預(yù)算管理一體化改革下的高校預(yù)算管理問題研究

近年來，我國進(jìn)入預(yù)算管理一體化改革的全面建設(shè)時(shí)期，財(cái)政部于2019年6月初步制定預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)施方案，2020年2月印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，2021年系統(tǒng)先后在地方預(yù)算單位上線運(yùn)行。2022年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣實(shí)施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》，標(biāo)志著預(yù)算管理一體化在中央預(yù)算單位全面鋪開。高校作為中央預(yù)算基層單位，實(shí)施預(yù)算管理一體化改革不僅是完成我國預(yù)算制度改革的重要任務(wù)，更是提升自身預(yù)算管理水平的重大機(jī)遇。一、預(yù)算管理一體化改革對(duì)高校預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義（一）新時(shí)代高校發(fā)展的必然要求近年來，我國經(jīng)濟(jì)逐漸由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，高校財(cái)政撥款收入呈現(xiàn)增速放緩的趨勢，落實(shí)“過緊日子”的要求逐漸常態(tài)化。但與此同時(shí)，我國高校“雙一流”建設(shè)正進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，高速發(fā)展建設(shè)需要充足的經(jīng)費(fèi)支持，這就對(duì)高校的財(cái)務(wù)治理水平提出了更高的要求。預(yù)算管理一體化建設(shè)為高校預(yù)算管理改革提供了新的機(jī)遇，通過信息化手段提高預(yù)算管理的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化，提高資金使用效益，為高校財(cái)務(wù)工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和內(nèi)涵式發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（二）高效協(xié)同有利于打破信息壁壘多年來，我國各項(xiàng)預(yù)算制度改革始終存在分頭推進(jìn)的情況，如部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付等，沒有形成全國統(tǒng)一且能貫穿預(yù)算管理完整流程的制度規(guī)范，預(yù)算系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、支付系統(tǒng)、決算系統(tǒng)等各類管理信息系統(tǒng)各司其職、無法貫通，不能為財(cái)務(wù)管理提供高效、準(zhǔn)確的信息共享。預(yù)算一體化系統(tǒng)高度整合了人員信息、資產(chǎn)管理、政府采購、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)報(bào)告等模塊，有效打破了原有的信息壁壘，為搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)提供有力支撐。（三）有利于項(xiàng)目全生命周期閉環(huán)管理《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號(hào)）中明確規(guī)定，將項(xiàng)目作為部門和單位預(yù)算管理的基本單元，預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫，實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理，未納入預(yù)算項(xiàng)目庫的項(xiàng)目一律不得安排預(yù)算。預(yù)算管理一體化完善了以項(xiàng)目庫為源頭的預(yù)算管理機(jī)制，所有預(yù)算支出分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目三類，將預(yù)算項(xiàng)目貫穿到預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，動(dòng)態(tài)記錄和反映了項(xiàng)目從儲(chǔ)備入庫、預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算到績效評(píng)價(jià)的全過程。二、高校在實(shí)施預(yù)算管理一體化中存在的問題（一）組織領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)與財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)不足1.領(lǐng)導(dǎo)小組組織意識(shí)欠缺預(yù)算一體化改革要求各高校成立領(lǐng)導(dǎo)小組，組織協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、信息技術(shù)等部門，形成工作合力。但在現(xiàn)實(shí)工作中存在領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)不到位的情況，一體化改革工作仍主要由財(cái)務(wù)部門牽頭推進(jìn)。在重新梳理預(yù)算管理工作流程中，財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、招采等業(yè)務(wù)部門因不掌握預(yù)算管理全流程，導(dǎo)致在系統(tǒng)對(duì)接、職責(zé)劃分等工作中出現(xiàn)不順暢、不清晰的情況，影響后續(xù)預(yù)算編制、執(zhí)行等工作的開展。2.新型財(cái)會(huì)隊(duì)伍不健全多年來，高校財(cái)會(huì)隊(duì)伍大多呈現(xiàn)崗位設(shè)置細(xì)、工作內(nèi)容單一、輪崗機(jī)會(huì)少等特點(diǎn)，核算人員在財(cái)會(huì)隊(duì)伍中仍占較高比例。預(yù)算管理一體化改革和高校內(nèi)涵式發(fā)展的時(shí)代特征對(duì)財(cái)務(wù)工作人員提出了更高的要求，基礎(chǔ)核算崗位正逐步被信息化手段和日漸完善的財(cái)務(wù)制度所替代，管理型會(huì)計(jì)和復(fù)合型人才是未來財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的發(fā)展方向。