內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理探討

[摘要]行政事業(yè)單位健康有序的管理是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，事業(yè)單位管理層必須實施有效的策略，保障內(nèi)部控制管理的穩(wěn)定性。預(yù)算績效管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)考核。為實施預(yù)算績效管理，需要制定解決行政事業(yè)單位存在問題的具體辦法。文章從內(nèi)部控制的角度，深入探討了行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化策略，旨在為相關(guān)領(lǐng)域提供理論參考。[關(guān)鍵詞]內(nèi)控視角；行政事業(yè)單位；預(yù)算績效管理一、完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要意義（一）提高預(yù)算效率和效果優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行中的內(nèi)部控制管理制度，可以顯著提高預(yù)算的效率和效果。完善的內(nèi)部控制機(jī)制能夠提高預(yù)算編制、執(zhí)行和評價過程的透明度，有效預(yù)防預(yù)算執(zhí)行中的濫用、浪費和舞弊現(xiàn)象，提高預(yù)算資金的使用效率。同時，借助內(nèi)部控制機(jī)制明確預(yù)算目標(biāo)，準(zhǔn)確進(jìn)行監(jiān)測和評價，有助于提高預(yù)算執(zhí)行效率，確保預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)[1]。（二）強化風(fēng)險防控能力完善的內(nèi)部控制管理體系對于防范預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險、提升行政事業(yè)單位控制能力具有重要意義。有效的內(nèi)部控制機(jī)制能夠防止預(yù)算編制和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的預(yù)算資金使用不當(dāng)、預(yù)算目標(biāo)設(shè)定不合理等問題，及時應(yīng)對各種威脅，快速檢測和預(yù)防潛在風(fēng)險[2]。此外，完善的內(nèi)部控制管理系統(tǒng)還能規(guī)避預(yù)算錯誤和違規(guī)行為，確保預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性和及時性，從而降低預(yù)算風(fēng)險。（三）提升組織的公信力和形象健全的內(nèi)部控制管理體系不僅有助于提高預(yù)算執(zhí)行的有效性和效率，降低預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險，還能夠提高行政事業(yè)單位的信任度和聲譽。一個擁有完善的內(nèi)控機(jī)制、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和評估流程的行政事業(yè)單位，能夠確保公共資源的有效利用，贏得公眾的信任。這有助于提振公眾對公共行政的信心，提高公共行政的形象和社會影響力[3]。二、內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的要求（一）制定合理的預(yù)算目標(biāo)和計劃從內(nèi)部控制的角度出發(fā)，開展預(yù)算績效管理的首要任務(wù)是管理層制定合理的預(yù)算目標(biāo)和計劃。預(yù)算目標(biāo)應(yīng)與部門的長期戰(zhàn)略目標(biāo)和年度工作計劃相契合，是可衡量性的和可實現(xiàn)的，以便于對預(yù)算績效進(jìn)行評估[4]。同時，預(yù)算應(yīng)明確資金的用途，以實現(xiàn)公共利益和滿足實際需求。在制定預(yù)算目標(biāo)和計劃時，還需充分考慮資源限制，避免預(yù)算過度或不足而影響預(yù)算執(zhí)行的有效性。（二）建立嚴(yán)密的預(yù)算執(zhí)行和控制機(jī)制從內(nèi)部控制的角度開展預(yù)算績效管理，要求主管部門建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行和控制機(jī)制。預(yù)算執(zhí)行應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算目標(biāo)和計劃，確保執(zhí)行過程公開透明，便于監(jiān)督和評價。同時，管理部門應(yīng)定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控，及時糾正偏離預(yù)算的情況，并對預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行定期評估。在此過程中，內(nèi)部控制機(jī)制的作用不容忽視，它能夠有效保障預(yù)算執(zhí)行的順利實施[5]。（三）建立完善的預(yù)算績效評價體系從內(nèi)部控制角度進(jìn)行預(yù)算績效管理還要求管理部門建立完善的預(yù)算執(zhí)行評價體系。預(yù)算執(zhí)行評價體系必須涵蓋預(yù)算目標(biāo)完成程度、預(yù)算執(zhí)行有效性、預(yù)算資金使用效果等，全面客觀評價預(yù)算執(zhí)行情況[6]。同時，要全面公開預(yù)算執(zhí)行評價結(jié)果，提高預(yù)算執(zhí)行透明度，增強公眾對政府的信任。此外，預(yù)算執(zhí)行評價的結(jié)果還應(yīng)當(dāng)用于改進(jìn)預(yù)算規(guī)劃和執(zhí)行，不斷提高預(yù)算執(zhí)行水平。