當(dāng)代社會政策分析 課件 第十四章 公益慈善政策

第十四章公益慈善政策作為第三次分配的重要載體,公益慈善事業(yè)被賦予推進(jìn)共同富裕的重要使命。以《中華人民共和國慈善法》(簡稱《慈善法》)的出臺為標(biāo)志,隨著公益慈善實踐的多元化迅猛發(fā)展,我國的公益慈善政策的法制化、專業(yè)化和體系化也在不斷增強。第一節(jié)公益慈善政策概述一、公益慈善與公益慈善事業(yè)(一)公益與慈善的相關(guān)概念從詞源上看,我國自古就有“慈善”一詞。概括而言,可涵蓋慈心和善舉兩個層面:前者指悲憫之情,后者是基于此的幫助或者救助行為。而現(xiàn)代意義上的公益慈善事業(yè),其中的慈善和公益概念則與西語中的“charity”“philanthropy”以及“publicbenefit”“publicinterest”等詞密切相關(guān)。從對應(yīng)關(guān)系上看,“charity”與“philanthropy”經(jīng)常被譯作慈善,前者原指來自教會的傳統(tǒng)慈善,后者則是以企業(yè)為主的現(xiàn)代慈善,二者分別被稱為狹義慈善和廣義慈善。除去從外延和主體上進(jìn)行的廣義、狹義區(qū)分,也有學(xué)者從公益和慈善的性質(zhì)角度對兩個概念進(jìn)行了辨析:利他性和志愿性是兩個性質(zhì)分析維度。公益是與私益、互益相對應(yīng)的概念,既不是為私人利益,更不是特定群體內(nèi)部的相互利益，而是為公共利益,其本身即包含利他性;慈善概念的利他性所包含的對象,既包括公眾也包括單個的人。(二)公益慈善事業(yè)在我國的發(fā)展在我國古代,慈善事業(yè)與政府救助是一體的。從商湯賑恤饑寒的措施,到管仲提出的“興德六策”與“九惠之教”,這些具有救助色彩的活動,都被視為國家慈善事業(yè)的施行。我國民間的公益慈善事業(yè)肇始于佛教的興起。新中國成立后,慈善事業(yè)經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程。尤其是改革開放之前,我國的慈善事業(yè)一度陷入停滯?！皻w結(jié)起來,是當(dāng)時的政治、經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)等因素共同作用造成的?！备母镩_放之后,我國的慈善事業(yè)得到了恢復(fù)和發(fā)展。一方面,政治環(huán)境得到改善,政府的職能也發(fā)生轉(zhuǎn)變,政府的工作重心從階級斗爭轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)建設(shè),不再統(tǒng)攬一切,而是逐漸實行簡政放權(quán);另一方面,在經(jīng)濟(jì)體制上由“計劃經(jīng)濟(jì)”走向“市場經(jīng)濟(jì)”,使社會可以擁有自由支配的資源和自由活動空間,同時,市場經(jīng)濟(jì)之下的區(qū)域發(fā)展差距和貧富分化等問題,為公益慈善事業(yè)的復(fù)興提供了基礎(chǔ)與契機。二、公益慈善政策的發(fā)展歷程所謂公益慈善,是將志愿服務(wù)、慈善捐贈等公益資源動員起來,通過組織、項目等各種形式,致力于解決社會問題,幫助受益者改善生活狀況,旨在提高社會整體福利水平的活動。而公益慈善政策,則是國家和政府為規(guī)范公益慈善活動,促進(jìn)公益慈善事業(yè)健康發(fā)展而制定和采取的原則、方針,具體表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件等。(一)零散化階段(1978—1997年)該階段的公益慈善事業(yè)處于恢復(fù)萌芽時期,相應(yīng)地,公益慈善政策呈現(xiàn)出零散化特點,對基金會、社會團(tuán)體等組織尚未形成理論性認(rèn)識,相應(yīng)的政策制定也存在一定瑕疵,但這也是我國公益慈善政策發(fā)展的必經(jīng)階段。(二)系統(tǒng)化階段(1998—2015年)之所以將該階段概括為公益慈善政策的系統(tǒng)化階段,原因在于狹義的三類社會組織——社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會相關(guān)的核心政策先后在該時期出臺。