（二）信息系統(tǒng)建設(shè)亟待加強(qiáng)1.預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)銜接有待加強(qiáng)長期以來，高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)陸續(xù)搭建了賬務(wù)核算系統(tǒng)、網(wǎng)上報(bào)賬系統(tǒng)、收費(fèi)管理系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)等，雖然為提供財(cái)務(wù)服務(wù)、做好預(yù)算管理和會(huì)計(jì)核算等工作奠定了較好的信息化基礎(chǔ)，但系統(tǒng)之間仍存在數(shù)據(jù)不能完全互通的問題。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建立之后，高校各財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)如何更好地與一體化系統(tǒng)做好銜接是當(dāng)前面臨的較大難題。目前，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)在提升統(tǒng)計(jì)功能、高效獲取統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面還存在一定困難，比如預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計(jì)功能開發(fā)尚不完善，直接影響高校了解自身預(yù)算執(zhí)行情況的準(zhǔn)確度和及時(shí)性。2.校內(nèi)財(cái)務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)之間信息共享不暢隨著高校行政管理數(shù)字化、信息化建設(shè)腳步的加快，各種信息系統(tǒng)的建設(shè)層出不窮，特別是人事部門、教學(xué)業(yè)務(wù)部門、學(xué)生管理部門、資產(chǎn)部門等掌握海量數(shù)據(jù)的部門都各自擁有較為獨(dú)立的信息系統(tǒng)，但各系統(tǒng)之間因缺少銜接，導(dǎo)致“多頭數(shù)據(jù)”“手工數(shù)據(jù)”等問題突出，“信息孤島”現(xiàn)象始終得不到解決。高校財(cái)務(wù)決策往往需要各部門提供科學(xué)、準(zhǔn)確、高效的數(shù)據(jù)支撐，預(yù)算管理一體化改革為高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)、教務(wù)系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)提供了良好的發(fā)展方向。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)初期，開展了基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目信息、人員信息、資產(chǎn)信息、政府采購信息等信息的遷移工作，為避免口徑不統(tǒng)一、“一數(shù)多源”等問題，校內(nèi)系統(tǒng)建設(shè)必須盡快解決系統(tǒng)銜接、信息共享的難題。（三）部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算“兩張皮”問題突出1.預(yù)算編制時(shí)間問題按照高校財(cái)務(wù)工作慣例及預(yù)算一體化改革要求，每年6-7月開展項(xiàng)目儲(chǔ)備和評(píng)審工作，7-8月申報(bào)下年度“一上”預(yù)算，10月左右開展校內(nèi)預(yù)算，次年1-2月根據(jù)“一下”批復(fù)情況申報(bào)“二上”預(yù)算，但各業(yè)務(wù)部門下年度工作計(jì)劃往往滯后于預(yù)算工作開始的時(shí)間，導(dǎo)致預(yù)算申報(bào)準(zhǔn)確度難以提高。預(yù)算一體化改革后，項(xiàng)目儲(chǔ)備、資產(chǎn)配置、政府采購預(yù)算等環(huán)節(jié)直接影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，這就要求財(cái)務(wù)部門更重視部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的一致性，各業(yè)務(wù)部門要有超前謀劃工作的意識(shí)與思路，預(yù)算編制越準(zhǔn)確，預(yù)算執(zhí)行越順暢。2.資源統(tǒng)籌問題財(cái)政專項(xiàng)資金是高校資金收入的重要來源之一，對(duì)學(xué)校發(fā)展、學(xué)科建設(shè)都產(chǎn)生重要影響，如何用好、用活財(cái)政專項(xiàng)資金是高校預(yù)算管理工作的重要難題。一方面，在高校財(cái)政撥款收入增幅降低的情況下，財(cái)政撥款基本支出很難滿足學(xué)校的辦學(xué)需求，用好財(cái)政專項(xiàng)資金是加大資源統(tǒng)籌力度的重要一環(huán)，但大多數(shù)高校的財(cái)政專項(xiàng)資金分別由校內(nèi)不同的歸口管理部門進(jìn)行統(tǒng)籌分配，各部門很難站在學(xué)校角度通盤考慮預(yù)算分配問題，而是致力于維護(hù)本部門資源，這就直接導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌難。另一方面，從預(yù)算申報(bào)單位角度來看，各單位為最大限度地爭取資源，在進(jìn)行預(yù)算申報(bào)的過程中往往存在多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)的情況，且因財(cái)政專項(xiàng)資金申請(qǐng)程序復(fù)雜、填報(bào)材料多，往往更依賴于校內(nèi)預(yù)算提供資金支持，導(dǎo)致學(xué)校校內(nèi)預(yù)算壓力大，這也是資金統(tǒng)籌問題的另一難點(diǎn)。（四）項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制不健全項(xiàng)目全生命周期管理能夠更加真實(shí)、全面、動(dòng)態(tài)地反映項(xiàng)目運(yùn)行全過程，預(yù)算管理一體化改革加強(qiáng)了對(duì)高校項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制建設(shè)的監(jiān)督。