財政聯(lián)邦主義理論的新發(fā)展

財政聯(lián)邦主義理論的新發(fā)展"內(nèi)容提要:傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義理論是關于公共部門職能合理分配和不同層次政府間財源合理分配的理論。20世紀80年代以來，財政聯(lián)邦主義基礎理論的各個方面都出現(xiàn)了一些新觀點，其分析方法也出現(xiàn)向政治經(jīng)濟學分析和公共部門制度分析發(fā)展的趨勢，并出現(xiàn)了實驗聯(lián)邦主義和福利改革、財政聯(lián)邦主義在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家的發(fā)展以及財政聯(lián)邦主義與區(qū)域經(jīng)濟一體化等新的理論問題。

[關鍵詞]財政聯(lián)邦主義（Fiscalfederalism）；基礎理論（Basictheory）；分析方法（Analyticmethods）；新發(fā)展（Newdevelopment）

一、財政聯(lián)邦主義基礎理論的發(fā)展

隨著理論的發(fā)展，大量關于財政聯(lián)邦主義的文獻涉及了許多超出其最初含義的內(nèi)容，如財政分權理論（Oates，1991）、垂直財政不平衡與稅收權力分配（McLure，1993）、政府間溢出效應和轉(zhuǎn)移支付（Break，1980）、財政流動和遷移（Wildasin，1991）等，從而使財政聯(lián)邦主義內(nèi)涵更加豐富。Oates（1999）因此進一步認為財政聯(lián)邦主義主要研究不同層次政府的職能和它們之間通過轉(zhuǎn)移支付等工具所形成的相互關系。這一定義表明財政聯(lián)邦主義與分權之間在概念上有一定程度的重疊，但財政聯(lián)邦主義更側(cè)重于不同層次政府的共存和相互關系，特別是在財源方面。而且，這一定義也揭示了財政聯(lián)邦主義基礎理論的三個主要方面：不同層次政府間的職能分配、稅收與支出分派和轉(zhuǎn)移支付。

（一）職能分配之所以出現(xiàn)財政分權的趨勢是因為財政分權能夠帶來了福利收益。這首先是因為與中央政府相比，地方政府具有了解管轄區(qū)內(nèi)選民偏好和當?shù)毓伯a(chǎn)品提供成本的信息優(yōu)勢；其次，憲制約束和政治壓力限制中央政府向一些地區(qū)提供比其他地區(qū)更高水平的公共產(chǎn)品，從而只能向所有地區(qū)提供同一水平的公共產(chǎn)品，考慮不到地區(qū)間的差異（Oates，1999）。最后，財政分權條件下管轄區(qū)之間的財政競爭有利于地區(qū)公共產(chǎn)品的提供達到有效水平（FreyandEichenberger，1996；Oates，2001），而不會出現(xiàn)公共產(chǎn)品的提供水平下降到底部的現(xiàn)象（Witdasin，1998），并且，財政競爭還能夠限制公共部門的公共計劃過度膨脹（Oates，2001）。Kirchgassner和Pommerehne（1996）對財政分權程度很高的瑞士的各州之間財政競爭的研究表明，各州政府能夠很好的承擔收入再分配的職能，并且各州公共產(chǎn)品供給體系也運作良好。Oates（1998）總結(jié)認為，財政分權福利收益的規(guī)模取決于各管轄區(qū)間公共產(chǎn)品需求和提供成本之間的差異，而且在各管轄區(qū)間公共產(chǎn)品提供成本相同的條件下，財政分權的福利收益與公共產(chǎn)品的需求價格彈性成反比。大量的經(jīng)濟計量研究表明（Rubinfeld，1987；Oates，1996），地方性公共產(chǎn)品的需求典型地不具有價格彈性。因此，財政分權所潛在的福利收益可能很高。

