論法律援助制度

論法律援助制度

內(nèi)容摘要：法律援助制度是指由國家設(shè)立專門機構(gòu)，為經(jīng)濟困難或者特殊案件的當(dāng)事人減免費用提供法律援助的一項法律制度，法律援助制度是一項造福社會、造福人民的崇高事業(yè)，其實質(zhì)是法律扶貧、扶弱，它使人人平等地站在法律面前，實現(xiàn)自己的法定權(quán)益，積極開展法律援助，既是黨和政府的重要職責(zé)，也是全社會的共同責(zé)任。據(jù)測算，因為經(jīng)濟的嚴重短缺，我省每年需要提供法律援助而實際得到援助的只有四分之一，許多糾紛和案件不能及時得到法律援助，困難群眾訴訟難的狀況還難以在較短的時間里有根本改變，法律援助制度的建立為法律社會關(guān)系的實現(xiàn)提供了司法程序的保證法律是社會關(guān)系的調(diào)整器，它是以國家強制力作為后盾，以國家意志的形式確定公民權(quán)利義務(wù)，用以規(guī)范人們在各個社會領(lǐng)域里的相互關(guān)系，可以稱法律社會關(guān)系。法律援助制度是指由國家設(shè)立專門機構(gòu)，為經(jīng)濟困難或者特殊案件的當(dāng)事人減免費用提供法律援助的一項法律制度，法律援助制度是一項造福社會、造福人民的崇高事業(yè)，其實質(zhì)是法律扶貧、扶弱，它使人人平等地站在法律面前，實現(xiàn)自己的法定權(quán)益，積極開展法律援助，既是黨和政府的重要職責(zé)，也是全社會的共同責(zé)任。據(jù)測算，因為經(jīng)濟的嚴重短缺，我省每年需要提供法律援助而實際得到援助的只有四分之一，許多糾紛和案件不能及時得到法律援助，困難群眾訴訟難的狀況還難以在較短的時間里有根本改變。它是國家以法律化、制度化的形式為某些經(jīng)濟困難或特殊案件的當(dāng)事人提供免費的減費的法律幫助，以保障其利益得以實現(xiàn)的一項法律制度，是世界各國普遍采用的司法救濟制度。

一、我國法律援助的發(fā)展概況

1994年，司法部首次公開提出建立法律援助的設(shè)想，并在北京、上海等城市開始了試點。1996年頒布的《刑事訴訟法》、《律師法》以國家立法的形式對我國的法律援助制度作出了明文規(guī)定，標(biāo)志著這一制度在我國的真正確立。

（一）法律援助制度的對象是我國法律援助制度建立的最重要的理論依據(jù)是“法律面前人人平等”。因此我國對法律援助對象的規(guī)定有以下特點：①對象相對廣泛。凡是中華人民共和國公民，具備法律援助條件的都可以申請法律援助，與中國簽訂法律援助司法協(xié)議的外國公民和無國籍人，符合條件的，也可申請獲得法律援助。②有關(guān)特殊對象的規(guī)定，體現(xiàn)了對最需要幫助的人優(yōu)先照顧原則。凡盲、聾、啞、未成年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人，沒有委托律師的，應(yīng)當(dāng)獲得法律援助；可能被判處死刑的被告人，沒有委托律師的，應(yīng)當(dāng)獲得法律援助；刑事案件中外籍被告人沒有委托律師的，應(yīng)當(dāng)獲得法律援助；其他殘疾人、老年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人的，可以不受經(jīng)濟條件的限制，獲得法律援助。2、法律援助的主體實施法律援助制度，保障公民的合法權(quán)益得以平等實現(xiàn)，是政府應(yīng)盡的義務(wù)。從這個意義上說，法律援助實施主體應(yīng)該是國家。事實上，法律援助制度的具體實施主體是以律師為主的法律工作者。我國與多數(shù)國家有所不同，法律服務(wù)隊伍除律師以外，還有公證員、基層法律工作者。因此，我國法律援助制度的主體就是律師、公證員、基層法律工作者。3、法律援助的組織形式我國的法律援助基本形成了兩種模式：①是建立法律援助中心，由法律援助中心專職律師和由中心指派的社會律師共同承擔(dān)法律援助業(yè)務(wù)；②是全部由社會律師提供法律援助業(yè)務(wù)，或法律援助中心指派，或律師事務(wù)所自行受理，然后到法律援助中心備案并申請經(jīng)費。由于法律援助制度在我國尚處于探索階段，因此允許兩種模式同時存在。