1.項(xiàng)目庫管理不完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中項(xiàng)目庫管理是預(yù)算編制前的重要環(huán)節(jié)，項(xiàng)目庫包括人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類和特定目標(biāo)類項(xiàng)目。部分高校只對(duì)特定目標(biāo)類的預(yù)算項(xiàng)目建立了項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，人員類和運(yùn)轉(zhuǎn)類的公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目因按照單位基本信息測算撥款，并沒有做好項(xiàng)目儲(chǔ)備庫工作。目前，高校項(xiàng)目儲(chǔ)備庫的建設(shè)尚不完善，在項(xiàng)目前期論證階段，專家評(píng)審組大多由校內(nèi)各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，與參加論證的項(xiàng)目關(guān)聯(lián)度較高，極大程度地影響了評(píng)審的客觀性和科學(xué)性。此外，部分項(xiàng)目申報(bào)單位在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)并沒有做好詳細(xì)的項(xiàng)目規(guī)劃，“先謀錢再謀事”的思想比較突出，直接影響了項(xiàng)目入庫的嚴(yán)肅性，導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行偏離程度較高。2.績效評(píng)價(jià)效果不佳2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，各高校加快建設(shè)預(yù)算績效管理體系，經(jīng)過幾年的發(fā)展已取得初步成效，但仍存在比較明顯的問題。一方面，績效評(píng)價(jià)作為預(yù)算工作中不可缺少的環(huán)節(jié)，預(yù)算申報(bào)單位對(duì)其重視程度不足，將其視為預(yù)算編制的附屬品。另一方面，高校在績效評(píng)價(jià)時(shí)往往將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度視為重點(diǎn)，忽略了對(duì)資金使用效益的分析和多元化評(píng)價(jià)指標(biāo)的建設(shè)。同時(shí)，績效評(píng)價(jià)制度建設(shè)應(yīng)有效結(jié)合事前評(píng)估、事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，從而提高績效評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的約束力。三、預(yù)算管理一體化改革下高校預(yù)算管理優(yōu)化策略（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理一體化改革對(duì)高校財(cái)務(wù)治理及內(nèi)涵式發(fā)展的重要意義，充分發(fā)揮預(yù)算管理一體化實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組的重要作用，明確各部門相關(guān)責(zé)任及負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與資產(chǎn)、招采、人事等業(yè)務(wù)部門的協(xié)作能力。2.優(yōu)化財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)預(yù)算管理一體化改革不僅是管理系統(tǒng)與體系的建設(shè)，也對(duì)高校財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)提出了更高的要求。為更好推進(jìn)一體化改革工作，各高校應(yīng)高度重視財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，一是加大一體化相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，同時(shí)加強(qiáng)與兄弟高校的業(yè)務(wù)交流，促進(jìn)各崗位人員優(yōu)化工作路徑、解決工作難題能力的提升；二是加快培養(yǎng)全面復(fù)合型人才，促進(jìn)財(cái)會(huì)隊(duì)伍的“血液循環(huán)”，同時(shí)注重對(duì)骨干力量的“全面型”培養(yǎng)，充分關(guān)注業(yè)財(cái)融合在預(yù)算管理中的重要作用，推動(dòng)高校預(yù)算管理工作向更深層次發(fā)展。（二）健全預(yù)算管理制度，優(yōu)化預(yù)算編制流程健全的預(yù)算管理制度是高校推進(jìn)預(yù)算管理一體化改革的制度保障，學(xué)校應(yīng)結(jié)合自身情況與改革要求，完善現(xiàn)有預(yù)算管理制度體系，對(duì)財(cái)務(wù)決策、預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整與調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、績效評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)報(bào)告等環(huán)節(jié)進(jìn)行制度規(guī)范，保證預(yù)算管理全流程有據(jù)可依。目前，高校預(yù)算主要分為部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算，部門預(yù)算通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)控制預(yù)算執(zhí)行，校內(nèi)預(yù)算主要承擔(dān)合理分配學(xué)校資金的職責(zé)，兩者高度銜接才能最大限度地達(dá)到學(xué)校資源的有效分配。一方面，適當(dāng)提前校內(nèi)預(yù)算啟動(dòng)時(shí)間，充分了解各單位下年度工作計(jì)劃，將部門預(yù)算中的資產(chǎn)配置預(yù)算、政府采購預(yù)算等環(huán)節(jié)與校內(nèi)預(yù)算相匹配，有利于提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度及預(yù)算執(zhí)行效率。