2022年當(dāng)前普通發(fā)票管理工作的難點剖析及對策思考

本文格式為Word版下載后可任意編輯和復(fù)制第第頁2022年當(dāng)前普通發(fā)票管理工作的難點剖析及對策思考一般發(fā)票既是納稅人記載經(jīng)濟(jì)收入的主要合法憑證，又是確定納稅人應(yīng)納稅額的重要依據(jù)，更是稅收征管工作中缺一不行的一個重要環(huán)節(jié)。如何有效促進(jìn)納稅人規(guī)范用票、消費者樂觀索票，既是當(dāng)前一般發(fā)票管理工作的難點，又是各級稅務(wù)機(jī)關(guān)長期思索和有待破解的課題，值得仔細(xì)探討和解決。

一、當(dāng)前一般發(fā)票使用管理中存在的主要問題

通過稅務(wù)部門、納稅人和社會各界的努力和支持，一般發(fā)票的用票秩序日趨規(guī)范，用票管理取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題，應(yīng)引起高度重視。

（一）消費者主動索票習(xí)慣尚未養(yǎng)成。近幾年來，雖然消費者發(fā)票意識有所增加，但消費者發(fā)票意識的形成和購物主動索票習(xí)慣的養(yǎng)成并非易事。目前，在轄區(qū)內(nèi)，公款購物和財務(wù)健全的單位以及大部分消費者都能主動索要發(fā)票，而仍有少部分消費者在購物或接受服務(wù)時，認(rèn)為索要發(fā)票那是大企業(yè)、公司的事情，個人要了發(fā)票也沒處報銷，要不要無所謂，索要發(fā)票的主動性、樂觀性不高，或沒有索票習(xí)慣，有時干脆就不索要發(fā)票。另外，當(dāng)經(jīng)營者以不開票可優(yōu)價為誘餌，部分發(fā)票意識不強的消費者出于利益的考慮主動放棄索票，這種現(xiàn)象還在肯定程度上存在。

（二）違法用票行為屢禁不止。稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然加大了違法用票檢查和整治力度，但在實際工作中，經(jīng)營者為躲避稅收和獵取更大利益，違法用票現(xiàn)象依舊存在。主要表現(xiàn)為：一是以各種借口不開發(fā)票或拒開發(fā)票；二是弄虛作假，大頭小尾開具發(fā)票；三是以收取“手續(xù)費”為目的，為他人代開發(fā)票；四是以收據(jù)代替發(fā)票使用；五是不準(zhǔn)時向稅務(wù)機(jī)關(guān)繳銷發(fā)票，發(fā)票丟失、被盜、損毀等。違法用票行為不同程度地存在，嚴(yán)峻危害了依法治稅環(huán)境和稅收征管秩序，成為發(fā)票管理工作的頑癥和難題。

（三）違法用票行為查處難。一是違法用票行犯難以發(fā)覺。一般發(fā)票用量大，單張發(fā)票開具對象面對千家萬戶的消費者，對開具發(fā)票難以一一查證，違法用票行犯難以準(zhǔn)時發(fā)覺；二是懲罰力度小。對違法用票行為的懲罰適用刑罰的既少又輕，罰款數(shù)額較小，不能真正觸及到違法用票人的痛處，起不到警示和打擊作用；三是懲罰難到位。一方面票證中心只是發(fā)票監(jiān)管部門，而不是執(zhí)法主體，無法直接對違法用票行為進(jìn)行懲罰，另一方面，納稅人流淌性大，違法用票納稅人要么關(guān)門溜之大吉，要么改頭換面異地經(jīng)營，要么軟磨硬抗，遲遲不交罰款。違法用票懲罰難以準(zhǔn)時到位，使一般發(fā)票陷入“想管管不了，能管管不好”的尷尬局面。

（四）“以票控稅”效果不明顯。加強用票管理的根本目的是加強稅源監(jiān)管，堵塞稅收管理漏洞。但從目前發(fā)票使用狀況來看，發(fā)票對稅源監(jiān)管作用非常有限，“以票控稅”的功效不明顯。一是納稅人違法用票行為擾亂了正常的經(jīng)營秩序，部分納稅人用票量大增，而銷售額和繳納稅款數(shù)增加不大，給稅源監(jiān)管增加了難度；二是稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部門之間職責(zé)不清，重“稅”輕“票”，重“?！陛p“普”，以及監(jiān)督管理不力，使發(fā)票管理責(zé)任淡化，稅源管理脆弱無力；三是社會協(xié)作管票機(jī)制不健全，難以形成合力，使稅收流失日益嚴(yán)峻；四是當(dāng)前征管手段與發(fā)票管理存在連接斷鏈，導(dǎo)致管票與管稅工作脫節(jié)，沒有很好的結(jié)合起來，影響和阻礙了發(fā)票管理功能充分有效地發(fā)揮。