三、內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題（一）缺乏完整的預(yù)算績效管理工作體系目前，我國許多行政事業(yè)單位已逐步實施預(yù)算績效管理，但由于各種主客觀因素的影響，預(yù)算績效管理還處于起步階段，許多行政事業(yè)單位并沒有提高預(yù)算執(zhí)行和管理的質(zhì)量。一方面，由于缺乏完整的預(yù)算績效管理體系，員工在更新單位績效管理信息時只能提供不同部門的相關(guān)信息[7]。然而，由于持久性數(shù)據(jù)存在一定的滯后性，對預(yù)算管理數(shù)據(jù)開展評估和分析可能會出現(xiàn)錯誤。另一方面，由于缺乏績效評價標(biāo)準(zhǔn)，管理者對與預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的績效數(shù)據(jù)看法不一，難以達(dá)成共識，不利于提高行政事業(yè)單位的公信力[8]。（二）預(yù)算績效管理意識不強預(yù)算績效管理本質(zhì)上是主動性和戰(zhàn)略性的，管理層必須收集大量信息以縮小預(yù)算管理與實際工作之間的差距。然而，許多部門對預(yù)算績效管理的認(rèn)識還很不夠。首先，一些行政事業(yè)單位由管理人員編制預(yù)算，銷售、財務(wù)人員在預(yù)算執(zhí)行和管理中發(fā)揮的作用不明顯。其次，一些部門對預(yù)算績效管理的重要性認(rèn)識不充分，相關(guān)工作全部由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，財務(wù)部門負(fù)責(zé)從預(yù)算編制到績效評價的各個環(huán)節(jié)。這就使得有些部門無法積極參與預(yù)算執(zhí)行和管理，也無法形成預(yù)算績效管理理念[9]。此外，預(yù)算績效管理制度不完善，預(yù)算各項工作職責(zé)不明確，財務(wù)人員工作量加大，導(dǎo)致績效管理效果不佳，難以調(diào)動員工的工作積極性。（三）缺乏系統(tǒng)性，監(jiān)督不到位從內(nèi)部控制來看，目前行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行和電算化水平普遍較低，缺乏有效的控制，無法充分滿足執(zhí)行預(yù)算的實際需要。這主要體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行情況的內(nèi)部評價和行政事業(yè)單位的管理上。在此背景下，行政機(jī)關(guān)預(yù)算績效管理只能采用傳統(tǒng)的手工管理模式[10]，行政事業(yè)單位管理層對信息管理模式了解甚少，很多情況下任用兼職財務(wù)人員負(fù)責(zé)開展預(yù)算績效管理。預(yù)算管理技能，特別是預(yù)算執(zhí)行和溝通能力不足，導(dǎo)致管理層難以有效利用資源。（四）預(yù)算績效評價專業(yè)人員缺失當(dāng)前，行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行效果并不理想。這是因為一些主管部門人員有限、缺乏評估預(yù)算執(zhí)行情況的專家以及培訓(xùn)投入不足。預(yù)算績效管理任務(wù)通常委托給財務(wù)部門，但財務(wù)人員缺乏專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，導(dǎo)致項目實施目標(biāo)的預(yù)算編制不夠科學(xué)、合理和客觀，在一定程度上影響了預(yù)算執(zhí)行和評估相關(guān)工作的有效開展[11]。（五）績效評價結(jié)果利用率不高行政事業(yè)單位經(jīng)常會對一些項目的績效進(jìn)行年度評估，年度或多年期評估常常存在明顯錯誤。在實際實施過程中，預(yù)算投資不能體現(xiàn)最大化的項目經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，也不能反映資金投入的真實效果。同時，預(yù)算部門不了解與財務(wù)部門聯(lián)系的流程，導(dǎo)致難以對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效評估，影響了后續(xù)很多工作的進(jìn)程。此外，在將考核結(jié)果落實到績效管理的各個環(huán)節(jié)[12]，相關(guān)部門存在降低績效指標(biāo)以掩蓋不合格評估的情況。四、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化策略（一）提升內(nèi)部控制力以確保預(yù)算績效管理推進(jìn)完善內(nèi)部控制，確保預(yù)算績效管理有效實施。在單位內(nèi)部管理中，科學(xué)實施內(nèi)部控制、優(yōu)化內(nèi)部控制，可以保證預(yù)算績效管理的全面實施。因此，根據(jù)當(dāng)前的管理情況，管理部門有必要不斷優(yōu)化內(nèi)部控制，解決內(nèi)部控制問題，優(yōu)化內(nèi)部控制工作流程。（二）根據(jù)內(nèi)控管理要求優(yōu)化預(yù)算績效管理預(yù)算績效管理目標(biāo)的制定必須符合內(nèi)部控制的要求，各項工作必須在明確部門內(nèi)部控制需求的基礎(chǔ)上定期開展[13]。因此，預(yù)算績效管理作為完善內(nèi)部管理制度的一部分，必須按照內(nèi)部控制管理的要求進(jìn)行。開展預(yù)算績效管理，可以有效提高單位的內(nèi)部控制水平和管理實力。同時，要加強內(nèi)部各部門之間的溝通，使單位管理者了解內(nèi)部的預(yù)算績效管理需求，保證預(yù)算績效管理與內(nèi)控目標(biāo)的銜接。（三）增強預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制意識為支持和保障事業(yè)單位持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，事業(yè)單位比以往任何時候都要更加注重完善預(yù)算績效管理，加強內(nèi)部控制宣傳。