政府會計制度對高?？冃Ч芾淼膬?yōu)化分析

引言2015年國務(wù)院發(fā)布的《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（總體方案）中提出“以績效為杠桿、以改革為動力”“強化績效，動態(tài)支持”等要求，從國家層面提出了高?！半p一流”建設(shè)中績效管理的指導(dǎo)作用。2018年9月，財政部出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對各行政事業(yè)單位提出加快建立預(yù)算績效管理體系的總要求。緊隨其后的2019年全面實行新《政府會計制度》改革，要求高校會計核算在原有收付實現(xiàn)制的基礎(chǔ)上同時采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。在新會計制度改革以及全面實施預(yù)算績效管理的背景下，高校的預(yù)算績效管理改革在新會計制度的摸索運行中穩(wěn)步推進，但由于高校績效評價覆蓋面廣、復(fù)雜性高、前期經(jīng)驗積累薄等問題，致使與新會計制度的契合程度也不夠，預(yù)算績效評價無法發(fā)揮出應(yīng)有的價值。為實現(xiàn)資源與績效的持續(xù)平衡，推動教育資源的優(yōu)化配置，促進高校的健康長遠發(fā)展，必須創(chuàng)新管理方法，不斷完善高校經(jīng)費績效評價體系。一、高校全面預(yù)算績效管理目前存在的問題（一）績效管理以財務(wù)實施為主，全方位不足雖然預(yù)算績效的概念已經(jīng)普及多年，但在高校實際業(yè)務(wù)過程中，并未上升到學(xué)校整體工作的層面，還沒有形成全員參與績效管理的共識。尤其是在上級部門的預(yù)算績效評價工作中，各部門對財務(wù)處的配合程度不夠，認(rèn)為是在完成財務(wù)處的工作，并未意識到預(yù)算績效評價對于自身工作的指導(dǎo)性和優(yōu)化，學(xué)校整體業(yè)財融合的程度較低。新會計制度改革實質(zhì)上并不只是財務(wù)核算的更改，更是管理制度的革新，對學(xué)校資產(chǎn)管理、人事管理、科研管理等都有更高要求，只有學(xué)校各個部門參與其中，才能真正實現(xiàn)業(yè)財融合。在學(xué)校的新會計制度改革和績效管理工作中，財務(wù)處做好“領(lǐng)頭羊”角色，人事、科研、國資、后勤、各學(xué)院等單位都要積極參與，要全員樹立績效管理、成本和效益、投入和產(chǎn)出的理念，并運用到實際工作中。（二）績效管理以事后評價為主，全過程不足預(yù)算績效管理是預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，學(xué)校在預(yù)算申報時，要求各單位設(shè)置詳盡的績效目標(biāo)，但由于各單位對績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置的理解水平參差不齊，存在績效目標(biāo)制定過高，不易達到或者過低進行無效評價的問題，直接影響到最終的績效評價結(jié)論，預(yù)算績效評價水平有待提高。再加上每年上級下達財政資金績效評價工作時，時間緊、任務(wù)重，績效評價工作細(xì)則不夠明確，績效目標(biāo)與當(dāng)初設(shè)立的口徑有一定的差異，致使績效評價仍以執(zhí)行結(jié)果為主，并沒形成從績效目標(biāo)申報-預(yù)算執(zhí)行-績效評價-績效結(jié)果反饋的全過程績效管理模式，導(dǎo)致績效管理工作一定程度上流于形式，績效評價的結(jié)果并沒有很清晰的反饋渠道或者起到指導(dǎo)預(yù)算的作用。（三）績效指標(biāo)未以具體業(yè)務(wù)為主，全覆蓋不足高校目前預(yù)算指標(biāo)的選取大多比較寬泛性和普遍性，比如：在部門預(yù)算時各學(xué)校制定了部門整體支出績效目標(biāo)與專項業(yè)務(wù)費績效目標(biāo)，但績效目標(biāo)仍存在不夠詳細(xì)、可量化程度不夠、科學(xué)合理性有待考量等問題。尤其是在專項業(yè)務(wù)費對應(yīng)的明細(xì)項目時，績效指標(biāo)選擇未充分體現(xiàn)項目特性，與業(yè)務(wù)結(jié)合程度不足。就比如政府采購業(yè)務(wù)的績效目標(biāo)，很多學(xué)校每年的指標(biāo)大多圍繞設(shè)備數(shù)量、質(zhì)量合格率、安裝及時程度等，未能體現(xiàn)設(shè)備的分類對于學(xué)校各個方面的實效或者對于辦學(xué)成本的影響等指標(biāo)，千篇一律的指標(biāo)并不能真正反映資金的效益。