行政事業(yè)單位項目支出預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀與對策探討

預(yù)算績效管理是績效管理的重要內(nèi)容，自2003年財政部自行開展績效評價試點(diǎn)工作以來，預(yù)算績效管理完成了由無統(tǒng)一要求的簡單事后評價，向全過程預(yù)算績效管理的轉(zhuǎn)變，預(yù)算績效工作有關(guān)職責(zé)分工、評價環(huán)節(jié)、評價內(nèi)容、評價重點(diǎn)逐步明確。但在績效管理，特別是項目支出預(yù)算績效實(shí)踐工作中，還存在一些突出的問題。一、行政事業(yè)單位項目支出預(yù)算績效管理存在的問題（一）預(yù)算績效管理理念不夠深入隨著財稅改革不斷深化，預(yù)算績效管理被提到法律高度，新《預(yù)算法》多次強(qiáng)調(diào)了績效的理念——花錢必問效，無效必問責(zé)。績效管理工作不是是否要做，而是如何做好的問題，但仍有部分單位對績效管理工作缺乏認(rèn)識，持消極應(yīng)付的心態(tài)。單位領(lǐng)導(dǎo)對績效管理工作不了解，項目管理部門對績效工作的參與度不高。由于績效管理工作由財政下發(fā)，業(yè)務(wù)部門甚至單位領(lǐng)導(dǎo)誤以為績效管理就是財務(wù)部門的工作，績效評價職責(zé)范圍不明確問題突出，而財務(wù)部門對項目缺乏足夠的了解，在預(yù)算績效管理工作中十分被動，這也直接導(dǎo)致績效管理工作流于形式、工作質(zhì)量和評價結(jié)果大打折扣。此外，雖明文規(guī)定“績效應(yīng)隨同預(yù)算一同申報”，但實(shí)際仍存在預(yù)算編報在前，項目績效申報在后的情況。（二）績效目標(biāo)設(shè)置不合理在項目支出預(yù)算績效工作實(shí)踐中，績效目標(biāo)設(shè)置始終是難點(diǎn)，績效指標(biāo)設(shè)定不合理問題突出。一是指標(biāo)內(nèi)涵不明確。有的指標(biāo)不能較好衡量項目的投入和產(chǎn)出情況，有的指標(biāo)與指標(biāo)值口徑不一致，指標(biāo)表述模糊、含義不明確，如“合格率”目標(biāo)值設(shè)定為“合格”“效益指標(biāo)”值設(shè)定為“顯著提高”“有效”。二是指標(biāo)設(shè)置缺乏針對性。預(yù)算單位在申報績效指標(biāo)時，未充分結(jié)合項目內(nèi)容特點(diǎn)，指標(biāo)設(shè)置與項目總目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，對關(guān)鍵性指標(biāo)提煉不足。三是指標(biāo)不可衡量。在申報績效指標(biāo)時，未提前考慮指標(biāo)相關(guān)的數(shù)據(jù)是否可采集、可獲得，到績效評價階段才意識到困難。四是目標(biāo)完成值設(shè)置不合理。個別績效指標(biāo)的目標(biāo)完成值設(shè)置偏低或偏高，不符合客觀實(shí)際，導(dǎo)致實(shí)際完成情況與目標(biāo)值存在較大偏差。如“服務(wù)對象滿意度”指標(biāo)的目標(biāo)值設(shè)為“=100%”，顯然過于自信；“重大安全事故發(fā)生次數(shù)”目標(biāo)值設(shè)為“≤3次”，顯然不符合安全生產(chǎn)的要求。（三）缺乏有效的績效運(yùn)行監(jiān)控績效管理應(yīng)該貫穿項目全生命周期，但受制于績效理念未牢固樹立及績效目標(biāo)設(shè)置不合理等問題，項目支出預(yù)算績效管理實(shí)踐多聚焦于事前和事后環(huán)節(jié)，對事中環(huán)節(jié)缺乏有效的績效運(yùn)行監(jiān)控，年中監(jiān)控往往是為了監(jiān)控而監(jiān)控，無法及時發(fā)現(xiàn)和規(guī)避項目潛在風(fēng)險。此外，預(yù)算與績效“兩張皮”問題較為突出，績效運(yùn)行監(jiān)控還停留在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控和績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控獨(dú)立的階段，不符合“推進(jìn)預(yù)算和績效管理一體化”的“雙監(jiān)控”要求。（四）績效評價開展不客觀、不嚴(yán)謹(jǐn)績效評價分為單位自評和部門評價、財政評價兩方面。單位自評方面，囿于績效意識不強(qiáng)等原因，項目單位對績效評價的嚴(yán)肅性和專業(yè)性不足，實(shí)踐中存在諸多問題。一是認(rèn)知偏差。有的項目管理部門存在先有目標(biāo)得分，再根據(jù)預(yù)期目標(biāo)得分打分的情況，本末倒置，績效評價流于形式。