盡管很多學者支持財政分權趨勢，但仍有一些學者為傳統(tǒng)的職能分配模式提供新的證據(jù)。例如，M.Feldstcin和MarianV.Wrobel（1998）證明美國州政府在進行收入分配方面很不成功；Tanzi（1996）認為財政分權會給收入再分配和宏觀經(jīng)濟管理帶來顯著的成本?，F(xiàn)在的問題是財政分權所帶來的福利收益和損失孰高孰低。關于財政競爭福利影響的爭論意味著迫切需要這方面進一步的實證研究（Oates，1999）。另外，就算傳統(tǒng)的職能分配模式在一般意義上具有正確性，它也不能為具體公共產(chǎn)品的提供職責在不同層次政府間的分配原則提供一個準確的界定。事實上，特定公共產(chǎn)品的提供，如教育和健康，存在很大爭議，而且在不同的歷史時期和不同的國家，存在很大差異。AnwarShah（1994）和RonaldMcKinnon、ThomasNechyba（1997）對特定公共產(chǎn)品的提供職責向最適合層次的政府的分配進行了分析。

（二）稅收與支出分派關于公共支出的分派，TeresaTer-Minassian（1997）認為研究文獻中存在廣泛的共識，即支出責任向地方政府下放能夠帶來實質(zhì)性的福利收益，而且把公共支出的責任分派給最能代表這些支出的受益者的相應層次的政府將使資源配置的效率最大化。依據(jù)這種分析，中央政府只能負責全國性公共產(chǎn)品的提供，這些公共產(chǎn)品使全國范圍受益，并且其提供水平受制于實際經(jīng)濟規(guī)模，如國防、外交、州際運輸和"通信基礎設施等。盡管如此，仍有一些觀點認為實際中的制度約束會損害支出分派分權化在理論上的效率收益，因為地方政府管理能力較弱，它們不能發(fā)展現(xiàn)代化的、透明度高的公共支出管理體系（Tanzi，1996）。然而，世界范圍內(nèi)普遍的實踐是把最昂貴的支出責任，如健康、教育和社會服務等，分派給地方政府，卻把主要的稅收權力分派給中央政府（MarianoTommasi，2001）。這種分派模式產(chǎn)生了嚴重的垂直財政不平衡，從而為不同層次政府間的轉(zhuǎn)移支付提供了基本理由。

（三）轉(zhuǎn)移支付

二、財政聯(lián)邦主義理論分析方法的擴展

（一）政治經(jīng)濟學分析

傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義分析框架包含了福利經(jīng)濟學的傳統(tǒng)原則，即對制度的評價建立在這些制度對資源配置和收入分配效率影響的基礎之上。然而，政治經(jīng)濟學的發(fā)展告訴我們，政府運作的制度安排深刻影響公共部門的職能。因此，財政聯(lián)邦主義的分析中需要納入對政府政治目標（如政治參與程度和個人權利的保護等）和政治經(jīng)濟學分析方法的考慮。Inman和Rubinfeld（1997）的研究就把特定的政治目標納入一個拓展后的目標函數(shù)中，分析提出所謂“聯(lián)邦主義邊界”（federalismfrontier），即財政聯(lián)邦主義發(fā)展中的經(jīng)濟效率和政治參與之間存在此消彼長的關系，從政治參與角度選擇的政治體系（財政體系）比從經(jīng)濟效率最優(yōu)化角度所選擇的體系更具有分散化（財政分權化）的特點，因為公民的政治影響和參與隨著政府規(guī)模的減小而增加。Frey和Eichenberger（1996）分析了地方政府之間的財政協(xié)調(diào)所導致的“政治扭曲”和財政競爭對于政治家考慮選民偏好的正面作用。政治家追求他們的自身目標，如實現(xiàn)他們的理想、社會特權和物質(zhì)利益等，這些目標將偏離選民的偏好。由此而產(chǎn)生的政府政策與個人偏好之間的偏差，即所謂的“政治扭曲”。政治扭曲不但產(chǎn)生于獨裁政治體制中，而且也存在于政治家和政黨結(jié)成反對選民的聯(lián)盟的民主政治體制中。地方政府之間的財政協(xié)調(diào)很可能就是這樣的聯(lián)盟，他們將抓住機會通過稅收協(xié)調(diào)，即在不同的管轄區(qū)之間聯(lián)合征收高額統(tǒng)一稅收的方式“剝削”選民。政治家的這種行為將導致對福利最優(yōu)化資源配置的扭曲。而在財政競爭的情況下，管轄區(qū)間通過資本和勞動的流動而進行的競爭過程，即“用腳投票”的過程，會刺激政治家考慮選民的個人偏好，從而提供有效的稅收和公共產(chǎn)品的組合，達到資源配置的最優(yōu)化。由此可見，以上基于政治經(jīng)濟學分析方法的研究，為財政分權及分權條件下的財政競爭提供了新的理論支持。