二、主要緣由分析

當(dāng)前，影響納稅人依法用票、消費者樂觀索票的緣由是多方面的，既有稅務(wù)部門內(nèi)部管理的問題，又有納稅人和消費者自身的問題，既有人為主觀因素，又有現(xiàn)實客觀因素。綜合起來，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）熟悉不到位。一是納稅人納稅意識和用票意識淡薄。一部分納稅人頭腦中沒有誠信納稅、依法用票觀念，為了自己的私利實行不開發(fā)票或少開發(fā)票的形式來隱匿收入，達(dá)到不繳或少繳稅收的目的。二是消費者購物索票意識不強。廣闊消費者對發(fā)票使用規(guī)定缺乏必要的了解，沒有養(yǎng)成良好的發(fā)票意識和購物索票習(xí)慣，大多數(shù)消費者認(rèn)為私人購買商品要不要發(fā)票無所謂，索票不主動、不樂觀。三是國稅機(jī)關(guān)對一般發(fā)票管理在思想上還沒有引起足夠的重視，存在重“?！陛p“普”、重“售”輕“管”的思想，認(rèn)為一般發(fā)票犯不了大錯誤，不值得花太多的精力，對當(dāng)前一般發(fā)票中存在的開具“大頭小尾”、白條入賬、拒開發(fā)票等問題的危害性熟悉不足，在日常征管、源頭掌握、執(zhí)法檢查等方面做得明顯不夠。

（二）用票不劃算。在日常經(jīng)營活動中，納稅人最根本目的在于最大限度地獵取經(jīng)營收益，其經(jīng)營行為具有較多的經(jīng)濟(jì)理性，使用發(fā)票能否為其帶來收益和帶來收益多少直接打算著能否正確使用發(fā)票。在實際經(jīng)營活動中，納稅人照實開具一般發(fā)票，有時不僅不能帶來收益，而且經(jīng)營利益可能受到損失。主要表現(xiàn)為，一是票開得越多，繳納稅款相應(yīng)也多；二是票開得越多，支付領(lǐng)購、開具發(fā)票的成本和費用會越大。三是票開得越多，擔(dān)當(dāng)因不規(guī)范用票而患病懲罰的風(fēng)險越多。鑒于以上狀況，一些納稅人出于自身利益的考慮，要么以種種理由盡量不開票或少開票來削減損失，要么就實行“大頭小尾”等多種形式虛開發(fā)票或購假用假，來換取更多的利益。一些購物不需發(fā)票報帳的消費者出于為納稅人節(jié)省開支的考慮，或出于為自己利益的考慮，以不要發(fā)票為由來降低購買價格，于是就不主動樂觀索取發(fā)票。