二是評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理。如滿意度指標(biāo)目標(biāo)值設(shè)置為“=100%”，而評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為“≥90%得滿分”，評分標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)值不對應(yīng)。三是評價缺少支撐材料。主要是滿意度指標(biāo)和效益指標(biāo)，效益指標(biāo)具有滯后性，個別項目在績效評價時確實(shí)難以估計；滿意度指標(biāo)是強(qiáng)制性指標(biāo)，項目單位不得不設(shè)置，但在項目開展或完成階段，沒有開展調(diào)研等信息采集工作，全憑自我感覺打分。四是指標(biāo)結(jié)果填寫不規(guī)范。如定量指標(biāo)設(shè)置為“≥90%”，完成值簡單復(fù)制定量值，未真實(shí)反映具體完成情況。部門評價方面，有時受限于上報時點(diǎn)要求、審核工作量大等原因，作為預(yù)算單位直接上級的主管部門往往缺乏對績效評價質(zhì)量的審核把關(guān)。財政評價方面，由于財政對口審核的項目多達(dá)幾百上千，財政部門往往力不從心。（五）績效評價結(jié)果應(yīng)用不足績效評價能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵看評價結(jié)果運(yùn)用，當(dāng)前預(yù)算單位對績效評價結(jié)果的應(yīng)用還很不充分。一是績效評價結(jié)果還停留在信息公開層面，粗淺地反映項目存在的問題、簡單地提出整改措施，未真正與項目管理和預(yù)算管理有效結(jié)合，以績效促進(jìn)管理的效果不明顯，不能很好地為今后相關(guān)工作提供經(jīng)驗(yàn)。二是績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，主要是與預(yù)算安排相掛鉤的績效問責(zé)機(jī)制尚不健全，預(yù)算單位對績效評價結(jié)果應(yīng)用的意識不強(qiáng)。三是評價結(jié)果質(zhì)量不高，由于地區(qū)實(shí)際情況差異，不同地區(qū)相同職能單位之間對同類項目指標(biāo)設(shè)置可能存在較大差異，導(dǎo)致項目績效結(jié)果缺少可比性，各單位閉門造車，評價結(jié)果應(yīng)用的權(quán)威性不強(qiáng)。二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)項目支出預(yù)算績效評價的對策（一）提高績效管理意識，強(qiáng)化項目績效主體責(zé)任預(yù)算單位需牢固樹立績效管理理念，落實(shí)主體責(zé)任，把績效理念貫穿到項目管理各項活動中去。財務(wù)部門作為牽頭部門，負(fù)責(zé)績效管理的組織實(shí)施和監(jiān)督，應(yīng)強(qiáng)化與業(yè)務(wù)部門的有效銜接，促進(jìn)績效責(zé)任的細(xì)分和落實(shí)，及時溝通項目進(jìn)展，安排好項目資金。業(yè)務(wù)部門作為項目管理的主體和項目績效管理第一責(zé)任人，應(yīng)提高績效管理工作的主動性和參與度，加強(qiáng)相關(guān)知識學(xué)習(xí)，并應(yīng)用于項目績效管理實(shí)踐，切實(shí)提高績效管理工作質(zhì)量。建議財政部門在組織績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)時，將預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)列為參訓(xùn)人員，以提高單位對預(yù)算績效管理工作的重視。同時嚴(yán)格落實(shí)“績效應(yīng)隨同預(yù)算一同申報”的要求，將項目申報材料作為預(yù)算批復(fù)的重要參考和依據(jù)，對立項依據(jù)不充分或缺少績效目標(biāo)申報的項目不予立項，從源頭上提高單位項目績效管理的意識。（二）提高績效目標(biāo)申報質(zhì)量，清晰反映項目預(yù)期產(chǎn)出和結(jié)果績效目標(biāo)是項目庫建設(shè)、預(yù)算編制和績效工作開展的依據(jù)，績效指標(biāo)是績效目標(biāo)的細(xì)化和量化，科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)是項目支出預(yù)算績效管理的關(guān)鍵。一方面，預(yù)算單位要結(jié)合項目內(nèi)容和特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)置績效指標(biāo)，采用定量評價為主，定性評價為輔的績效評價方法，與項目相關(guān)的數(shù)據(jù)及佐證資料應(yīng)可收集，確?？