（二）我國法律援助的困境

1、立法困境。隨著法律援助制度在中國迅速發(fā)展，我國法律援助制度的立法工作取得了長足的進展，許多地方已經(jīng)通過行政法規(guī)和地方立法的形式建立了法律援助制度，但從總體上看，我國的法律援助制度尚處于萌芽階段，立法工作還處于零亂無序狀態(tài)，對法律援助制度仍缺乏明文規(guī)定。

2、機構(gòu)困境。①法律援助機構(gòu)未形成統(tǒng)一模式，缺乏規(guī)范性。各省、市法律援助活動各具特色，法律援助各種模式并存。②法律援助機構(gòu)職能不明確。自從1997年司法部法律援助中心成立后，省一級法律援助機構(gòu)的工作就成為了首要工作，但是，省一級專門機構(gòu)大多是法律援助監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的機構(gòu)，并非具體實施機構(gòu)，而地方雖然掛了法律援助機構(gòu)的牌子，卻沒有專門人員開展工作，形同虛設(shè)。

3、資源困境。①人力資源困境。一是數(shù)量不足，提供法律援助的人員必須熟知法律，有豐富的辦案經(jīng)驗，而我國符合這樣標(biāo)準(zhǔn)的人員即法律援助的主體主要是律師，從數(shù)量上看，我國職業(yè)律師還不到全國總?cè)丝诘娜f分之一。二是素質(zhì)不高。由于經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的差異，法律服務(wù)資源在地域分布上呈現(xiàn)出不平衡性。②資金資源困境。一是資金來源沒有明確規(guī)定。雖然相關(guān)法規(guī)將國家財政撥款作為法律援助資金的主要來源，但沒有規(guī)定列入年度財政預(yù)算，因而不能建立起國家對法律援助的最低經(jīng)費保障機制。二是資金不足。我國目前正處于社會主義初級階段，經(jīng)濟不很發(fā)達，國家和許多地方財政拿不出充足的經(jīng)費投入到法律援助事業(yè)中去。財力的不足，影響了法律援助制度的發(fā)展。

二、我國法律援助中的明確規(guī)定為建立法律援助制度奠定了基礎(chǔ)

1996年3月17日通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》第34條規(guī)定：“公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護，被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護”，這是在我國立法史上首次將“法律援助”明確寫入法律，是我國法律援助制度建設(shè)一個重要里程碑。1996年5月15日通過的《中華人民共和國律師法》對法律援助的有關(guān)內(nèi)容作了專章規(guī)定，《律師法》第六章規(guī)定：“公民在贍養(yǎng)、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和請求依法發(fā)給撫恤金等方面需要獲得律師幫助，但是無力支付律師費用的，可以按照國家規(guī)定獲得法律援助，律師必須按照國家規(guī)定承擔(dān)法律援助義務(wù)，盡職盡責(zé)為受援人提供法律援助，法律援助具體辦法，由國務(wù)院司法行政部門規(guī)定，報國務(wù)院批準(zhǔn)，”這些規(guī)定明確了公民獲得法律援助范圍和律師必須依法承擔(dān)的法律援助義務(wù)，并為制定法律援助的專門立法奠定了法律基礎(chǔ)。

三、中國法律援助制度的架構(gòu)、申請援助的條件、實施主體、資金來源

1、在國家一級建立司法部法律援助中心，統(tǒng)一對全國的法律援助工作實施指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