新會計制度改革后，引入成本費用、債權(quán)債務(wù)等新要求，構(gòu)建以業(yè)務(wù)為主要、財務(wù)為輔助、具有實際指導(dǎo)意義的績效指標(biāo)體系迫在眉睫。二、新會計制度對高校全面績效管理的積極意義（一）加強頂層設(shè)計，推動業(yè)財融合新會計制度的實行推動了高校整體工作的頂層設(shè)計，從原先的財務(wù)信息孤島，到逐步實現(xiàn)財務(wù)、人事、資產(chǎn)、學(xué)生數(shù)據(jù)等平臺的一體化建設(shè)，以及未來構(gòu)建業(yè)財融合的智能財務(wù)管理的方向都是各高校深化改革的道路和戰(zhàn)略目標(biāo)。這為全面績效管理建設(shè)提供了戰(zhàn)略指導(dǎo)，使得高校更加關(guān)注中長期預(yù)算績效管理，對高校加強內(nèi)部控制管理、加強流程再造提供了有利條件。很大程度上打破會計信息不完全的困境，通過進一步加強業(yè)財融合，保證高校財務(wù)與業(yè)務(wù)深度融合，為高校雙一流建設(shè)提供了強有力的管理基礎(chǔ)。（二）注重資產(chǎn)負(fù)債計量，真實反映狀況新會計制度的頒布解決了高校在“收付實現(xiàn)制”基礎(chǔ)下不能真實反映資產(chǎn)負(fù)債情況等難點，準(zhǔn)確反映高校的資產(chǎn)負(fù)債價值，使會計信息更加全面準(zhǔn)確。原有高校會計制度下，高校的固定資產(chǎn)賬面上不折舊、無形資產(chǎn)不攤銷，只有在編報政府會計報告時才根據(jù)折舊年限進行報表處理，實際上學(xué)校資產(chǎn)余額沉積在事業(yè)基金的非流動資產(chǎn)基金中，固定資產(chǎn)的實際價值與真實價值存在嚴(yán)重偏差。原有高校會計制度中高校的負(fù)債并沒有準(zhǔn)確計量，尤其是存在往來不清、長期掛賬的情況，新會計制度要求每一筆往來都要錄入往來單位，并且在年終決算時按要求對往來進行清理。學(xué)校的負(fù)債情況一目了然，極大地降低了學(xué)校的負(fù)債風(fēng)險。準(zhǔn)確的資產(chǎn)負(fù)債信息在全面績效管理中意義極大，能夠在績效評價時真實反映在固定資產(chǎn)上資金投入的效益，也能夠客觀評價資金的資產(chǎn)負(fù)債比率，真實評價高校的償債能力和財務(wù)風(fēng)險。（三）引入成本費用概念，更有助于衡量效益新會計制度引入權(quán)責(zé)發(fā)生制通過提高信息透明度、提供更全面的成本、費用信息為全面績效管理提供信息支持。首先，新會計制度中的財務(wù)會計計量引入費用概念，有助于對項目成本進行更為全面的反映。這對高校財務(wù)提出了能夠持續(xù)計量產(chǎn)品與服務(wù)成本以及合理分?jǐn)偝杀镜哪芰?，在很大程度緩解了政府和高校信息不對稱的問題，為全面績效管理的有效性提供了重要保證。其次，真實反映成本費用后使得高校把績效評價的重點放在了成本控制和效益優(yōu)先上。以結(jié)果產(chǎn)出為導(dǎo)向，設(shè)置一套可量化的績效衡量和評價指標(biāo)體系，將績效與預(yù)算投入緊密聯(lián)系起來，通過投入產(chǎn)出、成本效益等分析，衡量公共活動或項目績效的高低進而提出資源配置方案和優(yōu)先順序安排。三、新《政府會計制度》環(huán)境下高校預(yù)算績效評價關(guān)鍵指標(biāo)探討在新會計制度實施三年后，高校的財務(wù)管理已經(jīng)步入新平臺，但受經(jīng)濟下行壓力影響及新冠肺炎疫情影響，財政又進一步壓縮非剛性、非重點和一般性支出。各高校繼續(xù)貫徹落實中央和省委省政府“厲行節(jié)約過緊日子”的重要精神，連年壓縮學(xué)校公用經(jīng)費和專項業(yè)務(wù)費預(yù)算，尤其是省屬高校運轉(zhuǎn)保障經(jīng)費在本來就不寬裕的基礎(chǔ)上進一步緊張。為緩解財政撥款減少和學(xué)校正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障需要增長之間的矛盾，必須將教育經(jīng)費精準(zhǔn)投入到與學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃的重點工作中去?，F(xiàn)針對新會計制度后高校預(yù)算績效評價中應(yīng)涉及的關(guān)鍵指標(biāo)要素做以下梳理。