系統(tǒng)化階段的公益慈善政策主要包括兩個方面:一是有關(guān)社會組織的“三個條例”在該階段陸續(xù)出臺,構(gòu)成了社會組織核心政策框架,為后續(xù)公益慈善政策提供了基礎(chǔ);另一方面,《公益事業(yè)捐贈法》作為專門規(guī)范捐贈行為的法律,與之后《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》共同為促進(jìn)和規(guī)范公益慈善事業(yè)的發(fā)展提供了依據(jù),協(xié)同《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》等地方性試點法規(guī),為后期全國范圍內(nèi)《慈善法》的出臺提供了條件。(三)法制化階段(2016年至今)2017年,《志愿服務(wù)條例》頒布并實施,旨在鼓勵和規(guī)范志愿服務(wù),發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)。至此,社會公益資源的三大組成部分均已制定了相關(guān)政策,具體包括:對社會捐贈進(jìn)行規(guī)范的《公益事業(yè)捐贈法》以及《慈善法》;對志愿服務(wù)進(jìn)行規(guī)制的《志愿服務(wù)條例》;對彩票公益金進(jìn)行規(guī)制的《彩票管理條例》。在法制化階段,公益慈善政策趨于完備,并向完善化邁進(jìn)。三、公益慈善政策的結(jié)構(gòu)與特點在公益慈善政策體系中,《慈善法》占據(jù)核心地位;《公益事業(yè)捐贈法》與《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》則以法律的形式,從捐贈活動和公益主體等不同層面對《慈善法》進(jìn)行了補充;以社會組織“三個條例”為主,聯(lián)合《志愿服務(wù)條例》與《彩票管理條例》等行政法規(guī)分別從公益慈善事業(yè)的主體范圍以及公益慈善資金來源等方面為《慈善法》的實施打下了支持性基礎(chǔ)。歸根結(jié)底,法律法規(guī)層面的公益慈善政策要依靠民政部等部門規(guī)章,以及地方性法規(guī)來貫徹執(zhí)行。當(dāng)前,我國具體公益慈善政策結(jié)構(gòu)如圖14-1所示。圖14-1我國公益慈善政策結(jié)構(gòu)圖我國的公益慈善政策結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出如下幾個特點。第一,政策體系逐漸完備。第二,政策原則趨向一致。第三,政策橫向配套與縱向落實逐漸實現(xiàn)。第二節(jié)我國的社會組織及志愿服務(wù)政策一、社會組織政策(一)社會組織在我國的發(fā)展社會組織又稱“民間組織”“非營利組織”“非政府組織”“第三部門”等,作為公益慈善事業(yè)的主要主體,在我國經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程。社會組織也有廣義和狹義之分。狹義的社會組織是根據(jù)現(xiàn)行法律制度,在各級民政部門登記注冊的社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位三類組織。廣義的社會組織,是在狹義的社會組織之外,又不屬于國家或者市場范疇的組織,比如工商注冊的非營利組織和社會企業(yè)等。社會團(tuán)體是改革開放前社會組織的唯一存在形式,彼時社會團(tuán)體指“人民群眾團(tuán)體、文藝工作團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體、社會公益團(tuán)體、宗教團(tuán)體,以及其他人民政府法律允許組成的團(tuán)體,所包含的范圍幾乎包括了所有類型的社會組織”。(二)社會組織政策的演進(jìn)關(guān)于新中國社會組織政策的演變,不同學(xué)者給出了不同的階段劃分。李友梅、梁波將變遷軌跡概括為:“從嚴(yán)格控制到適度培育,再到選擇性適度培育加規(guī)制”。李健等則將1950—2017年我國社會組織政策變遷歷程劃分為兩個政策均衡期和一個政策間斷期:1950—1987年“身份信任”政策圖景下政策均衡期,1988—2011年“清理整頓”政策圖景下政策均衡期,2012—2017年“放管結(jié)合”政策圖景下政策間斷期。黃曉勇則將新中國70年的社會組織政策躍遷劃分為四個階段:1949—1977年的初始與停滯階段,1978—1997年的恢復(fù)與規(guī)范階段,1998—2011年的開放發(fā)展階段,2012年至今的規(guī)范發(fā)展階段。