1997年5月26日，司法部法律援助中心在北京正式成立，司法部法律援助中心主要負責(zé)對法律援助作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，制定全國性的法律規(guī)章制度、中長期發(fā)展計劃和年度工作計劃，協(xié)調(diào)全國法律援助工作事宜，開展與國外法律援助團體及人士的交流活動等等工作。同日，中國法律援助基金會成立，中國法律援助是基金會的主要職責(zé)是募集、管理和使用法律援助基金，宣傳國家的法律援助制度，促進司法公正。其基金來源主要包括國內(nèi)社團、企業(yè)、商社及個人捐贈和贊助，基金存入金融機構(gòu)發(fā)取的利息，購買債券和企業(yè)股票等有價證券的收益等。

2、在省級地方建立省、自治區(qū)法律援助中心，對所轄區(qū)域內(nèi)的法律援助工作實施指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

3、在地、市（含副省級）地方建立地區(qū)、市法律援助中心行使對法律援助工作的管理和組織實施的雙重職能。

4、在具備案件的縣、區(qū)地方建立縣、區(qū)法律援助中心具體組織實施本地的法律援助工作，不具備建立法律援助機構(gòu)條件的地方，由縣、區(qū)司法局具體組織實施法律援助工作。

中國法律援助的三個專業(yè)實施主體是律師、公證員、基層法律工作者。律師主要提供訴訟法律援助（包括刑事辯護、刑事代理和民事訴訟代理等）和非訴訟法律援助；公證員主要提供公證事項的法律援助；基層法律工作者主要提供法律咨詢、代書普通非訴訟事項的幫助等簡易法律援助。中國法律援助有三個基本資金來源，政府出資、社會捐贈及行業(yè)奉獻（主要指義務(wù)辦案）。

四、法律援助制度在我國現(xiàn)行社會關(guān)系中發(fā)揮著重要作用

法律援助的建立為法律社會關(guān)系的實現(xiàn)提供了司法程序上的保證。法律是社會關(guān)系的調(diào)整器，它是以國家強制力作為后盾，以國家意志的形式確定公民的權(quán)利義務(wù)，用以規(guī)范人們在各個社會領(lǐng)域里的相互關(guān)系，所以也稱法律社會關(guān)系，法律所確定的社會關(guān)系并不自然轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的社會關(guān)系，它需要與之相配套的司法程序制度加以保證，英國政治家波林布魯克曾指出：“制定法律一件易事，難的是使他們有效”。司法實踐中的大量事例也充分說明，在社會主義法律的適用過程中，確實存在著諸多的困難與障礙，因公民經(jīng)濟收入的差異而影響法律社會關(guān)系的實現(xiàn)就是其中的困難與障礙之一，我國的法律援助制度，就是基于這樣的一些事實而產(chǎn)生的。一是隨著大量的法律法規(guī)的頒布實施，公民政治權(quán)、經(jīng)濟權(quán)利和其它社會權(quán)利越來越廣泛，相應(yīng)的各種權(quán)益之條也空前增加，大量涉及公民權(quán)利的紛爭需要采取訴訟和非訴訟的形式加以解決。二是法律和訴訟及非訴訟活動作為一種專門的知識和技能，尚不能夠被一般人所掌握和運用，社會需要專門的法律服務(wù)，而法律服務(wù)作為一種社會職業(yè)又是有償?shù)?。三是由于?jīng)濟收入的差異，有一部分公民在發(fā)生法律紛爭時因經(jīng)濟困難而請不起律師，無力獲得法律援助服務(wù)，因而形成了法定權(quán)利上的平等與保障權(quán)利實現(xiàn)的經(jīng)濟條件不平等的矛盾，使些人在需要訴訟方式保護自己的法定權(quán)利時，失去了司法和平等保護，進而又失去了程序法規(guī)定的公民平等訴訟權(quán)利，法律援助制度的建立就是從保障法律社會關(guān)系實現(xiàn)所必需程序制度上彌補了這些缺憾，其意義不僅在于減免了當(dāng)事人的費用，使其獲得了法律幫助，更重要的是通過保護當(dāng)事人平等的訴訟權(quán)利，使司法程序制度得到進一步完善，從而切實保障法律所規(guī)定的社會關(guān)系得以實現(xiàn)。

