論規(guī)制市場監(jiān)管者應(yīng)遵循的法律原則

論規(guī)制市場監(jiān)管者應(yīng)遵循的法律原則

關(guān)鍵詞:市場監(jiān)管規(guī)律規(guī)制法律原則理論

內(nèi)容提要:按照權(quán)力分工或者權(quán)力劃分理論，政府作為國家管理社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)事務(wù)的公共代表，管理具有公共性社會(huì)事務(wù)，這是無庸置疑的。在我國政府管理與規(guī)范市場的活動(dòng)中，就市場資格、市場運(yùn)行、市場秩序、市場走向以及特定的市場交易行為過程而言，無論是專業(yè)市場還是一般交易市場，監(jiān)管者的權(quán)力可以說是無所不在；但是，當(dāng)監(jiān)管者行使監(jiān)管權(quán)力偏離法律的正當(dāng)預(yù)期時(shí)，對(duì)監(jiān)管者的規(guī)制就成為一項(xiàng)不可或缺而且艱巨的任務(wù)。

“原則”是人類發(fā)現(xiàn)問題、認(rèn)識(shí)問題、分析問題和解決問題的精神支柱。任何復(fù)雜的事項(xiàng)，特別是動(dòng)態(tài)多樣化的社會(huì)事項(xiàng)，其處理過程總是需要具有明確的指向性，并設(shè)計(jì)出或者構(gòu)想出一定的總體規(guī)則，以便在無從直接決斷的問題上提供一種補(bǔ)救技術(shù)，提供判斷、解釋的基準(zhǔn)，提供實(shí)施和適用具體規(guī)則的支持。對(duì)市場監(jiān)管者進(jìn)行法律規(guī)制，牽涉到國家公共權(quán)力的配置問題，牽涉到公共權(quán)力與私人權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的關(guān)系，牽涉到市場監(jiān)管的效率和社會(huì)的公平，而且也牽涉到政府作為社會(huì)事務(wù)的公共管理者內(nèi)部的職能關(guān)系和職能分工，問題顯然具有特別的復(fù)雜性，需要設(shè)計(jì)并遵循一定的基本原則，以維持、推動(dòng)、促進(jìn)公正有效的市場監(jiān)管，尋找確定對(duì)市場監(jiān)管者進(jìn)行規(guī)制的方法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)市場監(jiān)管者進(jìn)行有效規(guī)制的目的。一、市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定原則

市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是指依據(jù)國家權(quán)力配置需要，將社會(huì)事務(wù)的管理控制權(quán)力賦予政府，而政府根據(jù)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢及其變化，設(shè)置不同的部門系列對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)管理的政府職能機(jī)構(gòu)。而市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定，是對(duì)市場監(jiān)管行為主體的要求。一個(gè)國家的政府及其所屬的部門，對(duì)國家范圍內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等公共性事務(wù)實(shí)施管理，是古今中外國家管理中所公認(rèn)的、政府的天然職責(zé)，差別在于社會(huì)所處的發(fā)展時(shí)期不同、發(fā)展水平不同、社會(huì)結(jié)構(gòu)不同和歷史發(fā)展過程不同，因而市場監(jiān)管職能的重點(diǎn)、難點(diǎn)有差別。市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定，要求公共市場監(jiān)管主體—即政府享有對(duì)所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理控制權(quán)力的同時(shí)，承擔(dān)對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制的責(zé)任，對(duì)社團(tuán)、外交和等涉及國家利益的事務(wù)，政府作為市場監(jiān)管者也具有排他性的具體管理控制權(quán)。市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定具體有兩個(gè)方面的含義：第一，市場監(jiān)管者就是政府，政府對(duì)社會(huì)市場監(jiān)管的權(quán)力源于憲法和行政組織法以及眾多普通法律規(guī)范所做出的確定和確認(rèn)。非政府部門、機(jī)構(gòu)、人員，包括黨務(wù)機(jī)構(gòu)、政治領(lǐng)導(dǎo)者和民間組織、個(gè)人以及國家間、國際間的組織、集團(tuán)，均不得插手公共事務(wù)的市場監(jiān)管，不得分享、行使政府作為公共市場監(jiān)管者享有并行使的市場監(jiān)管權(quán)；第二，市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定意味著政府享有的市場監(jiān)管權(quán)力只能用于對(duì)市場監(jiān)管事項(xiàng)的管理控制，禁止政府濫用市場監(jiān)管權(quán)，將公共事務(wù)專用的市場監(jiān)管權(quán)用于牟取本位利益、部門利益、地方利益和個(gè)人利益。