1.社會團(tuán)體監(jiān)管時期(1950—1997年)“20世紀(jì)80年代之前,中國社會組織的種類相對單一,主要為高度行政化的社會團(tuán)體?！边@種情況一直延續(xù)到1997年前后,所以將社會組織的這一段歷程定名為“社會團(tuán)體時期”。這一時期以1950年政務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記暫行辦法》為起點,1951年發(fā)布《社會團(tuán)體登記暫行辦法實施細(xì)則》,將社會團(tuán)體分為全國性和地方性社團(tuán),并由內(nèi)務(wù)部和地方政府分別對其進(jìn)行管理,這是新中國最早的有關(guān)社會組織的分類管理規(guī)定。2.民間組織管理時期(1998—2003年)2000年,民政部發(fā)布《取締非法民間組織暫行辦法》,體現(xiàn)了對民間組織活動的強力監(jiān)管。所以,在民間組織管理時期,當(dāng)時的社會組織官方稱謂是“民間組織”,組織形式包括社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位,基金會仍歸于社會團(tuán)體之下進(jìn)行管理,政策取向仍以強力監(jiān)管為主。3.社會組織發(fā)展時期(2004年至今)2004年,國務(wù)院發(fā)布《基金會管理條例》,將基金會徹底從社會團(tuán)體中獨立出來,使其成為與社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位并行的、獨立的第三種社會組織類型。至此,社會組織的“三大條例”全部出臺,形成社會組織法律制度的基礎(chǔ)。但是“社會組織”這一法定稱謂直到2006年才出現(xiàn),之前仍然統(tǒng)稱為“民間組織”。(三)現(xiàn)階段社會組織政策的特征第一,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。第二,從整頓限制到“管育并舉”。第三,從民間結(jié)社到社會治理主體。二、志愿服務(wù)政策(一)志愿服務(wù)在我國的發(fā)展1.1949—1993年:民眾自發(fā)探索階段新中國成立以后,隨著社會主義制度的確立,我國的社會主義道德文化建設(shè)也被提上了日程。1955年,為解決糧食短缺和城市青年失業(yè)問題,北京市組織了第一支青年志愿墾荒隊。1963年,毛澤東主席發(fā)出“向雷鋒同志學(xué)習(xí)”的號召,全國掀起了“學(xué)雷鋒”活動熱潮,奠定了志愿服務(wù)事業(yè)的社會基礎(chǔ)。2.1994—2007年:政府推動階段1994年12月5日,團(tuán)中央成立我國最早的促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的全國性社會團(tuán)體——中國青年志愿者協(xié)會。依托各級共青團(tuán)組織,建立起全國、省、市、縣四級青年志愿者協(xié)會,部分地區(qū)延伸到社區(qū)、農(nóng)村,建立鎮(zhèn)(街)青年志愿服務(wù)中心和社區(qū)(農(nóng)村)青年志愿服務(wù)站。3.2008—2015年:全民參與階段2008年在我國志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑式的意義,被稱為“中國志愿服務(wù)元年”。在汶川地震救災(zāi)期間,數(shù)以千萬計的志愿者參與抗震救災(zāi);北京奧運會期間,170多萬名志愿者為奧運會提供了熱情周到的服務(wù),受到國際國內(nèi)的廣泛贊譽。2008年的這兩大事件,推動了志愿服務(wù)的全民化發(fā)展。4.2016至今:法制化階段2016年3月,十二屆全國人大四次會議通過的“十三五”規(guī)劃綱要把志愿服務(wù)納入加強和創(chuàng)新社會治理的總部署。2017年國務(wù)院頒布實施《志愿服務(wù)條例》,標(biāo)志著我國的志愿服務(wù)事業(yè)進(jìn)入法制化發(fā)展階段。(二)志愿服務(wù)政策的演進(jìn)1.