首先，轉(zhuǎn)變和更新員工個人的管理理念和工作思路，加強員工先進(jìn)預(yù)算管理理念和管理思想的培養(yǎng)，確保預(yù)算績效管理行為的規(guī)范化。其次，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)績效管理的落后思維。同時，要加強績效管理創(chuàng)新，不斷加大信息披露力度，切實轉(zhuǎn)變員工的工作觀念，規(guī)范員工工作行為，提高單位績效，高效地開展預(yù)算管理和預(yù)算績效管理，實現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)[14]。根據(jù)單位實際情況，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面。一是預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制培訓(xùn)有效結(jié)合，將其融入部門管理培訓(xùn)中，使全體員工通過適當(dāng)?shù)膶W(xué)習(xí)，更加深入地了解預(yù)算管理與內(nèi)部控制的關(guān)系，支持先進(jìn)的管理理念的實施。二是在日常工作中充分認(rèn)識并積極開展預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制，進(jìn)一步加深對預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識。三是進(jìn)一步增強員工的預(yù)算執(zhí)行意識，營造良好的內(nèi)控管理學(xué)習(xí)氛圍。（四）加強人員培訓(xùn)從內(nèi)部控制的角度來看，行政事業(yè)單位需要加強對預(yù)算管理人員的系統(tǒng)化、專業(yè)化培訓(xùn)。首先，聘請專家或?qū)I(yè)教師講解預(yù)算績效管理的理論知識和措施，結(jié)合具體案例，實現(xiàn)理論與實踐的有效結(jié)合，使相關(guān)人員對預(yù)算績效管理形成深入認(rèn)知，有效提升績效管理職能。其次，管理層應(yīng)根據(jù)員工的具體情況，適當(dāng)制訂針對性的培訓(xùn)方案和計劃，遵循循序漸進(jìn)的原則，逐步提升員工的理論知識、預(yù)算執(zhí)行能力和整體素質(zhì)。最后，要積極鼓勵相關(guān)人員不斷更新和優(yōu)化本單位預(yù)算績效管理模式，不斷努力實現(xiàn)預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制的有效結(jié)合[15]。（五）突出績效考核的作用和價值考核預(yù)算執(zhí)行情況時，應(yīng)先編制項目，后編制預(yù)算，確保考核指標(biāo)的設(shè)置和預(yù)算執(zhí)行的管理更加恰當(dāng)。將項目分為運營發(fā)展和職業(yè)發(fā)展兩類，實行評級制度。職業(yè)發(fā)展類需要評估社會效益指標(biāo)、財務(wù)效益指標(biāo)等。此外，需要確定質(zhì)量、成本和效益等評價指標(biāo)，確?；顒踊蝽椖康目尚行?。評價工作的結(jié)果以預(yù)算管理狀況為依據(jù)，確保對預(yù)算執(zhí)行情況的實時監(jiān)控。要系統(tǒng)分析績效指標(biāo)，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行和編制提供依據(jù)，充分發(fā)揮績效評價對預(yù)算相關(guān)活動的控制作用，根據(jù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行評估，落實獎懲制度，確保部門工作人員可以執(zhí)行系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)并完成預(yù)算要求和績效指標(biāo)。如果執(zhí)行率低于80%，首先要對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，及時編制分析報告，找出影響因素，制定改進(jìn)策略。根據(jù)預(yù)算編制內(nèi)容、培養(yǎng)目標(biāo)等影響因素，分析預(yù)算指標(biāo)結(jié)果，提出針對性的優(yōu)化方案。實踐中，為了充分利用預(yù)算執(zhí)行評價結(jié)果，需要在預(yù)算管理委員會內(nèi)設(shè)立一個部門，負(fù)責(zé)對預(yù)算評價進(jìn)行監(jiān)督、編制分析報告并將評價結(jié)果報送預(yù)算部門。員工可以根據(jù)報告內(nèi)容改進(jìn)工作并總結(jié)經(jīng)驗，完善預(yù)算管理，保證資金的合理使用，實現(xiàn)單位的可持續(xù)發(fā)展。（六）加強預(yù)算績效風(fēng)險防范各單位要實施預(yù)算績效管理，應(yīng)通過早期干預(yù)和持續(xù)管理，提高風(fēng)險預(yù)期，落實預(yù)算執(zhí)行。在編制預(yù)算時，還需要進(jìn)行風(fēng)險評估和分析，以免預(yù)算編制超出規(guī)定范圍，提升編制的合理性。要有效應(yīng)用預(yù)算原則，根據(jù)收入和費用項目評估預(yù)算方法的有效性和效率。加強與預(yù)算部門的溝通，確保在預(yù)算管理過程中可以快速發(fā)現(xiàn)預(yù)算問題并規(guī)避風(fēng)險。在預(yù)算執(zhí)行過程中，還需要對預(yù)算過程進(jìn)行監(jiān)控，通過風(fēng)險分析發(fā)現(xiàn)問題，落實動態(tài)監(jiān)控要求，通過重點分析社會影響、管理有效性和服務(wù)設(shè)施滿意度開展預(yù)算管理。在業(yè)務(wù)實施之前，實現(xiàn)預(yù)算管理和績效的無縫銜接，要圍繞績效管