按照市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定原則的要求，國家的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要通過法律確定市場監(jiān)管部門的對(duì)口專業(yè)管理范圍，對(duì)市場監(jiān)管職責(zé)做出明確的分類和劃分。其中對(duì)交叉的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定主管部門和責(zé)任機(jī)構(gòu)，并賦予相應(yīng)級(jí)別政府以協(xié)調(diào)職責(zé)和設(shè)置未盡協(xié)調(diào)職能的追究程序。

二、市場監(jiān)管關(guān)系法定原則

市場監(jiān)管關(guān)系是基于市場監(jiān)管職能分工需要而在市場監(jiān)管職能部門與市場監(jiān)管對(duì)象之間由于市場監(jiān)管客體的存在而發(fā)生的市場監(jiān)管與被市場監(jiān)管關(guān)系。市場監(jiān)管關(guān)系是一種公法上的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系的外部結(jié)構(gòu)與一般法律關(guān)系類似，由市場監(jiān)管關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容，以及市場監(jiān)管關(guān)系得以發(fā)生變更、終止的法律事實(shí)等要素組成。

市場監(jiān)管關(guān)系法定原則，要求必須通過法律確定市場監(jiān)管類別，建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)和履行市場監(jiān)管職責(zé)。對(duì)市場監(jiān)管事項(xiàng)和市場監(jiān)管主體及其權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任做出規(guī)定，不是把政府作為抽象的市場監(jiān)管主體，籠統(tǒng)地給政府分配市場監(jiān)管權(quán)力而不明確承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于社會(huì)發(fā)展中新型的社會(huì)關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其保持一定的協(xié)調(diào)彈性，保持政府職能機(jī)構(gòu)及其下屬的市場監(jiān)管職能部門能夠在職責(zé)分明的同時(shí)，不至于因?yàn)榉止ず蛯I(yè)化而缺失對(duì)新型社會(huì)關(guān)系的市場監(jiān)管能力。一方面，社會(huì)公共事務(wù)包含市場監(jiān)管，市場監(jiān)管是公共問題，政府市場監(jiān)管本身也是一種公共物品（對(duì)于社會(huì)公眾而言，市場監(jiān)管具有免費(fèi)的外觀）。社會(huì)公眾對(duì)市場監(jiān)管的需求方面，“搭便車”的心理傾向極為普遍，這就造成兩種不良的影響和后果：第一，就社會(huì)公眾而言，需要市場監(jiān)管的事項(xiàng)得不到及時(shí)有效和充分的監(jiān)管，需要高額成本的待監(jiān)管事項(xiàng)由于無人監(jiān)管而被放任自流，比如現(xiàn)在農(nóng)村的水利、道路、衛(wèi)生以及污染問題，就處于這種狀況。此時(shí)，公眾認(rèn)為提供市場監(jiān)管和實(shí)施市場監(jiān)管是政府的職能，無需任何個(gè)人、團(tuán)體去關(guān)心，其他人肯定比自己對(duì)市場監(jiān)管需求更為迫切，因此造成市場監(jiān)管遲延、監(jiān)管滯后和監(jiān)管不力；第二，就政府方面而言，政府作為獨(dú)立于社會(huì)公眾、甚至在某些方面也獨(dú)立于其他國家機(jī)關(guān)的一個(gè)相對(duì)完整的機(jī)構(gòu)，無論其對(duì)非政府性的機(jī)關(guān)、組織、團(tuán)體和個(gè)人，還是對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部縱向分割的其他層級(jí)部門或者橫向同級(jí)的其他部門，市場監(jiān)管者本身既有偷懶的沖動(dòng)，又有偷懶的理由：新型的待市場監(jiān)管事項(xiàng)具有綜合性、復(fù)雜性，或者以往屬于本部門監(jiān)管的社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生了新的變化、出現(xiàn)了新的情況，其他的市場監(jiān)管部門應(yīng)該具有比自己更重的責(zé)任或者具備更為“有利”的條件實(shí)施監(jiān)管，或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)、直接領(lǐng)導(dǎo)將會(huì)對(duì)新生的待監(jiān)管市場存在的問題或者新情況給予更多的關(guān)注，并提供市場監(jiān)管方法或者市場監(jiān)管措施，這就使得提供市場監(jiān)管本身成為政府系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)專項(xiàng)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的公共性問題，“搭便車”心理同樣產(chǎn)生，監(jiān)管市場成為監(jiān)管內(nèi)部的一種不愿支付成本的無形免費(fèi)品。這造成了諸多的社會(huì)問題并導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。提供市場監(jiān)管成為他人的責(zé)任，社會(huì)各類矛盾逐步擴(kuò)散并且日益尖銳。比如藥品漲價(jià)、虛假廣告、偽劣產(chǎn)品和企業(yè)對(duì)外來務(wù)工人員的剝削、掠奪，損害務(wù)工人員的正當(dāng)權(quán)益，限制甚至侵害外來務(wù)工人員的人身權(quán)利就是典型的例子。虛假信息勞動(dòng)用工不簽訂合同，勞動(dòng)過程中欺壓、脅迫勞動(dòng)者，勞動(dòng)完工之后少發(fā)、拖欠工資，甚至以各種無端的理由克扣工資。這里涉及到眾多的市場監(jiān)管部門，但是，沒有任何一個(gè)市場監(jiān)管部門會(huì)積極主動(dòng)地采取措施對(duì)實(shí)施有效、及時(shí)和全面的市場監(jiān)管。三、市場監(jiān)管權(quán)力法定原則