民政部、共青團(tuán)等部門志愿服務(wù)政策探索期(1949—1998年)隨著早期尤其是改革開放之后,我國各地志愿服務(wù)實踐的興起,中央層面對作為國內(nèi)新興事物的志愿服務(wù)給予了肯定,并批準(zhǔn)民政部和共青團(tuán)兩個部門優(yōu)先試驗發(fā)展志愿服務(wù)。所以我國早期的志愿服務(wù)政策多出自這兩個部門,圍繞社區(qū)志愿服務(wù)和青年志愿服務(wù)展開。這一時期的部門政策不僅對引導(dǎo)、推進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)和青年志愿服務(wù)起到了重要作用,而且也將志愿服務(wù)和志愿者等概念引入大眾視野。但同時帶來的問題是,公眾在對志愿服務(wù)的認(rèn)識上存在局限性,認(rèn)為志愿服務(wù)僅僅是共青團(tuán)和民政部門工作的一部分,不涉及其他領(lǐng)域。所以,破除誤解,推廣志愿服務(wù)成為下階段工作的主要任務(wù)。2.地方性志愿服務(wù)條例發(fā)展期(1999—2007年)20世紀(jì)末,隨著中國青年志愿者協(xié)會等全國性社會團(tuán)體和行業(yè)性志愿者協(xié)會的陸續(xù)建立,志愿者服務(wù)開始進(jìn)入深化發(fā)展階段。同時,黨的十五大報告中提出依法治國和以德治國相結(jié)合的治國方略,地方政府紛紛響應(yīng)。在此背景下,地方性志愿服務(wù)條例陸續(xù)出臺。總體來看,這一階段各省市志愿服務(wù)條例的制定呈現(xiàn)出三個趨勢:一是立法對象由單一的青年志愿者群體擴(kuò)展為全體公民;二是從強調(diào)黨政及群團(tuán)部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)樵邳h政統(tǒng)籌支持下社會自主協(xié)調(diào)發(fā)展;三是對志愿服務(wù)的限制越來越少,更多以鼓勵為主,并強調(diào)對志愿服務(wù)的激勵和保障。3.全國志愿服務(wù)政策統(tǒng)籌推進(jìn)期(2008年至今)2008年北京奧運會和汶川地震的志愿服務(wù)實踐,大大推動了全國范圍內(nèi)志愿服務(wù)的發(fā)展和普及。在此背景之下,志愿服務(wù)政策也從之前的單獨部門政策和地方政策,逐漸走向多個部門的不同領(lǐng)域,政策層級也逐漸從地方走向全國。這一時期的政策發(fā)展有如下特點:第一,面向不同領(lǐng)域的志愿服務(wù)政策不斷出臺。第二,志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展被納入國家總體規(guī)劃。第三,全國性的志愿服務(wù)立法有序推進(jìn)。(三)我國現(xiàn)階段志愿服務(wù)政策的特征1.政策體系不斷完善在中央黨政綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)下,當(dāng)前有關(guān)志愿服務(wù)已經(jīng)形成了包括法律、法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等多種形式、多種層級的政策體系。2.政策實踐更加豐富黨的十八屆三中全會提出,要“支持和發(fā)展志愿組織”。以此為導(dǎo)向,各領(lǐng)域、各行業(yè)紛紛制定出臺部門政策,以推動本領(lǐng)域志愿服務(wù)的發(fā)展。3.政策取向走向制度化、標(biāo)準(zhǔn)化具體體現(xiàn)在兩個方面:首先是各領(lǐng)域不斷制定完善本部門、本行業(yè)的志愿服務(wù)專門政策,以推進(jìn)行業(yè)志愿服務(wù)的規(guī)范化與制度化,如前文中提到的法律援助、生態(tài)環(huán)境、文化、脫貧攻堅等領(lǐng)域均制定或修訂了專門政策規(guī)定。其次是在標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)上,自《志愿服務(wù)條例》實施以來,作為配套政策的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不斷出臺,至今已經(jīng)針對志愿服務(wù)術(shù)語、志愿者標(biāo)志、志愿服務(wù)組織三個方面制定了全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。