以“依法治國建設(shè)社會主義的法制國家”為目標(biāo)，建立具有中國特色的法律援助制度，“依法治國，建設(shè)社會主義的法律國家”已被八屆人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)》確定治國方針，我們應(yīng)當(dāng)按照這一方針，借鑒各國法律援助制度中的有益經(jīng)驗，探索建立一種適合我國的國情，具有中國特色的法律援助制度。

應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會力量支持法律援助是一種國家行為，是保障公民法律援助制度，而且都是由政府負責(zé)實施的，特別是在一些經(jīng)濟發(fā)達的國家和地區(qū)，政府每年用于法律援助的財政支出相當(dāng)驚人，美國4億美元，僅600萬人的香港，1992年于1993年度用于法律援助的財政支出的就達1.6億港幣。我們是一個發(fā)展中國家，人口眾多，財力有限，部由政府來負擔(dān)法律援助項目的開支還很不實際，因此在政府撥款以體現(xiàn)政府對實施法律援助就盡義務(wù)基礎(chǔ)上，可以像其它一些社會公益事業(yè)一樣，廣泛動員社會力量，接受熱心這項公益事業(yè)的國內(nèi)外人士的捐。這樣，我們就可以在解決法律援助經(jīng)費問題上，走出一條有中國特色的道路，在法律援助的方式上，可以采取多種模式并存。一是由國家專門的法律援助機構(gòu)，通過減、免費用的辦法，為當(dāng)事人提供訴訟或非訴訟的法律援助。二是通過法律規(guī)定律師每年必須無償?shù)某袚?dān)一定限度內(nèi)的法律援助義務(wù)，另外也可以為一些律師志愿者支義務(wù)地承擔(dān)法律援助任務(wù)。三是通過國家公證機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機構(gòu)開展法律援助，將法律行為，法律事實的公證、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作也納入法律援助的內(nèi)容，將一些已獲得律師資格的非執(zhí)業(yè)律師或具有法律知識、經(jīng)驗的人員組織起來，承擔(dān)一些法律援助任務(wù)，這樣也可以為其參與司法實踐提供一些機會。轉(zhuǎn)貼于建立健全中國的法律援助制度，需要對我國的實際情況，制定出專門的法律援助法。目前全國一些地區(qū)相繼建立法律援助性質(zhì)的機構(gòu)，工作開展得也比較較好。但也暴露出一些問題，主要是缺少一個統(tǒng)一的制度加以規(guī)范，機構(gòu)的名稱、法律援助內(nèi)容、條件、費用的減免方法不盡一致，地方色彩比較濃厚，其根本原因是我們國家在這方面還缺少統(tǒng)一的法律，法律援助制度的規(guī)定又過于原則，因此應(yīng)當(dāng)把制定中國法律援助的法律盡快提上日程，以推動這項事業(yè)健康發(fā)展。

五、我國刑事法律援助制度的完善

刑事法律援助在使公民獲得平等的司法保護，保障當(dāng)事人依法享有訴訟權(quán)利，實現(xiàn)司法公正等方面有著不可或缺的作用，已成為一個國家法制健全、社會文明進步的標(biāo)志，我國在20世紀(jì)90年代中期開始構(gòu)建刑事法律援助制度，經(jīng)過十余年的建設(shè)，已經(jīng)完成方法創(chuàng)建，機構(gòu)設(shè)立，援助落實等多項工作，取得了較好的社會效益，但是由于我國現(xiàn)代意義上的律師制度起步較晚，而刑事訴訟就某種意義而言目前尚處于模式選擇與轉(zhuǎn)變過程之中，所以作為二者結(jié)合點的刑事法律援助制度無論是在理論上還是實踐中均存在不少問題。這些問題直接影響到刑事法律援助基本功能的發(fā)揮，進而影響了整個刑事訴訟辯護制度功能的實現(xiàn)，甚至有學(xué)者將刑事法律援助視作“中國刑事訴訟制度發(fā)展的瓶頸”，如何進一步完善我國刑事法律援助制度，已經(jīng)成為我們目前必需解決的問題，通過對刑事法律援助現(xiàn)存諸多問題梳理，筆者認為以下幾個方面更需要引起重視與完善：1、獲得律師幫助權(quán)未被明確為公民的憲法權(quán)利；2、刑事訴訟法中有關(guān)刑事法律援助的程序性制裁清；3、刑事法律援助受援對象過于狹窄；4、提供法律援助律師介入刑事訴訟的時間過晚；5、刑事法律援助供需矛盾明顯，案件為但是律師明顯不足，且區(qū)域差距大；6、刑事法律援助缺乏質(zhì)量保障機制；7、刑事法律援助員、資金缺口大。刑事法律援助制度存在的種種不足，不利于保障刑事訴訟活動的公正有效進行，我們應(yīng)當(dāng)抓刑事訴訟法以及律師法即將進行再修改的契機對法律援助制度進行改革完善，并向法律援助法的單獨制訂做出努力。