權(quán)力法定是現(xiàn)代行政法制化的趨勢和基本要求，權(quán)力法定原則的價(jià)值目標(biāo)在于確認(rèn)權(quán)力的專用性，明確權(quán)力的邊界范圍，割斷權(quán)力的擴(kuò)張、滲透，防止權(quán)力被濫用，防止公權(quán)力對(duì)公民權(quán)利和私權(quán)的侵犯，同時(shí)為市場監(jiān)管部門、市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的盡職表現(xiàn)提供識(shí)別判斷的基準(zhǔn)。在我國，市場監(jiān)管權(quán)力法定原則有利于防范政府內(nèi)部各個(gè)市場監(jiān)管部門的權(quán)力爭執(zhí)、監(jiān)管失職、市場監(jiān)管失當(dāng)、推脫職責(zé)和責(zé)任虛化傾向，抑制政府市場監(jiān)管部門的投機(jī)行為，激勵(lì)盡職市場監(jiān)管。四、市場監(jiān)管程序法定原則

市場監(jiān)管程序法定是現(xiàn)代行政法制化的基本原則在市場監(jiān)管領(lǐng)域的延伸，其含義是政府規(guī)范管理的制度化、法律化。市場監(jiān)管程序法定的意義在于從市場監(jiān)管程序的角度保護(hù)市場監(jiān)管對(duì)象或者受體的權(quán)益，提高市場監(jiān)管者自身對(duì)市場監(jiān)管過程的控制主動(dòng)性，預(yù)防程序隨意性，杜絕市場監(jiān)管者的貪圖監(jiān)管程序“便易”而損害受監(jiān)管者的利益，更可望實(shí)現(xiàn)受市場監(jiān)管者對(duì)市場監(jiān)管者的程序監(jiān)督，提高市場監(jiān)管者和被監(jiān)管者的行為預(yù)期，提高市場監(jiān)管的綜合效率，減少市場監(jiān)管的成本損耗。

