guī)模不斷增大。20xx至20xx年，xx政府債務(wù)余額規(guī)模（顯性直接債務(wù)）持續(xù)增長，政府債務(wù)余額漲幅達(dá)xx.xx%。20xx年xx自治區(qū)債務(wù)余額xx.xx億元，主要由政府部門、融資平臺和事業(yè)單位舉借。20xx年xx自治區(qū)政府債務(wù)余額為一般公共預(yù)算收入的x.x倍，為財政總收入（一般公共預(yù)算、政府性基金、上級補(bǔ)助收入之和）的x.xx倍，地方政府債務(wù)率不斷增加，20xx年、2022年及以后年度分別需還款為xx.xx億元、xx.xx億元和x，xx.xx億元，期限結(jié)構(gòu)較為合理。但由于地方債務(wù)基數(shù)不斷增大，且公開數(shù)據(jù)僅為顯性債務(wù)數(shù)據(jù)，考慮到隱形債務(wù)的不確定性和隱藏性，xx自治區(qū)存在較大的債務(wù)風(fēng)險。2.償債壓力不斷增加，存在潛在風(fēng)險。從xx自治區(qū)債務(wù)余額增速上看，20xx至20xx年xx自治區(qū)政府債務(wù)余額平均增速10.46%，財政收入平均增速為x.xx%，債務(wù)增速高于收入增速，且相差幅度較大。除2018年財政收入增速超債務(wù)余額增速外，其他年份債務(wù)余額增速均高于財政收入增速，可見地方政府償債壓力逐年增加，債務(wù)風(fēng)險不斷加大。同時xx自治區(qū)地方債務(wù)占GDP比重持續(xù)上升，從20xx年的xx.xx%增加到20xx年的xx.xx%，債務(wù)負(fù)擔(dān)較大。在財政空間越來越有限的同時，政府部門付息成本也持續(xù)上升，政府部門存量債務(wù)的還本付息壓力將會進(jìn)一步加劇，存在導(dǎo)致違約風(fēng)險的可能，潛在風(fēng)險較大。三、xx自治區(qū)政府債務(wù)化解情況（一）地方政府債務(wù)化解工作成效xx自治區(qū)長期將把防控地方政府債務(wù)風(fēng)險放在重要位置。連續(xù)出臺一系列加強(qiáng)政府債務(wù)管理的意見及配套措施，切實化解地方債務(wù)風(fēng)險，在防范化解地方政府債務(wù)方面取得較大成效。一是積極化解存量債務(wù)，置換政府存量債務(wù)，減輕了政府利息負(fù)擔(dān)，超額完成化解政府債務(wù)年度任務(wù)；二是進(jìn)行隱形債務(wù)化解，超額完成政府隱性債務(wù)年度化解任務(wù)，清償拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款及項目工程拖欠款項；三是建立獎懲機(jī)制，下達(dá)化債獎勵資金，統(tǒng)籌推進(jìn)債務(wù)化解，消化財政暫付款，有效處置包商銀行風(fēng)險，支持盟市、旗縣加大化解債務(wù)力度，債務(wù)化解工作有序推進(jìn)。（二）開展隱性債務(wù)化解試點建制工作1.首批納入建制縣（區(qū)）隱性債務(wù)化解試點20xx年，首批建制縣（區(qū)）隱性債務(wù)化解試點推出，納入試點后可發(fā)行地方政府債券（省代發(fā)）置換部分隱性債務(wù)。入選首批建制縣隱債化解試點的是債務(wù)壓力較高的省份，有xx、xx、xx、xx、xx和xx個省份的部分縣市。目前xx自治區(qū)的x個建制縣市分別為：xx與xx，分屬x個盟市，均勻性較好，且這八個區(qū)域債務(wù)壓力較高且經(jīng)濟(jì)實力較弱，屬于尾部風(fēng)險區(qū)域。2.建制縣（區(qū)）隱性債務(wù)化解試點擴(kuò)容（20xx～20xx年）。20xx年，建制縣（區(qū)）隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點地區(qū)逐步擴(kuò)容，部分再融資債的募集資金用途由“償還債券本金”變成“償還存量債務(wù)”，特殊再融資債開始用于支持建制縣（區(qū)）隱債化解試點。財政部共發(fā)行建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點特殊再融資債券xx億元，其中，2020年xx共發(fā)行xx億元。（三）多方協(xié)同監(jiān)管體系已構(gòu)成xx自治區(qū)根據(jù)中央要求，抓實化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任，實行風(fēng)險等級評定，強(qiáng)化政府債務(wù)管理，建立地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的財政金融風(fēng)險處置機(jī)制，財政、金融、審計、發(fā)改等政府部門和人大也強(qiáng)化了債務(wù)監(jiān)管，多方協(xié)作監(jiān)管格局的構(gòu)建覆蓋了地方債風(fēng)險全鏈條，督導(dǎo)各盟市壓實化債責(zé)任，始終保持監(jiān)管高壓態(tài)勢，努力解決隱形債務(wù)問題。四、地方政府化解債務(wù)存在問題（一）顯性債務(wù)存量較大、地方政府融資需求強(qiáng)烈根據(jù)數(shù)據(jù)，目前xx自治區(qū)債務(wù)規(guī)模相對較大。從成因來看，債務(wù)的形成，源于三個方面原因：一是項目建設(shè)。很多地區(qū)為了加快發(fā)展，紛紛以融資平臺公司、PPP、政府投資資金、政府購買服務(wù)等各種形式舉借債務(wù)，資金用于棚戶區(qū)改造、城市地下管廊、供水等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而形成大量的債務(wù)。二是借新還舊。20xx年國家清理甄別政府債務(wù)時，由于多種因素影響，我區(qū)很多旗縣區(qū)政府的債務(wù)未能納入一類政府債務(wù)管理，但由于這些債務(wù)無法按照國家政策置換為政府債券，只能通過借新還舊方式還本付息，從而形成了新的債務(wù)。三是在建工程。20xx年國家清理甄別政府債務(wù)時，舉借債務(wù)建設(shè)的項目未完工的不得納入政府債務(wù)管理，因此只能作為債務(wù)管理。