第三節(jié)公益慈善政策展望一、進(jìn)一步明確公益慈善事業(yè)的功能定位對未來公益慈善事業(yè)的發(fā)展,鄭功成教授提出兩個尊重:“尊重現(xiàn)代慈善事業(yè)的客觀發(fā)展規(guī)律,尊重中國的具體國情,不能以規(guī)律為由脫離國情,也不能以國情為由扭曲規(guī)律?！痹趦蓚€尊重前提下,鄭功成教授提出對慈善事業(yè)的定位:一是中國基本經(jīng)濟(jì)制度特別是收入分配制度的有機內(nèi)容;二是中國社會保障體系的有機內(nèi)容,特別需要其與社會救助、社會福利及特殊群體權(quán)益維護(hù)有機結(jié)合;三是中國社會治理體系的有機內(nèi)容,充當(dāng)著共建共治共享的社會共同體的有效載體和社會成員參與社會建設(shè)并發(fā)揮作用的重要途徑。(一)關(guān)于慈善事業(yè)與分配制度的關(guān)系不同于前兩次分配的市場機制和政府機制,第三次分配是社會機制,以慈善事業(yè)為核心,如何實現(xiàn)三次分配制度的協(xié)調(diào)配套,王名教授認(rèn)為:“這是對我國公益慈善事業(yè)提出的更高要求,就是要在改革創(chuàng)新的實踐中,探索企業(yè)、政府與慈善組織的深度合作,努力構(gòu)建市場機制(初次分配)、公共服務(wù)機制(再分配)與公益的社會服務(wù)機制(第三次分配)三種機制之間的協(xié)調(diào)配套的制度體系。”(二)關(guān)于慈善事業(yè)與社會保障的關(guān)系問題慈善事業(yè)作為社會保障體系的組成部分,或者作為社會保障的補充形式,一直是黨和國家的基本政策表述。在我國當(dāng)前公益慈善政策中,從政策表述來看,“小慈善”觀念仍然占據(jù)主流。值得指出的是,“大小慈善”之爭,從另一個角度證實了公益與慈善的關(guān)系,以及將公益與慈善概念放在一起的必要性:前者是對后者使用傳統(tǒng)的有力補充。(三)關(guān)于慈善事業(yè)與治理體系的關(guān)系朱健剛與嚴(yán)國威認(rèn)為:“治理逐漸吸納慈善,讓慈善服務(wù)于整個國家治理體系的大局?！币虼?“在后疫情時代,在政府負(fù)責(zé)的治理機制吸納社會的同時,我們依然需要推進(jìn)社會自發(fā)的情感聯(lián)系和社會自組織為本的慈善共同體的建設(shè)”雖然表述不同,但是與“慈善事業(yè)是中國社會治理體系的有機內(nèi)容”,在觀點主張上是基本一致的。二、進(jìn)一步修正公益慈善政策理念(一)《慈善法》與其前后的公益慈善政策存在沖突,需要改革清理《慈善法》作為公益慈善政策體系中的核心政策,對我國公益慈善事業(yè)發(fā)展具有決定性作用。但從現(xiàn)行《慈善法》的實施過程來看,“《慈善法》與2014年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》、2016年《關(guān)于改革深化組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》的政策目標(biāo)有沖突”。這一背景下,兩部法律均對公益慈善捐贈進(jìn)行了規(guī)制,而且同時有效,但對于募捐者和捐贈者這對共生主體采用不同的法律規(guī)制,顯然不合理。《公益事業(yè)捐贈法》自1999年開始實施,遠(yuǎn)早于《慈善法》,其代表了慈善事業(yè)曾經(jīng)的發(fā)展歷史與政策理念。在當(dāng)前時期,理應(yīng)通過政策清理改革,實現(xiàn)《慈善法》及其他相關(guān)政策在政策理念和政策目標(biāo)上的一致。(二)社會組織政策體系的改革與完善當(dāng)前的公益慈善事業(yè)離不開社會組織,那么,為完成這一使命,更好地促進(jìn)公益慈善事業(yè)的發(fā)展,以社會組織三個條例為核心建構(gòu)的社會組織政策體系必須予以改革。本書認(rèn)為,無論從組織數(shù)量,還是從社會組織與慈善組織的關(guān)系,抑或是從二者在我國發(fā)展歷史中的作用來看,社會組織都是能夠與慈善組織相匹敵的概念與實體,應(yīng)平等對待二者,均從法律層面進(jìn)行規(guī)制。否則,作為慈善組織的母體,社會組織政策的法律位階反而低于慈善組織,邏輯上無法自洽。三、進(jìn)一步完善公益慈善政策體系所謂完善公益慈善政策體系,是指以《慈善法》為核心,根據(jù)2020年的全國人大常委會執(zhí)法檢查組的檢查結(jié)果,結(jié)合我國的公益慈善實踐,對《慈善法》本身及其配套政策體