市場監(jiān)管程序法定化原則，需要在市場監(jiān)管實(shí)體法中確定市場監(jiān)管主體，并在明確其職責(zé)范圍基礎(chǔ)上，對(duì)市場監(jiān)管對(duì)象、市場監(jiān)管的啟動(dòng)和市場監(jiān)管的步驟、市場監(jiān)管措施、市場監(jiān)管時(shí)限以及市場監(jiān)管后果做出具體明確的規(guī)定。這方面稅收法律規(guī)范規(guī)定得比較周到。但是，目前我國的大多數(shù)法律，對(duì)市場監(jiān)管程序設(shè)計(jì)尚未統(tǒng)一。各個(gè)市場監(jiān)管部門在不同的時(shí)間以不同的文件形式對(duì)自己工作所涉及的職能問題，分別制定或者頒布了效力層次不同、形式各異而且內(nèi)容并不統(tǒng)一的市場監(jiān)管程序，這些規(guī)定具有相當(dāng)大的隨意性。這就需要通過行政程序法以及相關(guān)的實(shí)體法律給以完善。比如，對(duì)交通運(yùn)輸車輛的營運(yùn)市場監(jiān)管，必須對(duì)營運(yùn)車輛、營運(yùn)人員、營運(yùn)行為和營運(yùn)過程進(jìn)行法律規(guī)制，這就需要有資格條件、登記備案、經(jīng)營許可（特種車輛）、運(yùn)輸合同、營運(yùn)監(jiān)督、信息累計(jì)和會(huì)計(jì)資料和賬簿管理的市場監(jiān)管，甚至還需要運(yùn)輸車輛的所有人、經(jīng)營者和使用人，就每一個(gè)運(yùn)輸業(yè)務(wù)做出日志型流程書面記錄等。通過制定、修改法律，由市場監(jiān)管者依據(jù)規(guī)范性文件對(duì)運(yùn)輸從業(yè)者提出市場監(jiān)管要求。而市場監(jiān)管過程本身同樣要設(shè)計(jì)一些主要的市場監(jiān)管程序，如車輛登記、經(jīng)營資格登記、特種運(yùn)輸業(yè)務(wù)資格許可及登記，經(jīng)營業(yè)務(wù)登記檢查和流程日志的提交等日常市場監(jiān)管，要設(shè)定市場監(jiān)管的具體時(shí)限、方式和條件等。市場監(jiān)管程序法定化，必須以受監(jiān)管的客體或者對(duì)象的客觀過程、情理、事理的需要而設(shè)置市場監(jiān)管程序，而不是違背事理設(shè)置市場監(jiān)管程序，更不得借市場監(jiān)管程序控制的需要之名而給受監(jiān)管的對(duì)象或者相對(duì)人增加困難和負(fù)擔(dān)。市場監(jiān)管程序法定化原則只是一種基本的指導(dǎo)準(zhǔn)則，雖然由于受市場監(jiān)管事項(xiàng)的差異使市場監(jiān)管程序法定化面臨諸多的困難，但是，要提高市場監(jiān)管效率和保護(hù)受市場監(jiān)管的社會(huì)利益、權(quán)利，市場監(jiān)管程序法定化是必要的。其實(shí)施中的困難可以通過民主機(jī)制和信息溝通等予以緩解和解決。五、市場監(jiān)管救濟(jì)程序開放原則

市場監(jiān)管救濟(jì)程序是由于市場監(jiān)管的設(shè)定、市場監(jiān)管措施的執(zhí)行受到異議，受監(jiān)管者認(rèn)為其正當(dāng)合理或者合法的既得利益、法定的權(quán)利受到市場監(jiān)管者的限制、侵害、剝奪，或者是隱含的期待利益、機(jī)會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)遇到不公平、不公正的待遇而提出的訴愿、請(qǐng)求。如政府采購招標(biāo)、土地經(jīng)營開發(fā)拍賣、企業(yè)改制拍賣、經(jīng)營資格、經(jīng)營范圍的許可事項(xiàng)等等受市場監(jiān)管的過程中，參與者認(rèn)為受到市場監(jiān)管方面的不公平待遇，應(yīng)當(dāng)有權(quán)利提出復(fù)核、復(fù)議、申訴或訴訟，就程序問題獲得救濟(jì)。依照市場監(jiān)管救濟(jì)程序開放原則，市場監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者就市場監(jiān)管程序問題提出的任何異議，必須在一定的公開程序框架內(nèi)給以正式的解釋、闡明、答復(fù)或澄清，而不得基于個(gè)人的感情、人際關(guān)系或者任何不適當(dāng)?shù)脑颍S意對(duì)被監(jiān)管者異議，不予理睬、拒絕，或推諉。市場監(jiān)管救濟(jì)程序開放原則，重點(diǎn)在對(duì)于市場監(jiān)管中的偏差、損害進(jìn)行救濟(jì)，它可以化解社會(huì)矛盾，改變市場監(jiān)管者的社會(huì)形象，加強(qiáng)市場監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的信息溝通和理解，融洽市場監(jiān)管者和被監(jiān)管者間的關(guān)系。最近有報(bào)道表明，市場監(jiān)管關(guān)系中的矛盾有激化的趨勢，市場監(jiān)管執(zhí)法中受到阻撓、干擾和抗拒現(xiàn)象較為普遍，有的甚至發(fā)展到?jīng)_擊監(jiān)管機(jī)構(gòu)，毆打執(zhí)法人員，毀損執(zhí)法工具、用具、器材，少數(shù)極端的表現(xiàn)是報(bào)復(fù)殺害執(zhí)法人員及其親屬。這是與市場監(jiān)管者市場監(jiān)管程序不規(guī)范和救濟(jì)程序不完善有著密切的關(guān)系。六、國家最終責(zé)任原則