另一方面，高校財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)往往由各歸口管理部門負(fù)責(zé)組織評(píng)審、論證、分配等，財(cái)務(wù)部門只負(fù)責(zé)撥款，這種方式可能導(dǎo)致出現(xiàn)同一項(xiàng)目以不同名義申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的情況，不利于學(xué)校優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門在各財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分配中的統(tǒng)籌作用可以一定程度上解決這一問題。（三）打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享為適應(yīng)預(yù)算管理一體化改革要求，高校應(yīng)以全新視野建設(shè)校內(nèi)預(yù)算管理系統(tǒng)，對(duì)外銜接預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，對(duì)內(nèi)與會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)緊密貫通，同時(shí)與校內(nèi)其他業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。如圖1所示。一方面，校內(nèi)預(yù)算管理系統(tǒng)要與會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)對(duì)接，既減少了手工統(tǒng)計(jì)執(zhí)行進(jìn)度的工作量，又實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)動(dòng)態(tài)反映預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的功能。另一方面，校內(nèi)預(yù)算管理系統(tǒng)要與校內(nèi)其他業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)互通，包括人事系統(tǒng)、學(xué)生系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、教學(xué)管理系統(tǒng)等。校內(nèi)預(yù)算管理系統(tǒng)經(jīng)過與會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)的對(duì)接、整合，可以形成一套“一數(shù)一源”的信息共享體系，不僅可以實(shí)現(xiàn)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的縱向聯(lián)動(dòng)，更能為學(xué)校發(fā)展建設(shè)的財(cái)務(wù)決策提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。圖1校內(nèi)預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)思路（四）加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，深化全面實(shí)施預(yù)算績效管理1.加強(qiáng)校內(nèi)項(xiàng)目庫建設(shè)預(yù)算管理一體化改革強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目庫在預(yù)算管理中的重要作用，高校也應(yīng)積極加強(qiáng)校內(nèi)項(xiàng)目庫建設(shè)，進(jìn)一步梳理校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目。校內(nèi)項(xiàng)目庫應(yīng)包含由財(cái)政撥款、財(cái)政專戶資金及單位資金支持的項(xiàng)目，并將財(cái)政項(xiàng)目與一體化系統(tǒng)項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目對(duì)應(yīng)起來。校內(nèi)項(xiàng)目庫的建設(shè)要與學(xué)校事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，牢固樹立“先謀事、后排錢”和“無項(xiàng)目、不預(yù)算”的思想。在項(xiàng)目入庫階段，各預(yù)算單位應(yīng)有超前謀劃工作的意識(shí)，歸口管理部門組織論證應(yīng)注重評(píng)審專家組的人員結(jié)構(gòu)，避免“自己評(píng)自己”的情況出現(xiàn)。對(duì)已入庫的項(xiàng)目，應(yīng)結(jié)合學(xué)校發(fā)展建設(shè)實(shí)際，定期對(duì)項(xiàng)目庫中的儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行“體檢”，不再適合學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀的項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)剔除，避免造成資源浪費(fèi)。2.深化全面實(shí)施預(yù)算績效管理全面預(yù)算績效管理包括事前評(píng)估、事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)。一是事前評(píng)估除項(xiàng)目庫建設(shè)外，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)學(xué)校應(yīng)逐步健全績效指標(biāo)建設(shè)工作，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，建立可量化、可對(duì)比的三級(jí)績效指標(biāo)體系。二是事中監(jiān)控在預(yù)算執(zhí)行糾偏糾錯(cuò)中起到重要作用，學(xué)校在預(yù)算執(zhí)行中除關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度外