（二）隱性債務(wù)規(guī)模不確定，潛在風(fēng)險較高地方政府公布的債務(wù)余額僅僅是地方政府全部債務(wù)負(fù)擔(dān)的部分。近年來新預(yù)算法實施后，由于不允許各地政府以債券之外的形式舉債，很多地區(qū)為了加快發(fā)展，紛紛以政府購買服務(wù)、相關(guān)平臺公司、PPP、投資資金等隱形債務(wù)形式舉借債務(wù)，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)激增，同時由于目前隱形債舉債方式較為多樣，地方政府債務(wù)缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計口徑，也導(dǎo)致債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L。同時由于隱形債務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜性，地方政府一定程度上對隱形債務(wù)的底數(shù)存在未徹底摸清的情況，所以說，即便在保守的估計下，地方政府隱性債務(wù)可能依然龐大，地方政府債務(wù)風(fēng)險不容樂觀。（三）地方政府償債能力弱，存在財政風(fēng)險由于近年各地政府債務(wù)規(guī)模不斷增加及債務(wù)率不斷較快提高，部分地方政府償債壓力較大。同時部分縣區(qū)財力偏弱，可用化債資源較少，雖然制定了隱形債務(wù)化債方案，但實際中難以按照化債計劃執(zhí)行，造成了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)化解困難。另一方面政府債務(wù)主要用于基礎(chǔ)建設(shè)項目和惠民工程，由于此類項目投資周期長且回報慢的特點，導(dǎo)致未來收益難以保證，難以回籠資金，導(dǎo)致出現(xiàn)借新還舊問題，使得地方政府長期處于較高的債務(wù)壓力中，化解困難，再加之隱形債務(wù)及或有債務(wù)的影響，地方政府償債能力多未知。五、地方政府債務(wù)化解路徑建議（一）完善地方政府債務(wù)管理，控制舉債規(guī)模一是嚴(yán)格控制債務(wù)增量。要進(jìn)一步規(guī)范政府各類項目、購買服務(wù)、專項基金、政府投資等各種形式的舉債行為，加強(qiáng)政府投資項目的管理，對不直接推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、不直接服務(wù)和改善民生的政府投資項目一律叫停，防止地方政府盲目、不負(fù)責(zé)任的負(fù)債，來達(dá)到合理控制債務(wù)總量的效果。二是加強(qiáng)地方政府債務(wù)的審計，將債務(wù)增長率、償債比例、財政收入增長率等指標(biāo)納入到政府考核機(jī)制中，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束作用，明確債務(wù)責(zé)任，避免地方政府過度擴(kuò)張債務(wù)規(guī)模，規(guī)避上任舉債、下任還債的債務(wù)風(fēng)險。三是盡快建立和完善責(zé)任倒追機(jī)制，追究主要責(zé)任人責(zé)任，約束各類違規(guī)舉債行為，嚴(yán)厲查處政府違規(guī)擔(dān)保、變相融資、過度融資等違規(guī)舉債行為，確保地方政府舉債不超國家批準(zhǔn)的限額，杜絕地方政府各種方式、各種類型的違法違規(guī)舉債。（二）加大隱形債務(wù)監(jiān)測力度，切實化解隱形債務(wù)一是全面監(jiān)測地方政府隱性負(fù)債，健全長效監(jiān)控機(jī)制，加快隱形債監(jiān)測平臺的建設(shè)，建立報告機(jī)制，及時掌握隱形債務(wù)情況。爭取做到摸清隱形債務(wù)底數(shù)，同意統(tǒng)計口徑、實現(xiàn)全面覆蓋，完善統(tǒng)計機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)科學(xué)性和準(zhǔn)確性。二是強(qiáng)化部門合力，加強(qiáng)地方政府監(jiān)管平臺和金融監(jiān)管系統(tǒng)協(xié)同發(fā)力，對違法違規(guī)行聯(lián)合懲戒，對地方政府隱形債務(wù)舉債進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管。三是重視隱形債務(wù)化解問題，制定隱形債務(wù)化解方案，加隱形債務(wù)化解力度，通過建立專項基金，等方式健全隱形債務(wù)償債機(jī)制，堅決控制增量，妥善化解存量。（三）合理安排公共預(yù)算，統(tǒng)籌各類財政資金一是統(tǒng)籌各類財政資金化解地方政府債務(wù)。通過預(yù)算安排、利用財政結(jié)余資金、政府性基金、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等方式籌措化債資金。同時，壓縮因公出國出境、論壇節(jié)慶活動、公車購置、會議費、培訓(xùn)費、差旅費等支出，將節(jié)約的財政資金用于化解債務(wù)。二是盤活存量資金。化解結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，提高資金使用效率，統(tǒng)籌使用化解債務(wù)。三是著力提高地方政府財政收入，盤活沉淀存量資金、盤活存量土地資產(chǎn)、推進(jìn)集體土地入市、城市更新改造等方式提高財政收入；對于存量有收益的建設(shè)項目，地方政府部門可以通過盡量充實項目配套經(jīng)營性收入，提高項目本身的投資回報，利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還地方政府債務(wù)。（四）積極創(chuàng)新化債手段，多措并舉化解隱形債務(wù)一是充分利用地區(qū)優(yōu)勢，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級速度