（一）完善刑事法律援助制度的立法

刑事法律援助制度作為我國刑事訴訟制度及律師制度的基本內(nèi)容之一，其主要的功能是保障弱勢群體的辯護權(quán)的實現(xiàn)。就目前的情況來看，我國的憲法，刑事訴訟法及有關(guān)法律法規(guī)對刑事法律援助制度規(guī)定得較粗疏，缺少可操作性，基于此，才出現(xiàn)了由最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部等部門通過通知及聯(lián)合通知等形式來對各階段的刑事法律援助進行補充和完善情況，由于我國幅員遼闊，地區(qū)差距大，東西部的法治環(huán)境差距較大，所以在立法的應(yīng)當(dāng)建立起從憲法、法律援助法為主線，通過各省的地方立法加大具體貫徹落實法律體系。具體來講，可以從以下幾方面考慮：

1、在憲法中確立獲得法律援助權(quán)為公民的基本權(quán)利

由于我國未將獲得律師幫助權(quán)作為公民的一項憲法權(quán)利，致使立法及司法實踐中缺乏綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，唯有在憲法中規(guī)定了獲得律師幫助權(quán)，刑事法律援助才有存在必要與前提，也只有這樣才能在全國得到普遍實施，故筆者認為應(yīng)在憲法加入有關(guān)獲得律師幫助的條文。實際上，無論在任何社會，獲得法律援助不僅需作為憲法原則加以規(guī)定，更需公眾對其有心理深刻理解。

2、建立完備的刑事法律援助立法體系

獲得律師幫助權(quán)為公民的基本權(quán)利，很多國家因此都制定了法律援助方面的單獨立法，如英國《1999年法律援助與咨詢法》和1999年頒布實施的《獲得司法公正法》，韓國的《法律援助法》（1994年），很多國家的法律援助體系實際上是兩個完全獨立的體系，一個是民事法律援助體系，另一個是刑事法律援助體系，雖然這兩個體系可能同時規(guī)定在一部法律之中，我國于2003年頒布實施了《法律援助條例》，但是不管是從法律援助在整個法律中的地位效力還是法律，抈可能涉及的部門考慮，僅僅一部行政法規(guī)難以擔(dān)當(dāng)此重任，如刑事法律援助必然需要涉及的法檢系統(tǒng)與國務(wù)院就沒有直接隸屬關(guān)系，通過行政立法就無法確定法院、檢察院在刑事法律援助方面的權(quán)利義務(wù)。筆者認為應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會或全國人大常委會制定法律援助方面的法律，從立法技術(shù)上講，可以單獨制定《刑事法律援助法》，也可以制定《法律援助法》而將刑事法律援助作為其重要內(nèi)容單獨規(guī)定。

刑事訴訟法與律師法目前構(gòu)成我國刑事法律援助制度的主體柜架，由于刑事法律援助制度同時隸屬于刑事訴訟制度和律師制度的范疇，所以即使今后將享有法律援助納入憲法權(quán)利，并單獨制訂法律援助立法，但還是需要在刑事訴訟法與律師法中加以規(guī)定，使之互相配套，形成