（三）功效不對等。發(fā)票具有控稅、憑證、愛護(hù)消費者權(quán)益的功能和作用。然而，隨著社會和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展，普票功能和作用正在逐步減弱、淡化。主要表現(xiàn)為：一是控稅功能減弱。一方面，由于稅務(wù)機(jī)關(guān)征管不嚴(yán)，發(fā)票管理重視不夠，措施不力，發(fā)票管理上的漏洞給納稅人偷逃稅可乘之機(jī)；另一方面，由于商家經(jīng)營性質(zhì)簡單，偷逃稅手段越來越多，且非常隱藏，不規(guī)范用票行為客觀存在，這些直接導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)以票控稅措施難以發(fā)揮應(yīng)有作用。二是憑證和愛護(hù)權(quán)益功能淡化。從憑證合法有效性角度來說，憑證的真實性才是其合法有效性的基本前提條件。在愛護(hù)消費者權(quán)益方面,一張一般的銷貨發(fā)票只能是證明消費者和納稅人買賣行為發(fā)生的憑證，不行能對消費者權(quán)益有許多的愛護(hù)。而隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展，消費者越來越多地關(guān)注所購商品質(zhì)量、商品售后服務(wù)和納稅人經(jīng)營信譽，不只關(guān)注買賣行為本身，也不去關(guān)注納稅人是否守法開票和誠信納稅。納稅人用集商品銷售憑證、商品質(zhì)量和售后服務(wù)保證于一體的商品銷售清單、或質(zhì)量信譽卡、或保修卡來替代一張一般的銷貨發(fā)票，以便更多地詳細(xì)有效地愛護(hù)消費者權(quán)益，更能受到消費者的歡迎。三是一般發(fā)票服務(wù)功能錯位。發(fā)票是社會經(jīng)濟(jì)活動的產(chǎn)物，必需為社會經(jīng)濟(jì)活動中有關(guān)對象服務(wù)。然而，在發(fā)票使用和流通過程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)、商家和消費者三個方面都存在著權(quán)利與義務(wù)不對等的問題。作為稅務(wù)機(jī)關(guān)，過分重視發(fā)票管理的權(quán)力和嚴(yán)管重罰的執(zhí)法，把發(fā)票作為掌握納稅人的一種工具，而不是把發(fā)票作為服務(wù)納稅人、消費者的一種手段，忽視了履行發(fā)票服務(wù)的義務(wù)，不注意提高發(fā)票服務(wù)水平；作為商家，唯有開具發(fā)票的義務(wù)，要求逐筆開、多開發(fā)票，而忽視了商家有享受發(fā)票服務(wù)的權(quán)利，有要求降低領(lǐng)用發(fā)票成本費用獵取經(jīng)營收益的權(quán)利；作為消費者，只強調(diào)有向商家依法索取發(fā)票的義務(wù)，忽視了建立舉報違法用票有獎受愛護(hù)和不索取發(fā)票、獵取虛假發(fā)票應(yīng)受懲罰的制度。這些都影響了納稅人使用發(fā)票和消費者索要發(fā)票以及舉報違規(guī)用票的樂觀性。

（四）監(jiān)管不全面。缺少監(jiān)督的管理就會產(chǎn)生混亂。當(dāng)前普票管理難，一個重要緣由是稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人使用普票監(jiān)督懲罰不全面、不到位。主要表現(xiàn)為：其一發(fā)票監(jiān)管滯后。當(dāng)不規(guī)范用票行為正在發(fā)生時，稅務(wù)機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)時監(jiān)督處理，而是在用票行為發(fā)生后實行驗舊換新、日常發(fā)票檢查等事后監(jiān)督措施，難以準(zhǔn)時有效地發(fā)覺、訂正和打擊違法用票行為。其二發(fā)票監(jiān)管手段不先進(jìn)。目前，一般發(fā)票尚未納入電子比對管理，發(fā)票管理仍舊以人工方式為主，依靠發(fā)票管理人員單憑閱歷進(jìn)行原始的手工審核，稅務(wù)機(jī)關(guān)落后的監(jiān)控手段和有限的征管力氣難以對品種多、用量大的一般發(fā)票進(jìn)行有效監(jiān)控。其三發(fā)票監(jiān)督力氣薄弱。現(xiàn)行的發(fā)票管理方法難以充分調(diào)動財政、審計、工商、公安、宣揚等社會各方面資源來參加發(fā)票監(jiān)管，現(xiàn)行的法律、法規(guī)、制度也難以保障監(jiān)管人的獨立性和應(yīng)有的利益，全社會都來監(jiān)管違法用票行為的機(jī)制尚未形成，僅靠稅務(wù)機(jī)關(guān)有限的投入和有限的力氣難以對大量簡單且隱藏的發(fā)票違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督。其四是打擊乏力。在查處過程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)存在調(diào)查取證難、懲罰額度小、懲罰執(zhí)行難等問題，加之存在以情代罰、以罰代刑現(xiàn)象，嚴(yán)峻影響了對違法用票行為的檢查和打擊成效。