（二）公共部門制度分析：市場保護型聯(lián)邦主義

財政聯(lián)邦主義分析方法的重要擴展與新制度經(jīng)濟學有關，認為分權化能夠從制度上維持市場經(jīng)濟的效率和發(fā)展，因此被稱為“市場保護型聯(lián)邦主義”（Market-PreservingFederalism）。這方面的分析與GeoffreyBrennan和JamesBuchanan（1980）的觀點有關，他們認為財政分權對于限制公共部門的增長有重要作用，從而限制公共部門從私人經(jīng)濟中攫取經(jīng)濟資源，因為經(jīng)濟單位和要素在地區(qū)間的高度流動限制了地方政府的稅收能力。這方面的實證研究還試圖從財政分權與經(jīng)濟表現(xiàn)的關系人手來揭示財政分權的市場保護作用，但結(jié)果不盡人意，JeffHuther和AnwarShah（1996）發(fā)現(xiàn)了分權化程度的增加與經(jīng)濟表現(xiàn)的改善具有顯著的正相關關系，Davoodi和Heng-fuZou（1998）卻發(fā)現(xiàn)了兩者之間的負相關關系。

Weingast（1995）提出市場保護型聯(lián)邦主義體系所要滿足的3個條件：地方政府對經(jīng)濟有基本的規(guī)制責任；體系中設立沒有貿(mào)易障礙的公同市場；地方政府面臨“硬預算約束”。所謂硬預算約束是指，地方政府既沒有貨幣創(chuàng)造的能力，也沒有無限借貸的渠道，并且中央政府不會在財政困境中解救地方政府。McKinnon（1997）認為貨幣權力與財政權力的分離有利于實現(xiàn)硬預算約束，并認為這是歐洲貨幣體系建立的一個主要動因。另外，Weingast和Mckinnon都強調(diào)地方政府必須基本依靠于他們自有的財源，而不能過多依靠政府間的轉(zhuǎn)移支付，特別是不能進行旨在從財政困境中解救地方政府的轉(zhuǎn)移支付。

三、財政聯(lián)邦主義理論的新問題

（一）實驗聯(lián)邦主義和福利改革

（二）財政聯(lián)邦主義在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家的發(fā)展

（三）財政聯(lián)邦主義與區(qū)域經(jīng)濟一體化

歐盟區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中出現(xiàn)的財政一體化傾向，使財政聯(lián)邦主義與區(qū)域經(jīng)濟一體化相關性問題很突出。財政一體化反映了歐盟層次公共財政以及財政預算在國際經(jīng)濟一體化安排中的作用。Kenen早在1969年就提出了適度貨幣區(qū)的“財政一體化”標準，他認為“兩個地區(qū)財政一體化程度越高，其通過從低失業(yè)地區(qū)向高失業(yè)地區(qū)轉(zhuǎn)移資金以消除多種沖擊（尤其不對稱沖擊）的能力就越強”。然而，歐盟層次財政職能的一體化導致某種程度的財政聯(lián)盟。歐盟在1986年《單一歐洲法令》和1992年《歐洲聯(lián)盟條約》中都規(guī)定了一些聯(lián)邦的特征，一些人甚至認為歐盟除了名稱外，實際是不折不扣的聯(lián)邦（羅布森，2001，121頁）。因此，在分析把政策管轄權從成員國讓渡到歐盟層次的效率和成員國層次與歐盟層次之間經(jīng)濟職能與稅收分派時，財政聯(lián)邦主義理論提供了基本分析框架和方法。盡管如此，仍有學者認為財政聯(lián)邦主義理論與區(qū)域經(jīng)濟一體化相關性不強，因為“區(qū)域性經(jīng)濟集團的權力機構(gòu)不能被視為政府。在稅收分派分析中，將財政聯(lián)邦主義運用到區(qū)域集團的財政一體化問題存在非常明顯的局限，因為所有現(xiàn)