冃繕?biāo)指向明確、具體細(xì)化、合理可行。有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，優(yōu)先參照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不得自行降低要求，同時結(jié)合歷史標(biāo)準(zhǔn)，合理制定計劃標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，預(yù)算主管部門和財政部門要加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，對未編報或編制質(zhì)量不符合要求的項目不予入庫。一是對績效指標(biāo)本身進(jìn)行審核，指標(biāo)內(nèi)涵應(yīng)明確、指標(biāo)應(yīng)與項目相關(guān)、指標(biāo)設(shè)置應(yīng)客觀實(shí)際、指標(biāo)和指標(biāo)值口徑應(yīng)一致；二是對預(yù)算資金合理性和績效目標(biāo)與預(yù)算匹配性進(jìn)行審核。（三）強(qiáng)化項目績效運(yùn)行監(jiān)控管理，建立預(yù)算與目標(biāo)的聯(lián)動機(jī)制加強(qiáng)項目專人、全過程管理，預(yù)算單位應(yīng)對照項目不同階段的目標(biāo)，對項目的績效目標(biāo)（預(yù)計產(chǎn)出的完成進(jìn)度及趨勢、預(yù)計效果的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度及趨勢、服務(wù)對象滿意度及趨勢）、項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、財政資金使用情況進(jìn)行聯(lián)動監(jiān)控，切實(shí)將績效目標(biāo)完成情況與預(yù)算資金使用情況掛鉤，推進(jìn)預(yù)算和績效管理工作一體化，對監(jiān)控管理過程中發(fā)現(xiàn)的績效目標(biāo)執(zhí)行偏差，及時采取糾偏措施，推動項目實(shí)施回到預(yù)期的軌道，確?？冃繕?biāo)如期實(shí)現(xiàn)。（四）實(shí)施多維度績效評價，真實(shí)反映績效評價結(jié)果績效評價是推進(jìn)預(yù)算績效管理的重要抓手，應(yīng)落實(shí)自評與考評相結(jié)合的多維度評價方式，真實(shí)反映項目績效完成情況。預(yù)算單位在項目開展過程中，應(yīng)有意識地開展數(shù)據(jù)歸集整理工作，根據(jù)績效完成情況及時總結(jié)項目成效，為績效評價工作提供數(shù)據(jù)資料支撐，提高評價結(jié)果的真實(shí)性。同時，做好績效自評和自查工作，實(shí)踐中需特別注意以下幾點(diǎn)：一是績效指標(biāo)、指標(biāo)值、完成值單位口徑是否一致，計量單位有無遺漏，績效評價結(jié)果是否真實(shí)；二是指標(biāo)得分少于設(shè)定分值的，是否分析寫明了未完成原因；三是指標(biāo)值為定性的，實(shí)際完成值必須要把項目所發(fā)揮出來的作用表述出來；四是指標(biāo)值為定量的，不能把指標(biāo)值直接復(fù)制為實(shí)際完成值，如指標(biāo)值為“≥90%”，完成值應(yīng)該是一個明確的結(jié)果，如92%。主管部門應(yīng)對下屬單位的項目評價情況進(jìn)行審核，對評價結(jié)果填寫不規(guī)范或明顯不真實(shí)、不準(zhǔn)確的予以退回，對項目有關(guān)資料進(jìn)行抽查核實(shí)，確保評價結(jié)果的正確性、真實(shí)性。財政部門針對重點(diǎn)項目可自行或委托專業(yè)第三方進(jìn)行績效評價，保證一定的項目抽查率。（五）加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，充分發(fā)揮績效作用預(yù)算單位應(yīng)充分利用項目支出預(yù)算績效評價結(jié)果，切實(shí)發(fā)揮績效作用。一是及時反饋績效評價結(jié)果，督促被評價預(yù)算單位認(rèn)真整改評價中發(fā)現(xiàn)的問題，提高績效管理水平。二是建立健全績效評價結(jié)果和預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，對績效編制質(zhì)量高、評價結(jié)果好的單位，優(yōu)先安排項目資金；績效評價結(jié)果不理想的，適時調(diào)減預(yù)算。三是建立績效管理工作考核和結(jié)果通報、約談制度，預(yù)算績效管理工作表現(xiàn)突出的，對單位和個人可予以表揚(yáng)、激勵；預(yù)算