（五）體制不完善。一是發(fā)票管理法規(guī)不健全，不規(guī)范?！栋l(fā)票管理方法》自頒布實施以來，因受其產(chǎn)生背景的局限，存在掩蓋不全、監(jiān)控乏力、個別行款太原則籠統(tǒng)等問題，有關(guān)部門和地方制定的發(fā)票規(guī)章，沒有上升到法律地位，缺乏嚴(yán)厲?性和針對性，不便于操作，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展、稅制改革、稅收征管的需要。二是普票管理缺乏有效的激勵和約束機(jī)制。加強發(fā)票使用管理只是稅務(wù)機(jī)關(guān)單方面的努力，用票獎懲數(shù)額小，刺激少，納稅人規(guī)范使用發(fā)票和消費者主動索票的樂觀性難以充分調(diào)動起來。三是機(jī)構(gòu)不順，人員和經(jīng)費嚴(yán)峻不足。目前，一般發(fā)票監(jiān)管職能部門是票證中心，但票證中心不是執(zhí)法主體，無權(quán)直接對發(fā)票違章行為進(jìn)行懲罰，管理職能缺位。另外，發(fā)票管理機(jī)構(gòu)人員和經(jīng)費配備不足，協(xié)調(diào)溝通不夠，影響了用票管理工作的有效開展。

三、對策及建議

加強普票用票管理，規(guī)范用票秩序，應(yīng)從以下幾個方面對癥下藥，標(biāo)本兼治。

（一）加強宣揚與教育，提高思想熟悉。首先要提高發(fā)票使用單位和廣闊納稅人對發(fā)票的熟悉。在充分利用廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)、短信、公告、標(biāo)語、專欄、傳單等固定媒體的基礎(chǔ)上，實行各種渠道和形式宣揚發(fā)票法規(guī)學(xué)問，使廣闊消費者真正了解發(fā)票的用途，發(fā)票取得、使用、保管以及如何識別真假發(fā)票等方面的學(xué)問，鼓舞消費者在購物時索要發(fā)票，樂觀動員社會各界力氣支持幫助搞好發(fā)票管理工作。其次是提高使用發(fā)票單位的發(fā)票管理員和開票員的發(fā)票業(yè)務(wù)學(xué)問水平。要定期舉辦發(fā)票管理培訓(xùn)班，系統(tǒng)地介紹發(fā)票管理法規(guī)和有關(guān)業(yè)務(wù)學(xué)問，使他們能夠真正懂得如何管票、用票、識票，關(guān)心他們建立健全內(nèi)部發(fā)票管理機(jī)制。另外，要提高稅務(wù)人員對發(fā)票管理工作的熟悉，切實把普票管理提高到強化稅收管理的高度來熟悉，決不能認(rèn)為加強普票管理僅僅就是為了抓好稅收收入，要充分熟悉到普票管理是稅收征管的重要組成部分，加強一般發(fā)票管理可以更好的加強稅源管理，挖掘稅收潛力。

（二）優(yōu)化用票服務(wù)，調(diào)動用票樂觀性。一是減免發(fā)票工本費。稅務(wù)機(jī)關(guān)收取或過高收取發(fā)票工本費會使納稅人怕多支出而盡量少開票。因此，減免發(fā)票工本費，降低納稅人用票成本，消退納稅人用票怕支出的顧慮，有利于鼓舞納稅人用票和消費者索票，有利于擴(kuò)大發(fā)票使用面；二是實行用票無有意重大過錯不予追究的方法。稅務(wù)機(jī)關(guān)要深化長久地開展發(fā)票學(xué)問宣揚，使納稅人和廣闊人民群眾熟知發(fā)票學(xué)問和法規(guī)，與此同時，稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人不規(guī)范用票行為要區(qū)分對待，對有意虛開和不開發(fā)票的行為要予以嚴(yán)峻打擊，對無有意過錯且不造成重大失誤的不規(guī)范用票行為要酌情免于懲罰，賜予人性化的管理。三是做好發(fā)票發(fā)售處網(wǎng)絡(luò)布點工作。針對基層征管機(jī)構(gòu)收縮后發(fā)票發(fā)售處離納稅人經(jīng)營地較遠(yuǎn)的狀況，稅務(wù)機(jī)關(guān)要本著就近便利的原則，努力做好基層發(fā)票發(fā)售處的網(wǎng)絡(luò)布點，或托付基層金融、郵政等部門代售發(fā)票，有效解決納稅人領(lǐng)購發(fā)票來往奔波于路途之苦，切實降低納稅人領(lǐng)用發(fā)票成本。四是要統(tǒng)一規(guī)范和優(yōu)化一般發(fā)票種類，創(chuàng)新發(fā)票票樣，在發(fā)票欄目設(shè)置上，要符合新時期經(jīng)營行業(yè)和交易貨物的不同特點以及消費者的不同要求，相應(yīng)增加產(chǎn)品質(zhì)量及售后服務(wù)說明等欄目，維護(hù)經(jīng)營關(guān)系和愛護(hù)消費者權(quán)益；在發(fā)票式樣制作上，要簡潔明白，美觀大方，既便利納稅人填寫和開具發(fā)票，又便利消費者索票和保管發(fā)票。五是要創(chuàng)新發(fā)票服務(wù)方式。稅務(wù)機(jī)關(guān)要依據(jù)納稅人的要求，利用現(xiàn)代化技術(shù)和手段,在發(fā)票領(lǐng)購、使用、驗票和保管等環(huán)節(jié)中，為納稅人供應(yīng)更加快捷、便利、經(jīng)濟(jì)和具有共性化的用票服務(wù)；要為消費者舉報違法違規(guī)用票行為供應(yīng)便利、嘉獎和愛護(hù)，有效提高發(fā)票服務(wù)水平，充分調(diào)動納稅人用票和消費者索票的樂觀性。