責(zé)任是人類社會(huì)特有的現(xiàn)象，也是文明社會(huì)的一個(gè)表征。在矇昧狀態(tài)下，沒有責(zé)任只有命運(yùn)，命運(yùn)同責(zé)任具有類似性?！柏?zé)任”一詞，表達(dá)主體之間的行為關(guān)系。動(dòng)物為爭奪食物、配偶而發(fā)生對(duì)抗，弱肉強(qiáng)食是一種命運(yùn)而難以稱其為責(zé)任；母獸保全幼仔，是本能而不是責(zé)任。在人類社會(huì)，責(zé)任是主體對(duì)自己或者他人實(shí)施的行為及其結(jié)果，依據(jù)社會(huì)規(guī)范所施加的束縛或者負(fù)擔(dān)。在社會(huì)發(fā)展過程中，由于行為內(nèi)容、形式、性質(zhì)、強(qiáng)度和行為的關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，因此面臨著很大的不確定性（行為風(fēng)險(xiǎn)）。常見的技術(shù)開發(fā)、海洋作業(yè)、探險(xiǎn)、體育競技、商業(yè)活動(dòng)等，就是這類的風(fēng)險(xiǎn)的典型表現(xiàn)。社會(huì)是由個(gè)體行為、群體行為、共同行為交織的動(dòng)態(tài)聚合體。在多數(shù)情況下，行為的過程及其結(jié)果，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則、習(xí)慣、紀(jì)律、法律或者其他技術(shù)規(guī)范、社會(huì)規(guī)范，是可以控制和可以預(yù)見的。但是，由于經(jīng)驗(yàn)的有限性、控制過程的局限性和規(guī)范的不嚴(yán)密性，行為過程及其結(jié)果脫離常軌的現(xiàn)象仍然經(jīng)常發(fā)生?？陀^上存在著難以查明的原因引起背離正常期望的后果。這種意外狀況、后果的出現(xiàn)，難以確定事實(shí)原因，但必須要有人對(duì)此結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，這就是責(zé)任的本質(zhì)：依據(jù)某種社會(huì)明示或者默示規(guī)范，由一定的主體承擔(dān)社會(huì)事項(xiàng)的狀態(tài)或者行為結(jié)果。

因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)達(dá)，人與人之間的互動(dòng)關(guān)系及其變化在范圍、強(qiáng)度、頻度上均達(dá)到了前所未有的程度，社會(huì)事務(wù)的狀態(tài)和行為結(jié)果的不確定性對(duì)人的影響加劇，所以“無為”的境界只能是現(xiàn)代人的“夢想”。國家要發(fā)展、社會(huì)要進(jìn)步，“敢”字當(dāng)頭、是當(dāng)今的現(xiàn)實(shí)需求。社會(huì)關(guān)系矛盾增多，一些公共性的問題難以解決，甚至政府乃至國家和國際社會(huì)有時(shí)也顯得也力不從心。國家責(zé)任原則，就是針對(duì)社會(huì)治理缺陷和不確定性問題提出的，它要求由國家對(duì)社會(huì)公眾承當(dāng)不利的社會(huì)后果。社會(huì)市場監(jiān)管中的國家責(zé)任，則是由于國家通過法律授權(quán)政府治理社會(huì)、監(jiān)管市場，如發(fā)生了規(guī)范不明、指示不當(dāng)或控制不力的局面，對(duì)社會(huì)公共利益、個(gè)體利益、私人利益或者權(quán)利造成損害，或者預(yù)期應(yīng)得到的基本需要得不到保障，由國家以全體人民代表的身份和名義，承擔(dān)相應(yīng)的后果。換句話說，就是國家對(duì)社會(huì)負(fù)擔(dān)結(jié)果上的束縛，承擔(dān)終極性的結(jié)果責(zé)任。國家對(duì)醫(yī)藥市場規(guī)定了較為嚴(yán)密的規(guī)范，但是，不符合強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的藥品、制劑、工藝、配方和有毒副作用的藥品、器械居然能夠堂堂正正地進(jìn)入醫(yī)院、藥店用于銷售和治療，導(dǎo)致患者中毒或死亡，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)最終的責(zé)任。市場監(jiān)管主體承擔(dān)市場監(jiān)管職責(zé)并履行市場監(jiān)管職能，但是結(jié)果仍然沒有達(dá)到市場監(jiān)管的目的，這損害削弱了公眾對(duì)市場監(jiān)管權(quán)威的信賴和市場監(jiān)管的公信力，只有通過確定國家最終責(zé)任原則，才能夠體現(xiàn)國家授權(quán)政府進(jìn)行市場監(jiān)管的正當(dāng)性和妥當(dāng)性，樹立社會(huì)對(duì)國家的信心，恢復(fù)市場監(jiān)管者的公信力。

注釋:

[1]關(guān)于權(quán)力