（一）財務(wù)指標(biāo)（如表1所示）表1財務(wù)指標(biāo)關(guān)鍵指標(biāo)表（二）履職指標(biāo)針對高校的非營利性特點和教學(xué)科研并重的實際，按照學(xué)科建設(shè)、教育教學(xué)、師資管理、科技創(chuàng)新、行政管理、后勤保障等不同業(yè)務(wù)活動，構(gòu)建分層次地反映各單位履職能力的核心績效指標(biāo)?，F(xiàn)將實際工作中能夠反映學(xué)校各單位履職能力的績效指標(biāo)歸納（如表2所示）：表2履職指標(biāo)關(guān)鍵指標(biāo)表（三）成本指標(biāo)新會計制度是成本核算的基礎(chǔ)。學(xué)校逐漸要形成成本核算的思路，績效指標(biāo)評價應(yīng)有反映高校辦學(xué)成本的指標(biāo)，主要有：學(xué)?？偝杀?、教學(xué)成本、生均培養(yǎng)成本、行政管理成本、后勤經(jīng)營成本、教師工資與工作量、科研投入與產(chǎn)出等。（四）服務(wù)社會能力指標(biāo)高校為社會培養(yǎng)和輸送大量人才，推動了社會科技的進步，服務(wù)于社會發(fā)展的方方面面，績效指標(biāo)也要反映對于地方發(fā)展的服務(wù)能力，主要包括：受益學(xué)生人數(shù)、校企合作項目數(shù)、服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展能力、畢業(yè)生就業(yè)率、成果轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)讓率。（五）滿意度指標(biāo)圍繞與學(xué)校利益相關(guān)者，主要包含學(xué)生滿意度、教師滿意度、家長滿意度、用人單位滿意度、科研服務(wù)對象滿意度。結(jié)語改善高校經(jīng)費使用績效評價是優(yōu)化高等教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量、推動加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。高校在預(yù)算績效管理工作方面取得了積極的進展，積累了一些有益經(jīng)驗，教育經(jīng)費使用效益不斷提高，較好地支撐了學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展。但與中央全面實施預(yù)算績效管理的要求相比還存在一定差距，主要表現(xiàn)在：績效管理意識有待進一步加強；績效管理的廣度和深度有待進一步拓展；績效評價結(jié)果的應(yīng)用不充分，激勵約束機制有待進一步完善；績效管理未能充分體現(xiàn)教育行業(yè)規(guī)律和經(jīng)費使用特點等。為此，繼續(xù)深化健全績效評價體系、優(yōu)化資源配置、激發(fā)內(nèi)生動力是提高學(xué)校管理效能、推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是確?！笆奈濉逼陂g各項改革任務(wù)落到實處的重要抓手。隨著財政廳、審計廳和教育廳對各高校財政資金的檢查越來越頻繁，監(jiān)督檢查的形式也表現(xiàn)為經(jīng)?；⒁?guī)范化、制度化，監(jiān)督檢查范圍貫穿到資金的分配、使用、管理和效益分析全過程，監(jiān)管的力度明顯加強。在加強監(jiān)管的同時，財政廳、教育廳對高校預(yù)算資金的績效目標(biāo)管理和考核也日益嚴(yán)格、完善，預(yù)算績效考核結(jié)果的指揮棒作用也發(fā)揮得越來越明顯。這對高校來說既是挑戰(zhàn)，更是改革的機遇。各高校在執(zhí)行新會計制度的過程中，要牢牢把握核心思想，堅決執(zhí)行雙核算要求，充分利用好新會計制度對學(xué)校財務(wù)管理的積極作用。同時，在全面績效管理的實務(wù)中，要繼續(xù)加強對各單位申報預(yù)算時績效目標(biāo)的把關(guān)和審核，充分體現(xiàn)業(yè)財融合，要使績效指標(biāo)能評價、好評價，項目執(zhí)行中要進行績效監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)項目績效目標(biāo)的執(zhí)行偏差和執(zhí)行風(fēng)險點，項目結(jié)束后不僅要按照上級要求做好財政資金的自評工作，也要涵蓋學(xué)校自有資金的績效評價，要