（三）創(chuàng)新管理方式，增加發(fā)票使用功效。發(fā)票功效的減弱和淡化是社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的必定結(jié)果。加強發(fā)票管理，必需堅持與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新發(fā)票管理方式：一是開展發(fā)票有獎活動，提高發(fā)票使用面。通過印制多種形式的有獎發(fā)票，或定期性舉辦發(fā)票號碼抽獎的方法，樂觀鼓舞消費者在消費時索取發(fā)票。在獎項的設(shè)置上，力求科學(xué)、合理、適用，擴(kuò)大中獎概率，提高中獎額度，激發(fā)消費者索取發(fā)票的樂觀性。國家稅務(wù)總局每年應(yīng)將有獎發(fā)票的獎金支出列入財政預(yù)算，作為稅收成本支出，加大投入力度，使用票嘉獎活動常?；?、制度化、規(guī)范化。二是推行定額發(fā)票和剪貼式發(fā)票，節(jié)約納稅人開票時間,便于稅務(wù)機(jī)關(guān)加強發(fā)票管理；三是降低發(fā)票印制的最高開具限額。多印制百元版、十元版的低限額發(fā)票，少印千元版、萬元版的高限額發(fā)票，防范發(fā)票高開、虛開行為發(fā)生。四是強制推行發(fā)票使用最低稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)。在合適的時間，經(jīng)過合理的測算，對用票戶可強制推行最低稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)，來制止有票不開的現(xiàn)象。五是大力開發(fā)電子發(fā)票和網(wǎng)上開票系統(tǒng)，加大科技興稅力度，實現(xiàn)科技管票、科技管稅。

（四）加大監(jiān)管力度，規(guī)范用票秩序。強化監(jiān)管是有效加強發(fā)票管理的一項重要環(huán)節(jié)。針對發(fā)票管理的薄弱環(huán)節(jié)，當(dāng)前一般發(fā)票管理要在監(jiān)督懲罰上加大力度。一是要嚴(yán)格普票發(fā)放審核關(guān)。提高納稅人使用一般發(fā)票發(fā)放條件，對達(dá)到增值稅起征點且?guī)札R全的納稅人，方可發(fā)放一般發(fā)票，對達(dá)不到增值稅起征點或帳冊不齊全的納稅人，一律實行一般發(fā)票代開，防止隨便、不規(guī)范填開一般發(fā)票行為；建立發(fā)票發(fā)放審核登記制度和納稅人使用發(fā)票信用記錄，對規(guī)范使用發(fā)票習(xí)慣較好的納稅人，準(zhǔn)時進(jìn)行審核發(fā)放發(fā)票，對長期不規(guī)范使用發(fā)票的納稅人，既要加大懲罰力度，又要取消獨立使用發(fā)票資格；二是樂觀推廣應(yīng)用稅控收款機(jī)裝置，利用計算機(jī)及稅控收款機(jī)開具發(fā)票，確保發(fā)票使用的真實性，做到開票與交稅同步進(jìn)行，從根本上解決不開發(fā)票和虛開發(fā)票偷逃稅的問題；三是要借鑒多年來對增值稅專用發(fā)票管理積累起來的勝利閱歷，盡快構(gòu)建起掩蓋全國、信息資源共享、國地稅統(tǒng)一、功能完備、平安規(guī)范的全國綜合發(fā)票管理信息化系統(tǒng)，向社會開放系統(tǒng)的查詢核對功能，加大對一般發(fā)票檢查、比對力度